지방교육재정위기 관련 법적 문제점 및 개선방안

이찬진 l 변호사

누리과정 무상유아교육·보육 확대 및 취학 전 3년간의 공통보육과정의 유아교육 편입

정부는 유아교육법을 개정(법 제24조 제1항)하고, 영유아보육법을 개정(법제29조 제1항)하여 3-5세 무상교육·보육을 신설한 후 2012년 5세아 전면 실시를 하고 이어서 2013년 3월 3-4세로 확대하였다. 과거 유아교육은 유아교육법 및 교육기본법 상 학교 교육으로 지방 교육자치단체의 고유사무에 속한다. 그러나 영유아 보육은 복지사무에 관한 사항으로 보건복지부과 관장하고 지방자치단체가 지방사회복지 차원의 사회서비스로 담당하여 왔었다. 

그러나 유아교육법 제24조 제1항을 전면 개정하여 “① 초등학교 취학직전 3년의 유아교육은 무상(無償)으로 실시하되, 무상의 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다. (개정 2012.3.21.)”고 명시하고, 이에 따라  법시행령  제29조 제1항을 전면 개정하여 “① 법제24조제1항에 따라 초등학교 취학 직전 3년의 유아에 대하여 실시하는 무상교육은 매년 1월 1일 현재 만 3세 이상인 유아로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관에서 교육부장관과 보건복지부장관이 협의하여 정하는 공통의 교육·보육과정(이하 “공통과정”이라 한다)을 제공받는 유아를 대상으로 한다. 이 경우 유아가 받을 수 있는 무상교육 기간은 3년을 초과할 수 없다.(개정 2012.8.31., 2013.3.23.)”라고 정하였다. 그 중 2호로 “영유아 보육법에 따른 어린이집”을 신설하였다. 동 법률은 2013. 3.1.자로 전면 시행되었는데 이로써 초등학교 취학 직전 3년의 유아에 대한 공통의 교육·보육과정(누리과정)으로서 3-5세 영유아 무상보육 역시 유아교육법상의 유아교육에 편입되었다. 

여기에 덧붙여 영유아보육법 시행령 제23조 제1항을 전면개정하여 누리과정 무상보육 실시에 드는 비용은 예산의 범위에서 부담하되, 「지방교육재정교부금법」에 따른 보통교부금으로 부담한다.’는 규정을 신설하여 누리과정 보육의 재원을 교육재정에서 부담하도록 하여 2013.3.1.자로 전면 시행하였다. 이와 같은 법제도 변화로 3-5세를 대상으로 한 어린이집의 ‘누리과정’은 교육기본법상의 유아교육에 편입된 것은 분명하다.

지방교육재정 확대 없는 누리과정 무상교육(보육포함) 확대

지방교육재정 현황
2012년 법률 개정에 따라 ‘3-5세 누리과정’이 무상보육·교육으로 유아교육에 편입되었고, 따라서 재정적으로도 ‘교육재정’ 소관 사항으로 변경되었으며 그 소요재정을 교육재정에서 새로이 전면 부담하게 되었는데도 교육재정의 70%이상을 담당하던 중앙정부의 보통교부금율 인상이나 지방자치단체의 법정 전입금율 인상 등의 추가 재원 조달을 위한 입법이 병행되어야 할 상황이었다.  

정부는 2012. 2월 중기 지방교육재정 전망을 발표시, 향후 내국세가 연평균  8.2% 수준으로 안정적인 증가를 하여 시·도 교육청에 교부되는 돈이 2015년 49조 3,954억 원에 이를 것으로 예측하면서 누리과정 전면 무상교육 편입 제도를 시행하면서도 기존의 지방교육재정교부금 재원인 내국세의 20.27% 비율과 교육세 세율을 인상하지 않았다. 

그러나 정부의 예측과는 달리 3-5세 무상 누리과정 교육편입 전면 시행이 된 2013년부터 2015년 사이에 내국세의 증가율은 예측치보다 훨씬 낮고, 심지어 2015년에는 오히려 감소하였으며, 매년도 막대한 재정적자가 발생하게 되었다. 

그 결과 2015년도 기준 4조원 상당의 누리과정 사업비(국공립유치원 및 국공립 어린이집 인건비 별도)를 2012년 이전 재정을 기준으로 하여 신규 사업비로 볼 경우 그 이후에 보통교부금이 이를 감당하여 주지 못하고 있다. 오히려 실제 총 지출예산 대비 10조 원 이상의 적자가 발생하고 있으며, 이로 인하여 매년도 결손분을 지방교육채 발행으로 메꾸고 있는 형편임이 확인되고 있다(<표 3-1> <표3-2> <표3-3> 참조).

지방교육재정 교부금 제도의 이해 
우리나라는 지역 간의 재정능력 격차에 관계없이 유아 및 초·중등교육에 관하여는 보편적이고 평등한 교육을 실현하여 모든 국민의 교육받을 권리를 보장하고 교육의 균형있는 발전을 위하여 교육기본법 및 지방교육재정교부금법을 제정 및 시행하고 있다. 

그 구체적인 방법으로 정부가 내국세의 일정비율을 할당하여 교부금 재원을 조성하고 각 지방교육자치단체의 재정수요액과 수입액(여기에는 자치단체의 법정 전입금이 포함됨)의 차액을 보통교부금으로 교부하도록 법률에 명시함과 아울러 지방자치단체의 세수의 일정 비율을 법정 전입금으로 정하여 지방교육재정을 보충하여 지방교육재정을 운용하고 있다. 1) 다시말해 지방자치단체의 법정전입금, 그리고 자체수입을 공제한 전액을 원칙적으로 중앙 정부가 교부금으로 교부하여 자치교육이 운용되는 구조인 것이다. 

교육부의 기준재정수요액 및 현행 교부금율의 비현실성 
정부에서 공개한 자료의 부족으로 전국 시`도 교육감협의회에서 발표된 자료를 기초로 살펴보면, 우리나라의 유아·초·중등교육의 재정은 파탄 상황임을 확인할 수 있다.

<표 3-4>에서 알 수 있듯이, 2015년도를 기준으로 볼 경우 교육부는 기준재정수요액 총액을  53조 2526억 원2) 으로 산정하고 있는데 이는 <표 3-2>에서의 각 시·도 교육청의 지출예산 총액 59조 3519억 원보다 (-)6조 993억 원이 부족하고 이는 지출총예산 대비 89.7%에 불과하다. 기준재정수요액을 실제 지출예산에 대비하여 10% 이상 과소 책정하고 있는 것이다.3) 이와 같은 중앙 정부의 임의적인 기준재정수요액 과소 산출로 인한 당연한 결과로 실제 교부금 역시 지출 총 예산에 비하여 턱없이 부족한 결과를 초래하여 2013년부터 2015년까지 지방교육재정의 파탄의 주요한 원인을 제공하고 있다. 

교부금 재원비율의 비현실성
그나마도 실제 교부금은 2015년도를 기준으로 할 때 38조6992억 원<표 3-2 참고>으로 지출 총예산의 65.2%, 기준재정수요액 대비 73.99%에 불과하다. 이와 같이 턱없이 부족한 정부 교부금 때문에 각 시·도 교육청은 누리과정 시행 이후 매년 막대한 지방교육채를 발행하여 적자를 메꾸고 있다.

2015년도만 하더라도 정부 교부금  39.4조 원에 법정 지방자치단체 전입금 10.8조 원, 국고 보조 0.6조 원, 자체수입 1.3조 원, 세계 잉여금 1.3조 원을 합한 14조원이 되며, 총 지출예산 59조 3519억 원과의 차액과 2013년도 교부금 정산 차액 환급금 –3.6조 원을 합산하여 무려 10조 7164억 원의 지방교육채를 발행하였다. 그 결과 지방교육자치단체들은 현재 총 17조 1013억 원의 채무를 부담하고 있고, 지출예산 대비 채무비율이 28.8%에 달하는 상황이 되었다. 별도의 독자적인 재정수입원이 없는 시`도 교육청은 중앙정부로부터 현실에 맞는 교부금액이 교부되지 않으면 사실상 파산 상태나 다름없는 것이다. 

또한 <표 3-4>에서 전체의 90.9%에 해당하는 경직성 예산 항목과 누리과정 어린이집 사업비에 해당하는 것으로서 가용성 예산으로 분류되고 있는 6항의 유아교육비 항목 21,679억 원(전체의 4.85%상당)을 합하면5) 주요 기준재정수요액에서 경직성 예산이 차지하는 비중은 95.75%에 이른다. 따라서 현재의 교부금과 지자체 법정전입금만으로는 경직성 예산 지출에도 모자라는 것이 현실임을 알 수 있다. 

이와 같은 지방교육재정 부족의 근본적인 원인은 지방교육재정에 신설, 전가된 연간 약 5조 원 가량의 3-5세 누리과정 사업비 및 인건비 예산 증가분 등 제도 변화로 인한 추가 재정 소요를 현행 내국세 대비 20.27%를 재원으로 하는 교부금 조성률로 감당할 수 없다는 점에 있으며, 나아가서는 증가하는 지방교육재정 소요 역시 기존의 교부금조성률로는 감당하기 어렵다는데 있다.

법적 문제점

재정의 책임 소재
보호자들의 경제적 능력, 지방자치단체의 재정능력의 정도와 관계없이 우리 사회의 교육을 받을 수 있는 3세 이상부터 고등학교 학생에 이르기까지 대한민국의 유아·아동들의 보편적이고도 평등하게 헌법상의 교육받을 권리를 보장하기 위한 차원에서 제도적으로는 교육기본법과 관련법, 그리고 유아교육법이 제정되어 있고, 재원조달 등 재정에 관하여는 지방교육재정교부금법이 제정되어 있다. 

특히 지방교육재정 교부금법에 의하면, 3-5세 유아보육·교육 관련 누리과정을 포함한 유아·초·중등교육과 관련한 재정은 재정수요액에서 지방자치단체로부터의 일반회계 전입금 등 수입금을 공제한 전액을 국가가 교부금으로 교부하도록 규정하고 있고, 법 9조에 따라 국가 예산에 교부금을 계상할 것을 법적으로 강제하고 있다. 따라서 지방교육재정은 기본적으로 국가 책임으로 명시하고 있는 것이다. 

누리과정 사업 예산의 성격
정부는 2015.10.6.자(시행 15.12.4.자)로 지방재정법 시행령 제39조 6) 제4호 “4. 「유아교육법」 제24조와 같은 법 시행령 제29조 및 제34조제3항·제5항에 따른 공통의 교육·보육과정 지원비”를 신설하였는데 모법인 법 제33조 제3항은 중기지방재정계획에 포함되어야 할 사항을 2014.5.28.자로 신설한 조항에 불과하다. 즉, 위 규정은 지방재정의 건전성을 도모하고자 하는 취지로 중기지방재정계획에 의무지출의 증가율 및 산출내역을 계획에 포함하라는 취지이며, 법시행령에 누리과정 예산을 의무지출예산의 하나로 명시한 것일 뿐이다. 

다만, 유아교육법 및 영유아보육법에 누리과정은 무상으로 한다고 명시하고 있으므로 해석론상으로는 누리과정 무상교육·보육은 국가와 지방자치단체가 법률상 공통적으로 책임을 부담하고 있는 의무지출예산으로 해석될 수 있을 것으로 판단된다. 그런데 누리과정 무상교육·보육이 유아교육법상의 유아교육제도에 편입된 관계로 이는 곧 지방자치단체의 법정 전입금과 정부의 보통교부금에 의하여 조성되는 각 시·도 교육청 예산에서 의무지출예산 항목으로 편성되게 되는 것이다.  

누리과정 사태의 해결방안

예산 부족의 원인 및 해결방안
우리나라의 경우 지방교육자치제도를 시행하고 있으나 독립된 재원을 갖고 있지 않은 관계로 재정의 재원은 기본적으로 지방교육재정교부금에 의존하고 부수적으로 지방자치단체가 책정하여 제공하여 주는 전입금 수입을 보조적인 수입으로 하고 있다. 그런데 위에서 살펴 본 바와 같이 정부가 각 시·도 교육청에게 교부한 금액은 실제 예산지출액에서 지자체 법정전입금 및 기타수입금을 공제한 차액을 기준으로 할 때 최소한 수조원에서 10조 원을 상회하는 정도로 크게 부족한 것이 현실이다. 

지방교육자치단체 입장에서 재정절감의 노력이 수반되어야 하는 것은 별론으로 하고, 재정부족의 근본적인 원인은 중앙정부의 책임으로 귀결될 수밖에 없다. 위에서 살펴 본 바와 같이 2011년 만 5세 무상교육·보육을 지방교육재정교부금에서 부담하는 입법을 하여 2012년부터 시행하였고 당시 지방교육재정교부금율의 인상 없이 단지 내국세 규모가 연 평균 3조 원, 8.2% 증가를 전제로 재원을 충당한다고 하였다. 그러나 누리과정 무상교육·보육 소요 추가재정에 대응하는 지방교육재정교부금율 인상조치를 수반하지 않고 입법을 한 것에 근본적인 원인이 있으며, 여기에 기준재정수요액의 과소 산출 등이 재정파탄을 가중하고 있는 것이라고 할 수 있다.

더욱이 영유아보육법 제34조  ③ 제1항에 따른 무상보육 실시에 드는 비용은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 부담하거나 보조하여야 한다. 고 규정하고 있는데  이에 따른 시행령 제23조 제1항에서 누리과정 무상보육은 국가가 “지방교육재정교부금법”상의 “보통교부금”으로 부담한다고 명시하고 있다. 이는 재정부담의 국가책임을 분명히 한 것이다. 따라서 이는 명백한 교부금율 인상 요인이 발생한 것인데도 이를 인상하지 아니하여  결국 각 교육자치단체가 교부받은 보통교부금으로는 기존의 가용성 예산은 물론, 나아가 경직성 예산마저 충당할 수 없는 상황에 이른 것이다. 이는 국가의 지방교육재정에서 지자체 전입금 및 기타수입금을 공제한 차액에 대한 교부금 지급 책임을 실제 조성된 교부금이 부족하자 실제 소요액수에 미달한 금액을 교부함으로써 발생하는 문제이며, 이는 지방교육자치단체의 ‘디폴트’ 상황이 아니라 중앙 정부의 디폴트‘ 상황임이 분명하다.

결국 근본적인 해결책은 지금이라도 신속하게 지방교육재정교부금법 제3조 제2항 제2호의 규정을 개정하여 현재의 내국세 대비 20.27%의 비율을 대폭 현실화하는 것만이 현재의 파행적인 지방교육재정 파탄의 문제를 해결하는 방안이라고 할 수 있다. 그 인상폭은 다른 국자재정 소요와의 관계를 고려하더라도 적어도 누리과정 소요 재정이 교육재정으로 전가되어 교육재정이 추가적으로 감당하게 된 부분이 해소될 수 있는 수준이어야 할 것이다.

그럼에도 정부는 누리과정 전면시행 이후 교부금재원비율 인상 등 새로운 제도 시행에 상응하는 추가 교부금 교부에 관한 입법조치 의무를 저버린 입법 부작위로 일관하면서 재정부족의 책임을 회피하는데 급급한 것으로 보인다. 결론적으로 정부의 제도 신설에 상응하는 재정적 입법조치 불이행으로 인하여 지방교육자치단체는 자치권을 침해당하고 있는 것이 현실이다. 이는 중앙정부의 지방교육자치단체에 대한 위법한 공권력 행사라고 해석될 수 있으며, 권한쟁의심판청구의 대상이 될 수 있다. 또한 교부금 부족으로 인하여 지방교육재정에 발생한 부채 역시 대부분이 교부금 부족 문제로 발생한 것이기에, 그 채무이행 책임에 관한 국가와 지방교육자치단체 간의 채무 이행 관련 분쟁 발생의 여지도 있다. 

무엇을 우선할 것인가
현재의 교육재정의 위기는 누리과정과 관련하여 사회복지분야인 무상보육을 왜 지방교육이 부담하여야 하느냐, 누리과정에 관한 재정수요액을 정부가 부담하였느냐 아니냐는 지엽적인 차원의 문제가 아니다. 근본적으로 우리나라 헌법상의 교육받을 권리와 인간다운 생활을 할 권리를 중심으로 교육기본법상 유아교육에 편입된 누리과정 무상교육·보육사업이 법률상 의무지출예산의 성격을 갖게 된 관계로 정부가 부담하여야 할 교부금은 지급하지 않은 상태에서 지방교육재정에 그 책임이 전가되고 있다는 점에 있다.

그 결과 누리과정 유아교육·보육 역시 재정 위기로 중단의 위험이 반복되어 영유아 부모들 및 유아들의 교육·보육받을 권리를 침해받고 있는 상황이고, 한편으로 학교 교육 현장에서는 초·중등학교 어린이들의 학교 교육의 질을 유지 및 개선하기 위한 사업비 집행에 심각한 위험이 발생하고 있어서 학생들의 학습권마저 침해되고 있는 상황인 것이다.

우리 사회가 직면한 저출산·고령화 위기, 우리나라의 장기적인 지속가능성을 담보하기 위한 가장 확실한 투자가 바로 자라나는 유아, 아동들에 대한 교육투자라는 점에 정부나 우리 사회 구성원 누구도 이견은 없을 것이다. 유아 및 초·중등교육 현장의 붕괴를 막기 위한 골든 타임은 이제 얼마 남아 있지 않을 것으로 보인다. 더 이상의 불필요한 소모적인 논쟁이나 정쟁을 중단하고, 정부가 초래한 지방교육재정의 위기를 정부가 교부금조성비율 대폭 인상을 통해 입법적으로 해소하기를 촉구한다. 

1) 제3조(교부금의 종류와 재원) ① 국가가 제1조의 목적을 위하여 지방자치단체에 교부하는 교부금(이하 “교부금”이라 한다)은 이를 보통교부금과 특별교부금으로 나눈다.
   ②교부금의 재원은 다음 각 호의 금액을 합산한 금액으로 한다.  
     1. 삭제  <2004.12.30.>
     2. 당해 연도의 내국세(목적세 및 종합부동산세, 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 20 및 다른 법률에 따라 특별회계의 재원으로 사용되는 세목의 해당 금액은 제외한다. 이하 같다) 총액의 1만분의 2,027에 해당하는 금액
    3. 당해 연도의 「교육세법」에 의한 교육세 세입액 전액에 해당하는 금액
  ③보통교부금의 재원은 제2항제3호의 규정에 의한 금액에 동항제2호의 규정에 의한 금액의 100분의 96에 해당하는 금액을 합한 금액으로 하고, 특별교부금의 재원은 제2항제2호의 규정에 의한 금액의 100분의 4에 해당하는 금액으로 한다. 
 제5조(보통교부금의 교부) ① 교육부장관은 보통교부금을 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방자치단체에 그 미달액을 기준으로 하여 총액으로 교부한다. 
   ②교육부장관은 제1항의 규정에 의하여 보통교부금을 교부하고자 하는 때에는 당해 특별시·광역시·도 및 특별자치도(이하 “시·도”라 한다)의 교육행정기관의 장에게 그 교부의 결정을 통지하여야 한다. 이 경우 교육부장관은 보통교부금의 산정기초, 자치단체별 내역 및 관련자료를 작성하여 이를 각 시·도의 교육행정기관의 장에게 송부하여야 한다. 

2) 정확한 금액은 교육부의 공식자료를 확인하여야 하고 인용된 숫자는 국회 토론회 자료라는 한계를 가짐. 
3) 동 표상의 항목은 지방교육재정교부금법  시행령 제4조 제1항 별표1의 ‘기준재정수요액의 측정항목·측정단위 및 산정기준“ 표를 기초로 일부 불필요한 항목을 제외하고 재작성한 것으로 보임. 따라서 정확한 기준재정수요액 산정내역은 교육부의 자료를 분석하여야 하는 한계를 가짐
4) 대표적인 예로 누리과정을 유아교육에 편입하고서도  지방교육재정교부금법 시행령 제4조 제1항 별표1 기준재정수요액의 산정기준 표 제6항 나.에는  2014. 12.31.현재 국공립 어린이집 종사자 28,997명의 인건비가 기준재정수요액 책정 대상에서 제외되고 있는 것으로 보이는데 동 금액의 소요액만 하여도 1인당 연간 2400만원을 기준으로 하여도 연간 7000억원 상당의 재정수요액이 누락되었음을 알 수 있다.  또한, 표2에서 보듯이 연간 7조원을 전후한 막대한 BTL 임대료 부채 역시 교부금 산정 항목 중 기준재정수요액 5번 학교시설비 항목에서 공립학교 신설`이전`증설비 중 상당액을 BTL 사업으로 과거 책정한 결과였고, 이것 역시 원래는 교부금으로 교부되어야 할 항목이라는 점 등에서 BTL부채 및 원금 역시 교부금 대상인 기준재정수요액으로 계상될 필요가 있다.
5)  누리과정 사업비는 법률개정에 따라 의무지출예산으로 편성되었슴은 위에서 본 바와 같음.
6)    제39조(의무지출의 범위) 법 제33조제3항제6호에 따른 의무지출의 범위는 다음 각 호와 같다.  <개정 2015.10.6.>
1. 「지방교육재정교부금법」 제11조제2항에 따른 교육비특별회계전출금, 「지방세기본법」 제67조에 따른 징수교부금, 법 제29조 및 제29조의2에 따른 조정교부금
2. 국고보조사업 또는 법 제23조제2항에 따라 시·도가 시·군 및 자치구에 보조금을 교부하는 사업에 소요되는 경비(국고보조금 및 법 제23조제2항에 따라 시·도가 시·군 및 자치구에 교부하는 보조금을 포함한다)
3. 지방채 및 차입금 등에 대한 이자지출
4. 「유아교육법」 제24조와 같은 법 시행령 제29조 및 제34조제3항·제5항에 따른 공통의 교육·보육과정 지원비
5. 그 밖에 법령에 따라 지출과 지출규모가 결정되는 경비