취약가구에 대한 주거지원제도의 한계

김선미 l 성북주거복지센터 센터장

들어가며

2016년 1월 국토교통부(이하 국토부)는 뉴스테이 공급의 본격화, 서민 주거안정 강화, 민간투자활성화를 골격으로 하는 ‘내수 진작 및 수출 활성화를 위한 주거안정 강화 및 민간투자 활성화 방안’을 발표하였다. 1) 그 중 서민 주거안정 강화방안을 행복주택의 확장, 공공임대주택 다양화, 서민주거비지원 강화로 구성하였다. 

행복주택 확장

서민주거안정 강화 방안의 해당 내용을 추리면 다음과 같다. 우선 행복주택에 대한 국민체감도를 높이기 위해 입주자 모집 물량(’15년847호→’16년10,824호)과 대상지역(서울4곳→전국23곳)을 대폭 확대한다고 하였다. 투룸형 평면을 확대하고 어린이집·키즈카페 등을 설치하는 신혼부부 특화단지(5개단지, 5,690호)와 함께, 빌트인가전·가구, 도서관 등을 설치하는 대학생 특화단지(5개단지, 2,652호)도 공급하고 아울러, 우량 국공유지 발굴·제공, 주택기금 금리지원 등 지자체 참여인센티브를 강화함으로써 올해 지자체 시행물량을 전체 3.8만호의 26%인 1만호 수준까지 끌어올릴 예정이라고 했다. 

공공임대주택 다양화 방안

다음 공공임대주택 다양화 방안으로서 공공임대주택 11.5만호를 올해 공급(입주)하고, 이 중, 매입·전세임대 4.5만호(매입1.4만, 전세3.1만)는 수요가 풍부한 곳(수도권에60%이상)을 중심으로 신속(조기 입주자모집)하게 공급한다고 했다. 생애주기별 맞춤형 공급을 위해 공공실버주택* 900호**공급(당초계획650호), 고령자 전세임대 2천호(신규), 대학생 전세임대 5천호(’15년4천호), 신혼부부 전세임대 4천호(’16년부터예비부부포함) 등을 공급하며, ㅇ공급방식 다양화를 위해 공공 리모델링 임대 신규도입(2천호), 집주인리모델링임대 공급확대(’15년1,000실→’16년2,500실), 도심 내 빈집을 정비하여 임대주택 등으로 활용하기 위한 특례법을 마련하는 한편, 비영리단체나 사회적기업 등이 임대주택을 운영하는 사회적주택 (500호시범사업), 낙후지역에 공공임대 건설과 인프라 정비 등을 함께 제공하는 마을정비형 공공임대주택 사업(1,200호)도 함께 추진한다고 했다.

서민주거비 지원 강화 방안

마지막으로 서민주거비 지원 강화를 위해 주거급여는 81만 가구 지원을 목표로 기준임대료를 상향(2.4%↑, 월평균 지원액 10.8만 원→11.3만 원)하고, 주거복지단체 등과 네트워크를 구축해 수급자를 지속 발굴해나갈 예정임을 밝혔고, 버팀목대출에 전세금 반환보증 도입, 월세대출 지원대상 확대하고, 디딤돌대출 기존주택 처분조건부 제도 연장(～’16), 유한책임대출, 모기지신용보증 제도 등을 시행하는 한편, 지원대상과 취급은행을 확대 계획이라고 했다. 

그리고 이 같은 방안을 통해 금년에 최대 113만 가구가 해당 제도의 대상으로 증가될 전망임(’15년 대비 1.3% 증가, 공공임대 11.5만호 + 주거급여 최대 81만 가구 + 전월세․구입자금 20.5만 가구)을 전망하였다. 

서민주거안정방안의 효과성

낮은 보급률, 높은 보증금과 임대료 수준의 행복주택

과연 이러한 서민주거안정방안이 주거가 취약한 가구의 주거안정을 이루게 할까? 먼저 최근 집중하고 있는 행복주택 공급방안을 보면, 대학생과 신혼부부의 경우 가구소득이 도시근로자가구월평균소득의 100%선이고 사회초년생의 경우 도시근로자가구월평균소득의 80%이하로 규정하고 있는데, 해당주택의 평균임대료가 사회초년생행복주택의 경우 서울시의 청년대상 협동조합형 공공임대보다 2배정도 더 비싸며, 대학생행복주택은 SH의 대학생 희망하우징 보다 1.5배~2배 더 비싼 것으로 조사되고 있다. 2) 뿐만 아니라 고령자와 주거급여수급자의 배분 비율이 상대적으로 매우 낮고, 보증금과 임대료수준이 가구부담수준을 크게 상회하는 실정이어서 3) 사실상 행복주택은 우리가 통상적으로 말하는 취약한 가구를 위한 대책과는 상당한 거리가 있어 보인다. 

그 외 공공임대주택에 대한 계획은 어떨까? 국토부는 금년도 공급(입주)계획에서 공공임대주택 11.5만호 중 약 40%를 매입임대주택과 전세임대주택으로 할애하고 있다. 각각은 1:3의 비중이다. 매입임대주택은 LH와 SH 등 지방공사가 다가구 및 다세대 주택을 매입한 이후 저소득 빈곤계층에 재임대하는 것이다. 

전세임대주택은 우리나라의 독특한 주택점유형태를 반영해 공급하는 것으로서, 수도권 8천만 원 4), 광역시 6천만 원, 그 밖의 지역 5천만 원의 주택보증금 한도를 두고, 공사가 임대인과 전세계약을 맺고(전체 보증금 95%공사부담) 저소득·빈곤계층에 재임대하는 것이다. 입주자는 5%의 보증금과 공사부담금의 95%에 해당 하는 금액의 2%를 월임대료로 부담하면 된다. 5) 

두 가지 모두 수요에 비해 공급량이 매우 적지만, 저소득빈곤계층에게는 민간임대주택의 높은 임대료 보다 낮은 수준의 임대료를 지불하는 주택이며 장기간은 아니지만 안정적인 주거를 확보한다는 측면에서 환영받는 제도이다. 특히 학령기 자녀가 있거나 본인이 살던 지역을 멀리 벗어나는 것을 꺼리는 노인가구들의 경우에는 정해진 주택에 들어갈 수밖에 없는(그리고 상대적으로 큰 금액의 보증금이 필요한) 매입임대주택 보다 전세임대주택을 선호한다. 

저소득 빈곤계층의 주거안정과 거리가 먼 전세임대주택

<그림1-1>은 전세임대주택과 매입임대주택의 공급량을 나타낸 것인데, 제도 시행 이후 줄곧 전세임대주택이 많이 공급되고 있고 근래 매입임대주택 공급량의 세배이상이 되고 있다. 그리고 올해도 그런 계획이라고 한다. 문제는, 아무런 안전장치 없이 매입임대주택에 비해 주거안정도가 낮은 전세임대주택을 확대하는 계획에 박차를 가하는 데에 있다. 

“전세임대 선정이 되었는데요, 전셋집을 구할 수가 없어요. 도와주세요.” 
“반전세를 계약하면 결국 내가 내는 임대료는 이전에 살던 집(전세임대 이전 거처)과 크게 달라지지 않아요. 오히려 더 부담되네요.” 
“저는 지금 전세임대에 살고 있는데 집주인이 1천만원을 올려달래요. 그런데 제가 그런 돈이 있어야지요…다시 이사를 나와야 하는 건지…” 
“지금 취약계층전세입대주택6)에 사는데 집주인이 그러네요. 옆집도 LH랑 계약했는데 거긴 8천만원이라면서 자기집도 6천만원이었던 보증금을 8천만원으로 올려야겠다고요. 저는 어떻게 하면 좋아요?”   

서울시와 수도권의 경우 최대 8천만 원으로 전세보증금의 상한선을 두고 있다. 그런데, 해당 금액 이하의 전세임대주택을 찾기가 점점 어려워지고 있다. 한해가 다르게 상승하는 전세보증금도 그렇고, 불안정한 소득을 가진 임대인들이 낮은 금리를 보상받는 터에 전세를 반전세로 돌리는 경우가 다반사이기 때문이다. 

LH, SH 등은 이러한 상황을 반영해 반전세 주택도 계약이 가능하도록 하고 있다. 그러나 이럴 경우 입주가구가 부담해야 하는 보증금(반전세의 경우 월임대료 1년치분을 전세금액 5%에 더해 지불해야한다)과 월임대료는(공사와 임대인에게 각각 지불해야한다) 이전주택에서 지불하는 수준에 비해 결코 낮아지지 않는 경우가 다수여서 전세임대주택 선정이 되어도 포기하는 사례가 왕왕 있다. 또 전세임대주택에 거주하다 재계약 시점에 임대인이 무한정, 무작정 보증금을 올려버리면 결국 세입자는 그 주택을 포기하거나 다른 곳으로 이주해야하는 난처한 상황에 처하게 되는 일도 적지 않다.    

저소득빈곤가구의 주거문제를 다루는 복지현장에서 볼 때, 전세임대주택 제도는 저소득·빈곤 계층의 주거안정 달성이라는 목적에 부합하기 어려워지고 있는 듯하다. 요컨대 민간임대주택 시장을 활용하는 방식인 전세임대주택이 효과적으로 작동하기 위해서는 전월세상한제, 전월세인상률 상한제, 전월세전환율 상환제 등 민간임대시장을 통제할 수 있는 제도가 담보되어야 한다.   

공급량을 늘여야 하는 매입임대주택

또 전세임대주택 보다 훨씬 안정적인 주택형태인 매입임대주택의 공급량을 늘려야 한다. 거기에 현행 매입임대주택의 높은 보증금을 낮추고 월임대료를 높여 취약계층의 접근성을 높일 수 있어야 한다. 서울시의 매입임대주택의 경우 보증금은 1천만 원 이상이고 임대료는 대부분 주거급여 이하 선이다. 취약계층의 임대료 지불능력과 잘 맞는 주택이 필요하다. 

그 외에도 국토부와 공사가 공공임대주택이라고 선언하면서도, 정작 전세임대주택과 매입임대주택의 하자보수 건이 발생하거나 입주자간 마찰이 생겨도 그다지 개입하지 않고 있다. 최근 주거복지를 선언한 단위에서는 분명히 역할과 기능에 대해 짚고 넘어가야할 사항이다. 

취약한 주거시설에 대한 고려 필요

한편 특히 주거가 취약한 계층으로 불리는, 쪽방, 고시원, 여인숙, 노숙인복지시설 등에 거주하는 사람들에 대한 적극적인 고려도 필요하다. 현재 LH는 주거환경이 매우 열악하면서 과도하게 주거비를 지불하는 이들을 주거취약계층으로 일컫고(<주거취약계층주거지원사업>), 일반주택 전세임대주택과 매입임대주택을 공급하고 있다. 7) 그러나 해당 임대주택공급이 시작되었던 당초에 비해 턱없이 낮은 수준으로 공급되고 있다. 현재 전국적으로 주거취약계층에 해당 하는 가구 수가 21만 여명에 달하고 있음을 고려한다면 공급량은 적극적으로 늘려야 할 것이다.  

주거급여 시행

“내 딸한테 연락이 간다고? 내가 해 준 게 뭐있다고… 나는 그럼 안할라요. 이대로 살다 죽으면 그만이지..”  
“물론 한푼이 아쉽지만… 이거 받자고 이혼한 남편에게 어떻게 여기(금융정보제공동의서)에 싸인을 해달라고 하나요?

높은 장벽의 부양의무자 기준

작년 7월, 정부는 기초생활보장제도의 개편과 함께 개별급여로서 주거급여의 시행으로 “100만 임차가구를 지원하겠다”며 주거급여에 대한 기대감을 높였다. 주거급여의 선정기준은 가구의 모든 소득이(가구별소득평가액과 재산의 소득환산률) 중위소득 43%이하이면서(1인가구기준 69만 원선, 4인가구 180만 원선으로 이는 종전 최저생계비의 120%인 차상위보다 낮은 소득기준이다), 부양의무자가 없거나 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 경우로 규정하였다. 

그러나 주거급여 신청에서도 부양의무자기준은 높은 장벽으로 작용한다. 주거복지현장에서 주거비 때문에 힘들어하는 가구에게 신청해보시라고 절차나 내용을 설명할라치면 대부분 부양의무자 문제로 포기하기 십상이기 때문이다. 

높은 진입장벽

개편 시행된 주거급여는 임차가구에 대한 임차급여를 종전 주거급여선 보다 높였고, 자가가구에 대한 주택개량을 지원의 비용을 높여 개편 이전에 비해 급여수준이 진일보했다. 그러나 1급지인 서울의 경우, 임차가구의 주거급여는 실제 임대료에 비해 여전히 낮고, 타 지역에 비해 상대적으로 임차가구가 많음에도 불구하고 주택개량 부분은 해결되지 못하고 있다.

최근 5월 8일자 보도자료에 따르면 국토부는 주거급여 보장수준과 지원대상을 확대하는 방안에 대한 연구용역을 발주했다고 한다. 예산에 맞추는 맞춤형이 아니라 가구상황에 맞는 맞춤형 급여가 되었으면 바래본다. 요컨대 주거급여로 주거안정을 달성하기 위해서는 이러한 목적에 부합하는 선정방식, 즉 부양의무자기준의 폐지, 생계급여와 다른 소득인정액기준이 마련되어야 하며, 특히 주거문제를 반영할 수 있는 가구소득대비 월임대료수준과 최저주거기준까지 고려하는 방안을 마련해 지원방안을 만들어가야 할 것이다. 

주거복지로의 전환

지난 해 말 <주거기본법>이 시행되면서 주택정책이 ‘주거복지’로 전환되는 계기를 맞이했다. 8) 동 법에는 주요 내용으로서  최저주거기준 이외에 유도주거기준을 신설하고 공공임대주택 공급 목표 명시하며 사회주택의 개념과 지원 내용 포함했고 주거복지를 위한 인프라 개설 9) 등을 포함했다. 

인프라 개설 중 국가와 지방자치단체는 주거복지센터설치를 명시하고 이를 통해 주거복지 상담을 비롯한 서비스를 수행할 수 있도록 하고 있다. 10) 현재 주거복지현장에서는 주거복지센터 설치 및 확장을 두고 전문적인 주거지원활동을 수행해온 민간, LH, SH 등 지방공사를 어떻게 편성해야 할지, 어떤 운영방식을 가져야 할지에 대한 고민과 계획을 시작하고 있는 듯하다. 

이 때 전달체계로서 비접근성, 단편성, 비연속성 11)을 지양하도록 유의해야 한다. 주거복지서비스가 지역적으로 편중되지 않도록 하는 것이 무엇보다 중요하며, 단편성과 비연속성을 극복하기 위해 경험을 축적한 민간과의 협력이 무엇보다 중요하다. 그리고 주거지원 업무에 대해 지자체가 지역특성에 부합하는, 주거복지서비스가 필요한 당사자의 접근이 용이하도록 하는 중앙정부의 업무수행능력이 필요하다고 본다. 

<주거기본법>에는 주거정책의 원칙으로서 “주거복지 수요에 따른 임대주택의 우선공급 및 주거비의 우선지원을 통하여 저소득층 등 주거취약계층의 주거수준이 향상되도록 할 것, 주거환경 정비, 노후주택 개량 등을 통하여 기존 주택에 거주하는 주민의 주거수준이 향상될 수 있도록 할 것, 장애인·고령자 등 주거약자가 안전하고 편리한 주거생활을 영위할 수 있도록 할 것”등이 명시되어 주거취약계층에 대한 지원을 분명히 하고 있다. 그리고 그 책임은 국가와 지방정부에 있음을 우리는 안다. 

특히 취약한 가구에 대한 주거지원에 있어서 국가의 의무를 요구해야 하는 가장 기본되는 선, 더 이상 물러서면 안 되는 선은 최저주거기준미달가구에 대한 지원, 주거안정을 담보할 수 있는 공공임대주택의 공급 확대, 주거비 과부담 가구에 대한 주거비지원제도의 확대 등이다. 예산에 맞춘 정책이 아닌, 취약한 가구의 상황에 맞춘, 그리고 취약한 가구의 주거안정이라는 목표를 달성하는 정책이 만들어지고 수행되길 바란다. 

1) 2016. 1. 12 국토교통부 보도자료 참조.
2) 평균 임대료가 시세 60~80% 수준에서 결정하도록 되어있는데, 이중 사회초년생과 대학생 행복주택은 각각 72%, 68% 수준에서 결정되고 있음.
3) http://www.molit.go.kr/happyhouse 홈페이지 자료 참조.  
4) 주거취약계층 전세임대주택의 경우 수도권 6천만원임. 
5) 기초수급가구, 한부모가구, 소년소녀가정세대 등 취약계층, 신혼부부(이상 최장 20년 거주)와 대학생(최장 6년 거주)을 우선 대상으로 하고 있음.
6) 주거취약계층전세임대주택은 일반주택전세임대주택을 활용한 것으로서 쪽방, 고시원, 여인숙, 노숙인시설에서 3개월 이상 거주한자 혹은 범죄피해자로서 도시근로자가구월평균소득 50%이하인 사람들에게 공급하는 주택으로 일반전세임대주택에 비해 공사로부터 지원되는 보증금상한선이 낮음. 수도권 및 광역시 6천만 원, 그 외 지역 5천만 원임.   
7) 올초 서울시는 쪽방, 고시원 등 비주택시설에 3개월 이상 장기 거주하고 가구월평균소득 50% 이하인 취약계층을 대상으로 200호를 공급할 것이며, 이중 100호는 커뮤니티공간과 복지지원시설이 포함된 ‘지원주택(Supportive Housing)’으로 공급할 계획을 밝혔음. 그간 서울시는(SH)는 주거취약계층을 대상으로 한 별도의 주거지원사업은 없었음. 
8) 이에 따라 <주택법>, <주거급여법>, <도시 및 주거 환경 정비법> 등 현행 주거 관련법의 최상위 역할을 하게 됨. 동법은 ‘주거권’을 ‘국민이 법령에 따라 물리적, 사회적 위험에서 벗어나 쾌적한 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리’로 규정함.   
9) <주거기본법> 제21조(주거복지 전달체계) ① 국가 및 지방자치단체는 모든 국민이 쉽게 이용할 수 있도록 지역적·기능적으로 균형 있는 주거복지 전달체계를 구축하여야 한다. ② 국가 및 지방자치단체는 주거복지 전달체계의 효율적 운영에 필요한 조직·인력·예산 등을 갖추어야 한다. ③ 국가 및 지방자치단체는 민간부문의 주거복지 전달체계가 적절히 활용되고 공공부문의 주거복지 전달체계와 효율적으로 연계되도록 노력하여야 한다.  제22조(주거복지센터) ① 국가 및 지방자치단체는 다음 각 호의 업무를 수행하기 위하여 주거복지센터를 둘 수 있다. 1. 주거복지 관련 정보제공 및 상담  2. 제20조 및 관계 법령에 따른 주거 관련 조사 지원 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항  ② 국가 및 지방자치단체는 주거복지센터의 설치·운영을 대통령령으로 정하는 바에 따라 주거지원 업무를 수행하는 데 적합한 전문성과 조직·인력을 갖춘 기관에 위탁할 수 있다. 고 규정되어 있음. 
10) <주거기본법 시행령> 14조에 . 1. 임대주택 등의 입주, 운영, 관리 등과 관련한 정보 제공2. 주거복지 관련 기관, 단체의 연계 지원3. 주택개조 등에 대한 교육 및 지원4. 주거복지 관련 제도에 대한 홍보5. 그 밖에 주거복지와 관련된 사항 ① 법 제22조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 임대주택 등의 입주, 운영, 관리 등과 관련한 정보 제공2. 주거복지 관련 기관, 단체의 연계 지원3. 주택개조 등에 대한 교육 및 지원4. 주거복지 관련 제도에 대한 홍보5. 그 밖에 주거복지와 관련된 사항② 국토교통부장관은 법 제22조제2항에 따라 주거복지센터의 설치·운영을 한국토지주택공사에 위탁한다.③ 시·도지사 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 법 제22조제2항에 따라 주거복지센터의 설치·운영을 한국토지주택공사 또는 해당 시·도, 시·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 조례로 정하는 기관에 위탁할 수 있다.④ 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제3항에 따라 업무를 위탁한 경우에는 그 사실을 관보 또는 공보에 고시하여야 한다.
11)  김혜승 외(2012)의 연구에서는 전달체계가 첫째, 취약계층 뿐만 아니라 주거문제를 지닌 모든 지역주민이 주거지원서비스에 쉽게 접근할 수 있어야 할 것, 둘째, 수요자 중심(user-centered approach)의 주거지원서비스를 제공해야 할 것, 셋째, 관할 지역을 중심으로 관련 경험을 축적하고 있는 공공 및 민간비영리 주거부문의 역량을 최대한 활용하고, 지역사회에서의 주거관련 전문인력을 지속적으로 확대해 나가야 할 것, 넷째, 주거지원서비스 공급자는 긴밀한 네트워킹을 통해 기존 공공 및 민간의 지역자원을 충분히 활용해야 할 것, 다섯째, 주거지원서비스의 확대도입을 위해 중앙정부가 적극적으로 재원을 투입해야 할 것을 제안하고 있음.