참여연대 협동사무처장 김남근 변호사가 이번에 정부여당이 당정협의를 통해 발표한 공공택지 분양가 규제 정책의 문제점을 조목조목 지적하는 의견서를 보내왔습니다. 김남근 변호사의 의견서를 발췌해서 싣고, 의견서 전문은 파일로 첨부합니다. 편집자 주
정부여당이 당정협의를 거쳐 확정한 분양가 규제 또는 분양가 공개에 대한 정책은 △민간이 개발한 택지나 재건축 단지 등에서는 시장원리에 따라 분양가 공개를 하지 않고 △공공택지에서 25.7평(국민주택규모) 이하 아파트는 원가연동제 방식의 분양가 상한제를 실시와 더불어 주요 공정별 원가를 공개하며 △25.7평 초과 아파트는 대한주택공사, 도시개발공사 등이 건설하는 공영아파트의 경우만 주요 공정별 원가를 공개한다는 것이다.
새롭게 분양가 규제를 받는 아파트는 공공택지 전체 물량의 20%에 불과
일단 무주택 서민들이 생애 첫 내집마련의 의미가 큰 25.7평(공급면적 33평) 이하 아파트에 대해 분양가 상한제를 실시하겠다고 밝힌 점은 환영할 만한 일이다. 그러나 극심한 정책혼란을 거쳐 발표된 이번 당정협의안은 전체적으로 분양가 안정이라는 목표 달성에 크게 미흡하다.
최근 공공택지인 인천 논현 2지구에서 공급된 아파트의 공급비율을 보면, 전체 6191가구 중 국민주택규모 초과 아파트 1871가구를 100 퍼센트 민간건설기업이 공급하고 있다. 분양가 폭등을 주도하고 있는 25.7평 초과의 중·대형 아파트의 경우 대한주택공사 등이 건설하는 공영 아파트는 거의 없는 실정인 것이다.
따라서 .정부여당의 이번 안은 공공택지에 건설되는 민간 아파트에 대해 분양가 상한제나 분양가 공개와 같은 가격규제 정책을 전혀 도입하지 않아, 그 동안 분양가 폭등을 주도해온 중대형 아파트 건설회사들과 투기세력에게 사실상 면죄부를 주려는 것 아닌가 하는 비판을 피할 수 없다.
현재 공공택지에서 건설돼 공급되는 아파트는 국민주택규모(전용면적 25.7평, 공급면적 33평) 이하 아파트가 70%, 초과 아파트가 30%인데, 국민주택규모 이하 70% 중 임대아파트가 40%(공공임대 10% 포함), 전용면적 18평(공급면적 25평) 이하 아파트가 10%, 전용면적 18평 초과 12.7평 이하 아파트가 20% 정도 된다.
그런데 1998년 원가연동 방식의 분양가 규제가 폐지된 이후에도 임대아파트와 전용면적 18평 이하 아파트는 분양가 규제를 받아왔다. 따라서 지금 25.7평 이하 아파트에 대해 원가연동 방식의 분양가 규제를 하겠다는 정부 발표에 따라 새롭게 분양가 규제를 받는 아파트는 전용면적 18평 초과 25.7평 이하 아파트일 뿐이다. 결국, 새롭게 분양가 규제를 받는 아파트는 공공택지에 건설되는 전체 주택 중에서 20% 정도에 불과하다는 계산이다.
공공택지 아파트 값 폭등은 98년 건설경기 부양책이 시발
공공택지에서 공급되는 아파트가 공공성을 잃고 오늘과 같은 투기의 주범이 된 시발은 30년간 유지해왔던 분양가 상한제를 1998년 건설경기를 부양을 내세워 전면 폐지한 것이다.
분양가 상한제는 1970년 말에 시작돼 1998년까지 유지된 정책으로 처음에는 전국 각 지역의 땅값을 고려하지 않고 획일적으로 분양가 상한선을 정하던 방식에서 1980년대 말에는 땅값을 분양가에 반영하는 소위 원가연동제 방식으로 바뀌었다.
부동산 투기가 만연하는 우리 사회에서 기존 아파트는 가격이 너무 비싸 서민들이 집을 마련하기 어려워 신규분양주택을 통해 내집마련을 할 수 있도록 분양가를 규제한 것인데, 민간건설회사들은 정부의 선분양제 허가를 대가로 분양가 규제를 받아들였다.
그런데 IMF 사태로 바닥에 떨어진 경기를 건설경기를 통해 부양한다는 목표로 김대중 정부가 1998년 분양권 전매허용이나 양도소득세 면제와 같은 부동산 투기조장(?) 정책을 펴면서 분양가 규제정책이 사회적 합의 과정 없이 졸속 폐지된 것이다.
물론 정부는 분양가 규제가 가격통제정책으로 시장원리에 정면으로 반하는 조치이고, 분양가와 시세 차이를 노린 투기의 만연 등 폐해가 커서 10년 이상 분양가 폐지를 위해 노력한 결과 폐지된 것이라고 주장한다. 그러나 역사적으로 분양가 규제와 선분양제는 건설회사와 정부간에 서로 주고받기식의 관계였던 점에 비춰 분양가 규제를 폐지했다면 당연히 선분양제도 폐지됐어야 했다. 그러나 선분양제는 유지되고 분양가 규제는 폐지되면서, 결과적으로 건설회사만 이중의 혜택을 보게 된 것이다.
분양가 공개 강제되면 건설회사 폭리 어려워져
지금으로부터 불과 7개월 전인 10.29 부동산종합안정대책 발표 때 분양가 규제 정책이 빠진 것을 지적하는 시민단체에 관련 경제관료 인사는 “분양가 규제만은 옷을 벗더라도 막겠다”는 용감한 소신을 보이기도 했다.
경제관료들의 부동산 정책 인식이 이제 와서 바뀐 것도 아닐텐데 이제 와서 분양가 상한제를 실시하겠다고 하는 의도는 무엇일까? 그 해답은 정부가 “분양가 공개 대신에 분양가 규제를 하겠다”고 말하고 있는 점, 그리고 “전면적인 분양가 규제가 아니라 25.7평 이하 아파트에 대해서만 분양가 규제를 하겠다”는 점에 있다.
현재 공공택지 분양가에 30% 이상의 거품(폭리)가 끼어 있다는 점은 “25.7평 이하의 아파트에 대해 분양가 규제를 하면 분양가가 30% 정도 인하될 것”이라고 말하는 정부 발표에서도, 공기업인 서울특별시 도시개발공사의 분양가 내역 발표에서도 확인된 사실이다. (경실련이나 인천참여자치연대 등의 분석에 의하면 분양가의 50% 정도가 거품이라는 분석도 나왔다.) 용인동백지구의 분양가 담합여부에 대한 공정거래위원회 조사에서는 건설사들이 분양가 담합을 통해 폭리를 취한 사실이 드러났다.
분양가 공개가 법적으로 강제될 경우 건설회사들에 쏟아질 여론의 질타와 수요자의 분 노의 정도를 예상하면, 건설회사들이 지금과 같이 막대한 폭리를 취하는 분양가 결정은 어렵게 될 것이 분명하다.
결국 정부는, 불과 20%정도 밖에 안돼 부동산 시장에 미치는 영향도 적고 그것도 민간건설회사들이 분양하는 25.7평 초과에 대해서는 전혀 영향이 미치지 않는 점 때문에, 25.7평 이하에 대해서만 분양가 규제를 하는 선에서 분양가 공개 논란을 마무리하자는 것이다. 다분히 분양가 공개가 전면 법제화되는 것을 막기 위한 의도가 엿보이며, 미봉책이라 하지 않을 수 없다.
공공택지 원가공개는 이미 사법 판결 내려진 사항
대한주택공사는 공공기관의개인정보보호에관한법률(약칭 정보공개법)에 의해 분양가 내역 등의 정보를 공개해야 하는 공개의무 대상 공공기관에 해당한다. 이미 서울 관악구 신림동 삼성산 주공아파트 정보공개소송에서 서울행정법원과 서울고등법원은 잇따라 대한주택공사가 분양가 내역을 공개해야 한다고 판결한 바 있다.
이렇게, 사법부가 분양가 내역을 공개해야 한다고 판결했다면, 행정부는 대한주택공사가 분양가를 공개할 때 어떤 방법과 기준에 의해서 할 것인가를 구체적으로 정해야 할 것이지 사법부의 판단에 반하여 분양가 공개 여부를 다시 왈가왈부해서는 안된다. 고등법원 판결에 상고하지 않고 승복한 것도 대한주택공사였다.
그러나 대한주택공사는 자기 나름대로 정리한 14권이 넘는 방대한 분량의 자료를 주었을 뿐 택지비, 건축비, 영업비용 등 체계적으로 분양가 내역을 공개하지 않아 전문적인 분석능력이 없는 주민들은 넘겨받은 자료를 바탕으로 택지비, 건축비 등이 적정했는지를 분석하는 것이 불가능했다.
택지 조성은 공공원리인데 공급은 시장원리?
정부여당 논리의 가장 큰 문제점은 무엇보다 공공성을 위해 조성된 공공택지에 시장논리를 들이댄다는 것이다.
시장원리대로 건설회사들이 아파트를 짓기 위해 토지소유자들에게 토지를 사들인다면 토지매매가격은 현재의 토지수용가격의 몇 배에 달할 것이고, 시장원리대로 분양가를 마음대로 결정하겠다면 사실 반론을 제기하기가 쉽지 않을 것이다.
하지만 공공택지는 택지개발촉진법이나 도시개발법 등 근거법률을 제정하여 서민들의 내집마련이나 국토의 균형발전 등 공익적 목적을 위하여 개인들의 토지를 강제로 수용하여 조성한 택지로, 그 조성과정부터 전혀 시장원리와는 거리가 있다. 수용가격도 수용 당시의 가격이 아니라 수용하기 10여년 전의 택지개발을 고시할 때의 가격으로 개발이익이 한 푼도 반영되지 않은 헐값이어서 토지를 수용 당하는 개인들의 저항이 필연적으로 따르고 있다.
공공택지를 민간건설에 공급할 때도 택지개발촉진법에 의하여 건교부장관이 승인한 가격으로 하게 되는데, 통상 감정가격의 30% 정도의 수준에서 싸게 공급하고 있다.
이렇게, 택지의 조성과 공급단계에서는 시장원리가 아니라 공익적 원리가 적용되고 있는데, 막상 아파트를 분양하는 단계에서는 시장원리에 따라 마음대로 가격을 받을 수 있다면 전혀 앞뒤가 맞지 않는 논리이고 건설회사에 특혜를 주는 것 이상도 이하도 아니다.
오락가락하는 대통령의 주택정책 인식
공공택지에 시장논리를 들이대는 정부 주택정책의 모순에는 경제관료들 못지 않게, 오락가락하는 대통령의 주택정책 인식도 기여하고 있다. 10.29. 종합적인 부동산투기억제 대책을 내놓을 때는 토지공개념을 넘어 주택공개념을 주장하며 재건축개발이익환수제도나 주택거래신고제 등을 하겠다는 것이 대통령의 주택정책이었다. 그런데 불과 7개월이 지난 지금에 와서 분양가 공개문제를 둘러싸고는 그 철학이 다시 시장원리로 바뀐 것이다.
10.29. 대책시에는 부동산투기억제가 중요해서 주택정책 철학이 공개념이었는데, 지금은 건설경기 부양이 중요해서 철학이 시장원리에 입각해야 한다는 것인지 철학이 상황에 따라 변화하는 것인지 의문이 아닐 수 없다.
가격의 직접통제정책인 분양가 규제(원가연동제 방식)는 실시하겠다고 하면서, 분양가 규제와 같은 직접적인 규제가 아니라서 일부 경제학자들도 찬성하는 분양가 공개에 대하여는 시장원리에 반한다고 반대하겠다는 것은 논리적 일관성을 결여하고 있다.
전면화되는 건설경기 부양 여론
정부의 이 같은 혼선과 모순된 주장의 배경에는 또 다시 전면화되는 건설회사들의 건설경기 부양 여론 만들기가 있다.
건교부가 주택공급제도 검토위원회의 공청회를 거쳐 대한주택공사의 분양가공개 여부를 결정하겠다던 6월 4일을 이틀 앞둔 6월 2일, 이미 열리우리당과 정부는 당·정협의 형식을 빌어 대한주택공사의 분양가 공개를 거부하겠다고 발표했고, 6월 2일 조중동 신문은 일제히 건설경기의 어려움과 건설업체 면허 반납 움직임 기사를 전했다.
건설경기 경착륙의 위험성이 얘기되고 내수경기가 살아나지 않는 상태에서 건설경기 부양 필요성이 다시 제기되고 있다. 분양가규제나 분양가공개의 논의가 다른 때면 몰라도 이렇게 건설경기가 어려운 시점에서 얘기되어 시점이 잘못되었다는 식의 주장도 있다.
하지만, 분양가 규제나 분양가 공개 논의는 건설경기가 호황인 시점에서 지나친 거품을 빼고 서민들이 감당할 수 있는 가격 수준으로 아파트가 공급되어야 한다는 주장에서 출발한 것이고 정부나 건설회사가 계속 반대하며 시간을 늦추어 온 것일 뿐이다.
지난 대통령선거에서도 이회창 후보나 노무현 후보 모두 김대중 정부 때와 같이 경기가 어렵다고 부동산경기를 통하여 경기부양을 하는 잘못은 저지르지 않겠다고 굳게 약속하지 않았던가?
정부가 서민들 내집마련을 위한다며 도입한 모기지론은 분양가 규제라는 확실한 처방을 놔두고, 또 다시 실효성 없는 정책을 도입한 경우다. 그 내용을 보면 1억을 빌리려면 20년간 월60만원씩을 갚아야 하고, 그 3배인 월180만원의 수입이 있어야 대출이 가능하다.
그런데, 파주. 화성 동탄 등의 공공택지에서도 서민들이 첫 번째 마련하는 주택규모 평균이라는 국민주택규모 아파트의 분양가가 2억4,000만을 넘는 실정이다. 기존 전세금 5,000만원을 투자한다 하더라도 2억원을 빌려야 하는 상황이다. 이 금액은 월 120만원을 20년간 갚아야 하고 대출에는 그 3배인 월 360만원의 소득이 있어야 하는데, 이쯤이면 중산층 지원책이지 결코 기층서민들 지원책이라 할 수도 없다.
분양가 규제해도 주택공급 줄지 않는다
분양가 규제를 반대하는 또 다른 주장의 근거로 분양가 상한제나 공개 등 분양가 규제정책을 강력하게 실시하면 건설회사가 주택건설을 회피해 주택공급이 줄어들고, 이는 다시 주택가격 상승으로 이어진다는 논리가 있다.
이 논리 역시 허구적이다. 분양가 규제 제도는 앞에서 설명한 것처럼 30년간 유지해왔던 정책이었고, 분양가 규제가 실시되던 1980년대와 1990년대에도 청구, 건영 등 아파트 건설사업을 통해 중소기업에서 일약 재벌기업으로 비상한 숱한 건설회사들이 있었다.
정부가 공공택지를 조성했는데 아파트가 건설되지 않고 공공택지가 방치되었던 예는 건설 연혁을 보더라도 단 한 번도 없었다. 분양가규제를 하던 1990년대에도 정부가 목표했던 40만호, 50만호의 주택이 공급됐다. 주택공급이 줄었던 때는 정부의 장기계획의 부재로 공공택지 공급이 부족했던 때문이었다.
전문가들이나 시민단체들이 분양가에 30% 이상의 거품이 끼어 있다는 주장은, 30%의 거품을 제거하더라도 건설회사들이 충분히 적정이윤을 취득할 수 있다고 보기 때문이다. 무엇보다 “국민주택규모 이하의 아파트에 대해 원가연동제 방식으로 분양가 규제를 실시하면 30%의 분양가 인하효과가 있을 것”이라는 정부 발표 자체가 30%의 거품을 빼더라도 적정이윤을 보장된 상태에서 공급이 가능하다는 것을 전제로 한 주장이다.
주요 공정별 건축비 공개 대신 전면 공개해야
공공택지의 경우 택지가격은 택지개발촉진법에 의하여 건설교통부장관의 승인을 받은 공급가격이 있고 여기에 용적율을 곱하면 평당 택지비는 바로 도출돼 사실상 공공택지의 택지비는 공개되어 있는 셈이다.(건교부는 위 공급가격을 평당 택지비로 환산하여 공개하겠다고 하고 있다.)
정부여당은 건축비에 대하여 주요공정별로 건축비를 공개하겠다고 하는데, 그 진의가 무엇인지 의문스럽다. 그야말로 보여주기 위한 공개가 아니라면 건축비 전 내역을 공개하고 그 부분에 대해 건축사와 같은 전문가의 적정성 검토를 받도록 하는 것이 논란을 없애는 방법일 것이다.
서울 관악구 신림동 삼성산주공아파트의 분양가 정보공개청구소송의 예를 보더라도, 공개의 방법과 기준 등이 잘 정립되지 않으면 공개의 실효성을 살리기 어렵게 될 수 있다. 또 하나, 과거 민주당 이희규 의원의 안처럼 공공택지와 민간택지를 구분하지 않고 모두 공개를 강제하면서 공개하지 않을 경우 형사처벌까지 한다면 위헌시비에 휘말리게 될 우려도 있다.
감정평가사, 건축사, 회계사 등 전문가로 구성되는 분양가검토위원회가 분양가 각 내역의 적정성을 검토해 그 내역과 검토 의견을 공개하고 공개를 하지 않거나 허위공개를 하면 일반분양자모집승인을 받지 못하도록 하는 것이 바람직하다. 형사처벌보다는 행정적 제재가 실효성도 높고 위헌 시비도 피해갈 수 있기 때문이다.
분양가 상한제를 하는 경우에는 무주택자 우선분양제, 5년간 전매금지 및 전매시 환매제도와 같이 공적관리제도가 병행 도입되어야 하고, 민간건설회사는 이런 공적관리제도를 담당할 수 없기 때문에 대한주택공사, 도시개발공사 등 공기업이 이를 담당해야 한다.
분양가 규제를 반대하는 측의 주된 이유는 분양가와 시가 사이의 차액을 노리는 투기세력이 몰려들어 떴다방 등의 투기가 만연한다는 것인데, 이렇게 서민들의 내집마련을 위한 정책이 투기세력에 농락 당하지 않게 하려면 실수요자인 무주택세대주만이 분양가 규제를 받는 아파트를 분양받을 수 있도록 분양자격을 제한해야 한다.
또한, 분양받은 아파트를 바로 전매하여 투기이익을 남기는 것을 방지하기 위해서는 소유권 이전등기 후 5년 이내에는 전매를 금지하고 만일, 그 기간 안에 전매를 하는 경우에는 아파트를 분양한 대한주택공사 등이 이를 최초의 싼 분양가격으로 다시 환매하는 제도를 도입해야 한다.
정부지원금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다
참여연대 후원/회원가입