중앙과 지방의 재정분담 문제

정창훈 l 인하대학교 행정학과 교수

현 지방교육재정 구조

지방교육재정 재원 및 재원별 세입변화 추이  
현재 지방교육재정 재원은 교육재정교부금이라고 하는데 내국세의 20.27%를 중앙정부에서 지원하는 중앙정부 이전수입과 지방자치단체 일반회계이전수입, 지방자치단체 교육비특별회계 부담수입으로 이루어진 지방자치단체 이전수입, 지방교육채, 주민(기관 등) 부담 및 기타로 구성된다. 

2008년부터 2014년까지의 지방교육재정 재원별 세입변화 추이 및 구성비는 <표2-1>과 같다. 교육재정교부금이 주를 이르는 중앙정부 이전수입이 2013년 71%였으나 2014년는 68%로  감소되었고 지방세 또한 증가추세가 둔화되어 자치단체 일반회계수입 이전수입의 증가가 어려운 현실임을 확인할 수 있다. 또한 2013년~2014년 사이 지방교육채 발행이 1.6%에서 6.2%로 급증한 것으로 확인할 수 있는데 이는 교육청의 부족분을 지방채로 발행하여 집행하였다. 중앙정부 이전수입과 지방교육채는 상보적 관계를 보이고 있는데, 중앙정부 교부금이 줄어들면 지방교육채를 발행하는 방식의 임기응변적인 처방이 이루어지고 있고, 지방교육채 원리금 상황에 따른 지방교육재정 세입감소를 고려해야 한다. 

지방교육재정 주요세출 항목 및 세출 추이 
전체 세출규모는 꾸준히 증가일로에 있는데 인건비는 매해마다 1조 원씩 증가하고 있는데 그 외에도 학교시설 등에 대한 자본지출도 2011년 10조 원에서 2013년에는 12조 원대로 증가하였으며, 지방교육채 발행에 대한 상황지출이 최근 증가하고 있는 것도 주목할 만하다. 

누리사업의 확대로 누리과정 예산이 전체 세출에서 차지하는 액수와 비율이 증가하는 추세이다. 2011년에는 8,481억 원으로 전체 교육재정 지출의 1.8%였는데, 2014년에는 3조3,502억 원으로 3.4%증가하여 5.9%가 되었다. 또한 지방교육청이 자방채를 발행하여 선지출한 누리과정사업의 상환으로 지방교육채 상황에 대한 금액과 비율이 2014년 이후 급중함에 따라 지방교육채 급증은 지방교육재정에 압박요인으로 작용하고 있다. 

지방교육채 잔액 및 구성 현황
2012년 이후 누리사업예산 규모증가와 이를 위한 지방교육채 발행 및 학교시설 개선을 위한 BTL 임대료로 인하여 지방채 잔액이 급증하고 있다. 2015년 말 17.1조 원 규모의 지방채 잔액으로 인하여 예산대비 채무비율이 28%를 넘었고 2016년에 36.3%라 예측된바 일부 교육청은 지방재정위기라고 볼 수 있겠다. 특히 누리과정에 소요되는 예산을 지방교육청에 충분히 내려 보내지 못하여 적자가 발생하였고 2014년과 2015년에 지방채를 발행하여 지방채 급증 단서를 제공하고 있는 것이다. 

지방교육재정 위기 원인과 문제점

현재 지방교육재정 위기는 일시적인 세입결손의 여파라기보다는 구조적이고 일종의 예측 실패에 기인하고 있다. 중앙정부는 학생 수가 감소하고 있기 때문에 교육재정 수요도 줄어들 것이라고 가정하고 누리과정 등 새로운 교육복지사업들을 추가 재원 지원 없이 시도교육청에 떠넘긴 것이다. 그러나 학생 수 감소로 교육재정 수요가 줄어들 것이라는 예상은 빗나갔고 일자리 창출 차원에서 양산된 학교 비정규직 증가가 오히려 교육재정수요를 증가시키는 요인이 되었다. 

이처럼 지방교육재정 위기의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 지방교육재정교부금 규모 예측의 오류가 있었다. 중앙정부는 2011년 누리과정 계획 수립 시, 향후 내국세의 안정적인 증가 등으로 내국세의 20.27% 규모의 지방교육재정교부금이 연평균 8.2% 증가하여 2015년 49조 3,954억 원에 달할 것으로 예측하였다. 이처럼 매년 증가하는 지방재정교부금으로 시․도교육청은 누리과정에 소요되는 경비를 충당하는데 문제가 없을 것으로 예측한 것이다. 그러나 2015년도 지방교육재정교부금은 2013년도 세수결손에 따른 정산분(△2.7조 원)까지 반영, 전년대비 3.6% (△1조 4,625억 원) 감소한 39조 4,056억 원에 불과하였다. 

두 번째는 지방교육재정교부금 규모 예측의 오류에 따른 초중등 교육재정의 규모가 저하되었다. 지방교육재정교부금의 규모가 2015년 39.4조 원으로 2012년의 39.2조 원에 비하여 0.2조 원밖에 증가하지 않았음에도 4조 원에 이르는 누리과정 사업비를 전액 시․도교육청에서 부담하도록 하였다. 지방교육재정교부금의 증가가 없는 상황에서 4조 원에 이르는 누리과정 사업비를 부담해야 하는 시․도교육청에서는 초중등교육비를 축소하여 누리과정 사업비에 충당하여야 하는 상황에 이르게 되었다. 결국 학교기본운영비, 환경개선사업비, 각종 교육사업비 등을 축소하여 누리과정 사업비 재원을 마련해야 하며 이는 초중등 학생 교육질의 저하를 불러 올 수 있다. 

세 번째는 부족 재원을 충당하기 위해 교육청의 채무가 급증했다. 시도교육청의 채무(지방교육채+BTL 임대료)는 상환시점에서 당해연도 지방교육재정교부금으로 상환해야 하기에 지방교육재정 감소를 초래하였고 채무의 증가는 교육재정을 악화시키는 잠재적이 요인으로 작용하고 있다. 만약 시도교육청의 누리과정에 중앙정부 추가적 지원이 없는 경우 2016년말 전체교육청의 예산대비 채무비율이 약 36.3%에 육박할 것으로 예상하며 이렇게 된다면 지방교육재정자주권을 중앙정부에 넘겨야 하는 위험한 수준이다. 

네 번째는 시도교육청 가용재원 부족이 심각하면 이로 인한 교육의 질 저하가 우려되는 상황이다. 2015년도 교육부 기준재정 수요산정내역에 따르면 지방교육재정의 90.9%(48.4조 원)는 교직원인건비, 학교신증설비, 학교운영비, 지방채상환등의 경직성 경비이고, 가용재원은 9.1%(4.8조 원) 수준에 불과하다. 어린이집 보육료 지원액은 가용재원의 41.8%(2조 원) 규모로 지방교육재정교부금 증가 없는 어린이집 보육료 지원은 정상적인 학교교육에 심각한 위험으로 작용할 가능성이 크다. 

교육복지 수요는 큰 폭으로 증가함에도 불구하고 최근 몇 년간 경기부진 및 세수결손 등으로 지방교육재정교부금은 감소하여 근본적인 대책을 수립·시행하지 않을 경우 지방교육재정의 지속가능성에 의문이 제기된다. 

누리과정을 둘러싼 2016년 지방교육재정 전망 및 문제점

교육부에 의한 2016년 지방교육재정전망 및 issue
교육부 전망에 따르면 2016년의 경우 세입과 세출이 60.1조 원으로 되어 있고 누리과정도 2015년의 경우 3.9조 원에서 4.0조 원으로 증가된 것으로 나타나 누리과정 재정조달에 아무문제가 없는 것처럼 보인다<표2-7>.

그러나 중앙정부와 지방정부의 결산관행에 약간의 차이가 있고, 이 차이 때문에 지방정부에 결손이 발생한 것이 잘 드러나지 않고 있다. 중앙정부의 경우 국채 등 빌린 돈을 제외한 수입과 총지출을 비교하여 재정수지를 판단하는데 <표2-7>은 중앙정부 방식으로 교육부 자료를 재정리한 것인데, 이를 보면 아래 <표2-8>처럼 지방교육재정의 2015년 재정수지는 –6.1조 원, 2016년의 경우는 –3.9조 원이 예상된다. 2015년 한해 6.1조 원의 재정적자에다 2016년 3.9조 원이 추가되면 2016년 말 누적지방채는 20.3조 원이 예상되고, 이는 예산대비 채무비율이 36.3%정도 된다. 

지방교육청의 경우 자체세입비율이 매우 미미하고, 중앙 정부에서 제공하는 교육재정교부금과 지방자치단체 전입금이 대부분이기에, 지방 교육청 적자가 심각하다고 수업료를 대폭 인상하기는 어려운 상황이다. 따라서 지방교육재정 문제를 해결하기 위해서는 중앙정부나 자치단체에서 교부하는 재원이 늘어나지 않는 한 해결방안이 없는 것이 현실이다. 

중앙정부와 달리 지방교육청의 채무는 채무를 해결할 대응자산이 거의 없고 적자성 채무가 대부분이라, 재정위기를 해결하기 위해서는 혈세로 메워야 하는 일종의 악성 채무인 것이다. 재정적자가 예산의 10%를 넘는 것은 재정압박의 예고이며, 매년 반복되는 누리예산 갈등에서 지방교육청이 중앙정부에 대립각을 세우는 이유는 바로 이러한 절박한 상황 때문으로 볼 수 있다. 

교육부의 지자체 전입금과 시설비 감소 예측의 문제점  
앞의 <표2-7>에 의하면 교육부는 2015년 지자체 전입금이 10.8조 원이고 2016년의 경우 1조 원 가량이 증가하여 11.8조 원으로 전망을 하고 있다(전년대비 9.3% 증가). 국세를 재원으로 교육(재정)교부금의 경우 전년대비 4.6% 증가 (2015년 39.4조 원에서 2016년 41.2조 원)에 그치지만 지방세를 재원으로 하는 자치단체 전입금은 그보다 2배 증가로 예측한 것인데 그 근거로 기재부(교육부)는 2015년 부동산 거래가 활발했기 때문에 부동산 거래 규모에 따라 변동하는 지방세가 증가할 것 본 것이다. 

하지만 지자체 초과세수는 지방교육청에 바로 정산을 하는 것이 아니고 보통 2년 후에 정산하는데 2016년의 경우, 2014년 초과분이 정산되고 2015년 초과 징수분은 2017년 정산이 되는 것이 관행이다. 그런데 교육부는 2014년 정산분, 2015년 정산분에다 2016년 지방세 증가 예상분까지 모두 한꺼번에 반영하여 2016년에 자치단체 전입금이 1.0조 원 증가한 것으로 보인다. 원래는 2016년의 경우 2014년 정산분만 반영하여야 하고 2014년 정산초과분은 미미한 것으로 예측된다. 

2015년은 정부의 인위적인 부동산 부양조치로 인하여 취득세 등 지방자치단체 재산과세가 급증했지만 2016년 경우 부동산 거래와 관련된 지방세수가 주택거래 건수 감소 등으로 감소할 것으로 예상되는바, 2017년에 정산될 2015년 초과 징수액까지 2016년 예산에 반영하는 것은 정밀하게 재추정할 필요가 있겠다. 이럴 경우 2017년 경우 교육재정추계에 다시 문제가 발생할 우려가 있다. 

앞의 교육부 예측 <표2-7>에 따르면 세출면에서 운영비, 기타사업비 등이 모두 2015년 대비 동결되고, 시설비는 2015년 6.3조 원에서 2016년은 5.3조 원로 1조 원 감축하는 것으로 나타난다(전년대비 15.8% 감축). 물론 학생 수 감소로 인한 학교의 통폐합 등으로 일정부분 시설비 감소는 예상이 가능하지만 만 2만 개가 넘는 전국의 학교에서 지출되는 시설비를 15% 감축하는데 상당한 긴축과 고통이 필요하다. 노후교실 방치와 교육환경 투자개선을 적절히 대처하지 못할 경우 교육의 질의 저하가 우려된다. 그리고 교육부는 학급정원을 축소해 가고 있으며 시설비의 감축은 어려울 것으로 보인다. 

또한 2016년 교육부 추정치를 앞에서 언급한 자치단체 2014년분 정산분 전입금 효과 미미와 인건비 자연증가와 시설비등 추가수요 1.9조 원을 조정하였다. 이런 조정을 한 결과 2016년 세입은 55.2조 원, 세출은 62조 원으로 예상되고, 적자는 6.8조 원으로 되어 재정적자/세출예산은 11.0%에 달하는데 이럴 경우 상당수의 지방교육청은 재정위기 심각 단체로 지정될 위험성이 농후하다. 

누리과정 및 교육재정 위기 해결방안

누리사업 자체는 대통령 공약에 의한 것이므로 원칙적으로 국가가 부담해야 한다. 그리고 교육은 공공성이 강하고 그 외부효과도 크기에 원칙적으로 국가사무로 하는 것이 바람직하다. 현재 우리나라의 경우 대부분 자치단체들이 재정압박을 받고 있고 지방교육청 자체수입이 미미하기 때문에 국가가 우선적으로 누리과정을 해결하는 것이 논리적이다. 

누리과정을 포함한 교육재정 위기를 해결하기 위해서는 세입을 확대하거나 세출을 조정하는 방안 중 어느 하나만으로 지방교육재정위기를 타개할 수 없다. 세입이 늘어나는 것을 전제하지 않고 세출을 조정하는 것만으로는 공약사업은 고사하고 지방교육채 및 BTL 상환이나 늘어나는 인건비도 감당하기 어렵고, 세출을 조정하지 않으면서 예정된 대통령 공약사업이나 교육감 공약사업을 시행할 경우 아무리 세입을 확대한다고 하더라도 감당하기 어렵다. 

따라서 지방교육재정위기 타개의 큰 목표는 세출을 조정한다는 전제조건하에서 적정한 세입 확충방안을 모색하는 방향으로 나가야 한다. 현재의 지방교육채(BTL 지급금 잔액을 포함한)는 정상적인 재정운용을 통해 감당할 수준을 넘어섰기 때문에 우선적으로 세입재원을 확충하는 방안을 강구해야 한다. 또한 세출을 조정하는 방안으로는 기존사업에 대한 우선순위 재조정과 사업의 타당성 분석(및 주요 교육재정사업평가 및 평가결과를 예산편성에 반영)이 선행된다는 전제 하에 교육감 공약사업과 대통령 공약사업에 대하여 전면적으로 재검토 하는 방안을 고려(사업시행 시기고려, 사업규모 축소, 사업 시행자체를 포기)하여야 한다. 

세입재원 확충방안으로 내국세 교부율을 인상(지방교육청은 현행 20.27%에서 25.27% 상향을 요구하고 있음), 국세 교육세를 확충, 특별교부금을 대폭 축소하고 국가시책사업은 국고보조사업으로 환원, 국고보조금 제도나 증액교부금 제도를 부활하여 지방교육재정교부금을 확충하는 방안이 있을 수 있다. 그리고 지방교육세 전입금, 시도세전입금, 담배소비세전입금 등으로 지방자치단체 일반회계전입금을 확충할 수 있을 것이다. 한편으로는 세출구조를 조정해 나가는 방안을 마련해야 한다.