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조세재정개혁센터  l  조세정의 구현을 위해 활동합니다

[참여연대-프레시안 공동기획]


올해 초부터 '민주화 20년'과 'IMF 10년'을 맞아 2007년 대선은 중대한 정치적 전환점이 될 것으로 전망됩니다. 하지만 어느덧 대선을 불과 두달 앞둔 현 시점에 현실 정치 세력은 '한국 사회가 어디로 나아가야 하는가'라는 질문에 대한 논의의 단초조차 만들어내지 못하고 있습니다.

어떤 정치적 함의도 찾기 힘든 이전투구식의 권력투쟁에 시간을 낭비하고 있거나, 상대편의 지리멸렬 덕에 독주하고 있는 쪽은 현실성이 떨어지는 '묻지마 공약'을 내놓고도 각종 검증 요구에는 응하지 않는 무책임한 태도를 보이고 있습니다. 그래서 대선에 대한 유권자들의 관심과 기대는 이미 땅에 떨어진 지 오래입니다.

상황이 이렇다보니 정작 이번 대선에서 우리 사회가 진지하게 고민해야 할 문제는 공론의 장에 오르지도 못하고 있습니다. 참여연대와 프레시안이 공동기획을 준비하게 된 것은 이같은 문제의식 때문입니다. 총 9회에 걸쳐 연재될 이 기획이 참여연대 회원을 포함한 시민 여러분의 고민과 선택에 도움이 되기를 바랍니다. 연재는 매주 화요일 업데이트 될 예정입니다.

대선, 대선 이후를 준비하자

① 돈 많은 못 사는 나라, 대한민국 /홍성태 (상지대 교수 · 참여연대 부집행위원장)
② "부동산 정책, '토지공개념'이 핵심이다" /김남근 (변호사 · 참여연대 민생희망본부장)
③ "서민 죽이는 서민금융을 개혁하라" /이헌욱 (변호사 · 참여연대 민생희망본부 정책사업단장)
④ 진정 '경제대통령' 되려면 재벌을 개혁하라 /김진방 (인하대 교수, 참여연대 시민경제위원장)
⑤ 성장과 복지, '두 마리 토끼' 어떻게 잡을 것인가 /최영태 (회계사, 참여연대 조세개혁센터 소장)
⑥ 품위있는 삶을 보장하는 사회는 요원한가? /김종해 (가톨릭대 교수, 참여연대 사회복지위원장)
⑦ "'경제성장'만으론 노동양극화 치유 못 한다" /이병훈 (중앙대 교수, 참여연대 노동사회위원장)
⑧ '그들만의 리그', 관료사회를 개방하라! / 윤태범 (방송통신대 교수, 참여연대 행정감시센터 소장)


외환위기 이후 재정운용의 특징은 재정을 적극적 경기 대응수단으로 활용하기 시작했다는 것에서 찾을 수 있다. 이로 인하여 정부일반회계는 항상 적자가 되었고, 재정건전성과 국가채무에 대한 우려 등이 대두되기 시작하였다. 아울러 소득이 증대함에 따라 사회복지에 대한 수요가 증대하기 시작하였는데, 여기에 저출산·고령화 사회의 문제와 맞물리면서 어려운 재정여건에도 불구하고 복지지출의 대폭적 확대가 요구되었다. 그러자 이에 대해 성장잠재력의 훼손이라는 우려가 제기되기 시작하였다.

정부재정에 대한 이해의 대립은 선진국과 같은 복지국가로 점차 나아가려는 세력(이 글에서 '복지지향세력'으로 부르기로 한다)과 성장을 강화해서 선진국을 따라잡겠다는 세력(이 글에서 '성장지향세력'으로 부르기로 한다)이 첨예하게 대립하는 지점이다. 재정을 경기대응에 활용한다는 점에서 두 세력은 비슷해 보인다. 그러나 복지지향세력이 세출의 신축적인 활용을 선호하는 데 비해 성장지향세력은 감세를 적극적으로 추구한다. 요컨대 전자는 재정규모를 일정하게 유지하는 것을 선호하는 반면 후자는 재정규모의 축소까지도 선호하는 것이다. 따라서 양 세력의 입장은 많이 다르다.

복지국가와 경제성장의 충돌

그러나 이러한 대립이 이데올로기적으로 존재하는 것은 확실한데 현실적으로 존재하는지에 대해서는 의문이 든다. 예컨대 복지지향세력은 그동안 생산적 복지를 구호로 내걸고 복지와 성장을 동시에 추구했다. 마찬가지로 성장지향세력도 사회복지의 확대를 대선 공약으로 내걸고 있다. 이러한 두 세력의 유사성은 복지와 성장을 동시에 추구하고 싶어 하는 국민의 바람을 반영하였다고 할 수밖에 없다. 그런데 복지와 성장을 동시에 추구하는 것은 지극히 어렵고 위험한 것이기 때문에 국민은 실질적인 변화를 느끼게 해 주는 능력을 중시할 수밖에 없다. 여기서 위험하다는 것은 실패할 경우 재정파탄이 온다는 것이다.

복지지향세력은 지난 10여 년간 집권하면서 복지를 확대하여 사회변화를 유도하고, 이를 생산적 순환으로 연결하려 하였으나 강력하게 밀어 붙이지 못하였다. 외환위기해소에 국가재정을 다 쏟아 부어 여력이 충분하지 않았기 때문이다. 예를 들면, 여성들의 보육문제를 확실하게 해소하였더라도, 사회구조는 확실하게 변화하였을 것이고, 여성인력을 활용한 생산체계 구축이 가능하였을 것이다. 그러나 생산적 복지는 구호만큼 과감하게 진행되지 않았고, 복지를 생산에 연계한다는 구상은 결국 빈말이 되고 말았다. 따라서 이제 국민들은 성장을 통하여 복지로 연결하겠다는 주장에 더 관심을 갖게 되었다.

이런 시대적 상황을 배경으로 제17대 대선 후 새로운 정부가 성장과 복지라는 두 마리 토끼를 잡으려 할 때, 재정여건이 이를 뒷받침할 수 있는지, 그리고 어떤 방식의 접근이 더 효과적인지 검토하여 보자.

2006년 말 현재 국가채무는 282.8조로 GDP의 33.4%에 해당한다. 정부는 국가채무가 그동안 마지노선으로 여겨왔던 GDP대비 30%에서 계속 확대되자, OECD평균인 77.7%보다 낮은 수치임을 강조하고 2008년부터 국가부채가 점차 하락할 것으로 전망하였다. 그 근거로 '2006~2010국가재정운용계획'에서 국민경제가 4% 후반대의 실질 성장을 이룩할 것으로 전망하고, 총수입은 2006년부터 2010년간 연평균 7.5%가 증가하고, 총지출은 2006년부터 2010년간 연평균 6.4%가 증가한다는 전망을 제시하였다.

현 재정구조로 두 마리 토끼를 동시에 추구하기에는 한계

이 기간 동안 사회복지・보건분야의 지출을 9.1%대로 늘려가고 산업・중소기업분야의 지출을 0.7% 증가하는 정도로 묶겠다는 계획이고, 이런 기조가 계속된다면 2030년에는 우리나라의 재정지출에서 복지지출이 차지하는 비율이 40%, 경제지출이 차지하는 비율이 10%대가 되어 OECD의 재정지출구조와 근접하게 된다는 계산이다.

다음 표에서 볼 수 있듯이 현재 우리나라의 재정지출에서 복지와 경제부문이 차지하는 비율은 OECD의 주요국과 현격한 차이를 보이고 있는 것은 사실이다. 복지지출과 경제지출을 비교한 아래 표를 보면 중장기적으로 재정지출이 어느 지점에서 충돌하고 있는지를 쉽게 알 수 있을 것이다.

< 표. 주요국 복지지출 비교 >



반면 성장지향세력의 대표 주자격인 이명박 후보는 국가가 아이를 건강하게 키워야할 책임을 강조하며 총 3조 원을 들여 의무보육시스템을 도입하겠다고 하였으며, 치매・중풍 등 사회적 질병은 국가가 책임져야 한다고 역설하면서 노인관련 시설에 총 3조 원을 투자하겠다고 밝혔다. 또한 빈곤의 대물림을 방지하고 복지사각지대를 없애겠다고 공언하였으나 그 재원규모는 밝히지 않았다. 여기서 이 후보가 복지지출은 불필요한 예산 20조를 절감하여 사용하겠다고 누누이 강조한 점에 주목할 필요가 있다. 왜냐하면 이 후보는 대폭적 감세공약을 앞세워 7% 경제성장 공약을 자신의 대표적 공약으로 내세우고 있기 때문이다. '대규모 감세와 대폭적 복지지출의 확대'라는 환상적인 미래를 제시한 셈이다.

2006년 복지예산 62조 원을 정부안대로 9.1%씩 5년간 증액시켜 간다면, 복리로 계산하여 총34조의 재원이 소요된다. 반면 이명박 후보의 공약으로 추정하여 보면, 복지 확충에 20조 원, 감세에 대한 재원으로 20조 원, 그리고 대운하에 대한 재원으로 7조 원이 소요될 것으로 전망한다. 감세는 계산의 편의를 위하여 법인세 5% 인하만 고려하였고, 대운하는 골재판매 예상액을 제외하고 난 예상수치이다. 정부안은 4% 후반대의 경제성장을 전제로 경제지출에 들어가는 세출을 절감하여 복지지출을 확충한다는 전략이다. 반면 이명박 후보는 확보가능한 재원의 반을 복지지출에, 그리고 나머지 반은 경제지출에 투입하여, 복지확충도 추구하면서 7%대의 경제성장을 달성한다는 계산이다.

정동영 후보의 경우 참여정부의 재정계획을 승계하여 계획을 짜겠지만, 경제성장을 등한시 할 수 없을 것이므로 참여정부의 계획과 이명박 후보와 중간 정도에서 균형을 잡으려 할 것으로 예상된다.

그러나 참여정부의 구상은 경제정책을 희생한다는 점에서 어딘가 미흡한 점이 있다고 국민들이 느낄 것이다. 반면 이명박 후보의 구상은 복지지출에도, 그리고 경제성장에도 투여되는 재원이 충분치 않기 때문에 약속한 장밋빛 전망이 달성될 수 있을지 의문이 갈 것이다. 예를 들면, 정부가 구상한 대로 복지 지출을 5년간 34조 원 늘려간다고 해도 선진국 수준의 복지 수준에는 턱없이 모자라고, 겨우 2030년에나 그 문턱에 도달 할 수 있다는 계산이 나오는데, 5년간 20조 원의 복지예산 확충으로 이 후보가 약속한 빈곤의 대물림을 방지하고 복지의 사각지대를 해소할 수 있을지 의문이다.

만일 한나라당이 주장하는 기초노령연금을 65세 이상자에게 전면 확대한다고 결정한다면, 그것 하나만으로도 엄청난 재원이 소요될 것이다. 또한 한반도대운하를 실행에 옮길 경우 예상 사업비 14조가 충분한지도 의문을 제기하는 사람이 적지 않다. 다행히 경제성장이 7%가 된다면, 세입이 많아져 부족한 세출예산을 만회할 천재일우의 기회가 될 것이나, 현실적으로 7%의 경제성장은 어렵다고 말할 수 있다.

통일비용이라는 변수를 제외한다면 세출구조에서의 변화는 복지와 경제성장에 있어 어디에 우선순위를 부여하느냐에 대한 판단에 달려 있다고 해도 과언이 아니다.

자본주의 경제가 발전하던 초기는 '자유주의 시대'라고 불리던 시대로서 정부가 시장의 개입을 최소화하고 경제발전에 주력한 반면, 가진 자의 착취, 빈곤의 만연과 노사대립, 그리고 경제공황이라는 부작용이 있었다. 이 부작용은 결국 전쟁과 공산주의 혁명으로 이어져 자본주의는 정부가 적극 개입하여 복지국가를 지향하는 수정자본주의로 바뀐다. 복지국가에서는 교육, 의료 그리고 고용 등에 걸쳐 정부가 제공하는 사회복지혜택을 누리지만 과도한 재정부담으로 경제 활력이 떨어져 재정파탄의 우려가 일자, 복지혜택을 축소하고 시장경제를 강조하는 등 자유주의로의 일부 회귀가 일어나는 '신자유주의 시대'가 전개되었다.

복지국가도 아니고 선진국도 아닌 우리나라의 경우 복지확충과 경제발전을 동시에 도모할 수밖에 없다는 점은 자연스럽게 도달하는 결론이라고 할 수 있다. 일자리가 최고의 복지라고 주장하지만 고용 없는 성장이 우리의 현실이 아닌가. 이런 점에서 본다면 앞에서 살펴본 참여정부의 구상이나 이명박 후보의 공약은 다 같이 미흡하다. 참여정부의 구상은 재원이 부족하므로 복지지출에만 전념하겠다는 것이고, 이명박 후보는 복지지출과 경제지출의 균형을 추구하지만 그 절대액이 장밋빛 미래를 보장하기에는 너무 적다.

복지확충과 경제발전을 동시에 추구할 수 있는 추가 재정의 확보

따라서 이쯤에서 수정 제안을 하여 본다면, 이명박 후보의 공약을 기초로 복지재원을 대폭 더 확충하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 요컨대 세금을 더 거두어서 복자재원을 더 늘려야 한다는 것이다. 그러나 문제가 그리 단순하지 않은 것이 세금을 더 거두면 경제성장에 악영향을 미치므로 이 부작용을 최소화할 수 있는 방안이 같이 모색되어야 한다. 필자의 생각으로는 복지 확충을 '퍼주기'로 본다면 이 문제는 영원히 풀 수 없다.

국가의 인재를 양성하는 일이나 아이를 낳고 키우는 일에 들어가는 재원을 '퍼주기'로 치부할 수 있는가? 우리는 경제적 생산 활동에 직접 참여하는 경우에만 보상이 돌아가는 시스템에 너무 익숙해져 있다. 그러다 보니 그 외 분야는 생산적이지 못하다는 잘못된 선입관을 가지고 있다. 그러나 아이를 낳고 키우고 교육시키는 사회적 생산 활동이 없다면, 경제적 생산 활동의 지탱이 불가능한 것이다. 그럼에도 불구하고 사회적 생산 활동은 대개 개인의 부담으로 간주한다. 이제 사회적으로 필요한 노동력이 생산되지 않고 뛰어난 인재가 제대로 교육을 받지 못하는 것이 사회적으로 손실이므로 적절한 재원이 배분되어야 한다는 생각을 가질 때가 되었다. 복지 확충은 결코 '퍼주기'가 아니다. 복지 확충을 사회적 생산과 연계한다면, 사회구조의 변화를 기할 수 있고, 결국 경제성장과도 연결된다. 이것이 생산적 복지에 대한 올바른 이론적 관점이다.

인간의 노동력이 생산의 주된 요소였던 장구한 세월을 뒤로 하고 기계가 인간의 노동력을 급속하게 대체하는 시대가 도래 하고 있다. 과거 1000명이 일하던 공장은 최신식 설비가 도입됨으로써 500명이 일하는 곳으로, 다시 250명이 일하는 곳으로 바뀌어간다. 반면 그 공장의 생산능력은 2배로 증가할 것이다. 이 경우 산술적으로 보면, 살아남은 인원은 과거보다 8배나 많은 보상을 기대 할 수 있다. 그러나 해고당한 인력은 한 푼도 벌 수 없다. 소득격차는 벌어지고, 이런 일이 상당기간 지속된다면, 살아남은 직원이 한 끼 식사로 밥 8그릇을 소비하지 않는 한, 시장의 구매력이 소진되어 그 공장도 문을 닫을 수밖에 없는 처지가 될 것이다. 따라서 복지지출을 확충하여 이전지출을 늘려가는 것은 사회적 생산에 기여하고, 시장의 구매력을 유지시켜 주므로 결코 '퍼주기'라는 부정적 시각으로만 바라보아서는 안 된다.

복지확충이 사회적 생산이냐 퍼주기냐에 대한 입장 정리가 전제

그러나 세금을 늘리는 일은 '세금폭탄'이라는 말이 유행하는 상황에서 결코 쉬운 일이 아니다. 당장 조세 저항이 걱정되기 때문이다. 그렇다면 가장 손쉬운 정책이라서 남발되고 있는 감세정책을 재검토해 보아야 한다. 정부가 세금을 필요 이상으로 많이 걷지 않겠다는 것은 국민들에게 약속할 필요가 있지만, 표를 의식하여 필요한 재원까지 축소해 가며 감세정책을 발표하는 것은 분명 문제가 있다. 그리고 감세정책을 펴면서 그 혜택이 부유층이나 대기업에 집중되는 경우에는 감세가 결코 바람직한 것이 아니다.

만일 탈세를 근절하고 과세되지 않는 부분을 과세로 전환하여 늘어나는 재정수요를 충당 할 수 있다면, 부작용을 최소화하면서 재정구조 개혁을 달성할 수 있다. 서민과 관련 있는 부분을 추려보면, 근로소득 면세범위 축소, 간이과세 축소 등을 들 수 있을 것이고, 부유층과 관련 있는 부분은 차명금융거래 근절, 주식양도차익과세, 그리고 고소득 자영업자에 대한 과표 현실화 등을 들 수 있을 것이다. 그러나 이 부문의 개혁을 통한 재원조달은 서민과 부유층이 동시에 양보해야 하고, 그 속도에 있어서도 점진적으로 개선할 수 있는 부분이라 재정계획에 바로 반영하기 어렵다는 단점이 존재한다.

가장 현실적인 대안은 국민적 합의를 전제로 '사회복지세'라는 세목을 신설하여 증세를 추진하는 것이다. 여기서 국민적 합의라는 것은 '퍼주기'로 사용하지 않고 사회적 생산 부문에서 복지지출을 충분히 늘려 사회구조가 개혁되도록 한다는 비전을 제시하고 국민들이 이를 받아들여야 한다는 것이다.

재정구조의 개혁은 경제성장과 복지확충이라는 두 마리 토끼를 어떻게 해야 확실하게 잡을 수 있느냐에 대한 고민을 충분히 담고 있어야 성공할 수 있다. 국민들은 두 가지를 다 원한다. 복지를 사회적 생산으로 진화시킬 수 있는 정치가의 능력과 그 정치가에 대한 국민의 믿음이 있어야만 진정한 재정구조의 개혁이 가능하다.
최영태 (회계사, 참여연대 조세개혁센터 소장)
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