월간복지동향 2020 2020-11-01   6271

[기획5] 2021년도 보건복지 분야 예산안 분석 : 노인복지 분야

2021년도 보건복지 분야 예산안 분석 : 노인복지 분야

 

최혜지 서울여자대학교 사회복지학과 교수

 

전체적인 평가 

2021년 노인복지 예산은 18조 8,587억 원으로 전년 추경예산 대비 2조 1,331억 원 증가함. 보건복지부 총예산은 전년 대비 9.2%, 사회복지 지출은 전년 대비 9.4% 증가한 것에 비해 노인복지예산의 전년 대비 증가율은 12.8%로 상대적으로 높음.

 

노인복지 예산이 보건복지부 총예산에서 차지하는 비율은 2020년 5.2%에서 2021년 20.9%로 15.7% 포인트 증가하였고, 사회복지지출에서 노인복지예산이 차지하는 비율 또한 2020년 24.1%에서 2021년 24.9%로 0.7% 포인트 확대됨.

 

2021년 노인 1인당 노인복지 예산은 2,218,562원1)으로 전년 대비 152,055원 증가함. 2021년 전년 대비 노인인구 증가율은 5.1%인 반면 노인복지예산 증가율은 12.8%, 노인 1인당 노인복지예산 증가율은 7.4%로, 2021년 노인복지 예산은 전반적으로 노인 인구의 확대에 조응하여 적절히 증가한 것으로 평가됨.

 

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세부적인 평가

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1) 기초연금

기초연금 예산은 2021년 14조 9,635억 원으로 전년 대비 1억 7,869억 원(13.6%) 증가함. 노인인구의 소득 하위 70%인 수급대상자의 수가 2020년 5,688천 명에서 2021년 5,976천 명으로 전년 대비 5.1% 증가하고, 전체 수급자를 대상으로 기준연금액이 30만 원으로 인상된 것에 따름.

 

일반회계 기준으로 노인복지 총예산에서 기초연금이 차지하는 비율은 2019년 81.6%, 2020년 78.5%, 2021년 79%로 소폭 오르내림은 있으나 큰 변화는 없음. 이는 기초연금 이외에 노인복지사업 예산 증가 또한 제한적임을 뜻하는 것으로, 노인인구 증가로 인한 기초연금 재정의 확대가 기타 노인복지사업의 예산 증가를 압박한 결과임.

 

2) 노인관련 기관지원

노인관련 기관지원 예산은 전년 대비 1.6% 감소한 492억 원임. 이 중 노인보호전문기관 예산은 전년 대비 2.3% 증가한 97억 원이며, 예산 증가는 주로 인건비 증가에 의한 것임. 노인보호전문기관은 중앙 1개소, 지역 34개소의 노인보호전문기관과 17개소의 학대피해노인 전용쉼터 운영을 위한 예산으로, 노인 1인당 노인보호예산은 2020년 1,162원에서 2021년 1,132원으로 감소함.

 

노인학대 신고 및 발생건수가 2018년 각각 15,482건, 5,188건 2) 에서 2019년 16,071건, 5,243건 3) 으로 증가했음을 고려하면, 노인보호전문기관의 예산 증가폭은 노인학대 예방 사업의 의미 있는 개선을 기대하기 어려울 것으로 판단됨. 코로나로 시설노인의 고립도가 증가하고 가족과의 상호작용 밀도가 증가하여 노인학대 가능성이 증가함에 따라 노인보호사업의 중요성이 확대되었음. 이를 고려하면 노인보호 예산의 한계는 부실한 노인학대 예방과 학대 피해 노인 보호사업으로 연계될 가능성이 높음.

 

노인단체 지원 예산은 전년 대비 2.5% 감소한 395억 원임. 경로당 광역지원센터 운영지원, 경로당 냉난방비 및 양곡비 지원, 노인복지 민간단체 지원 등은 전년 대비 동결되었으나 노인 정책 수립 지원 예산 감소로 총 노인단체 지원 예산은 전년 대비 2.5% 감소함

 

3) 노인 맞춤 돌봄 서비스

노인돌봄기본서비스, 노인돌봄종합서비스, 가사간병서비스, 독거노인응급안전도우미사업 등 6개 노인 돌봄 서비스를 통합·개편하여 2020년 3월 시작된 노인맞춤돌봄서비스의 2021년 예산은 전년 대비 12.2% 증가한 4,183억 원임. 사업 수혜 노인규모는 2020년 45만 명에서 2021년 50만 명으로 5만 명 증가했으나, 수혜노인 1인당 사업비는 2020년 월 6,300원에서 2012년 월 6,000원으로 감소함. 수행인력 규모는 서비스 관리자가 1,953명으로 전년 대비 1.6% 감소, 생활관리사는 31,250명으로 전년 대비 18.4% 증가함. 수행인력 1인당 담당 노인 수는 서비스 관리자의 경우 2020년 227명에서 2021년 256명으로 증가한 반면 생활관리사는 2020년 17명에서 2021년 16명으로 감소함.

 

2021년 노인인구 8,537,023명, 2021년 독거노인비율 19.6% 4), 노인 빈곤율 58.5% 5)를 적용할 경우, 홀로 거주하는 빈곤노인은 978,855명으로 추정됨. 노인 맞 춤돌봄 서비스의 수혜노인 규모 50만 명은 빈곤독거노인의 51.1%에 불과하며, 노인 맞춤 돌봄 서비스가 독거노인을 대상으로 한 노인돌봄기본서비스 외에 5개 노인 돌봄 서비스를 통합한 것임을 고려하면 노인 맞춤 돌봄 서비스의 수혜노인 규모는 돌봄 욕구를 지닌 노인인구에 크게 미치지 못하는 것으로 판단됨. 노인복지법 제27조의 2에 명시하고 있는 바와 같이 국가와 지방자치단체는 홀로 사는 노인에게 돌봄 등의 서비스와 안전 확인 등의 보호 조취를 취할 의무가 있으므로 독거노인 등 돌봄욕구가 있는 노인규모를 고려하여 노인 맞춤 돌봄 서비스의 예산을 현실화해야 함.

 

4) 노인 일자리 및 사회활동지원

노인 일자리 및 사회활동 지원 사업의 2021년 예산은 전년 대비 145억 원(1.1%)이 증가한 1조 3,152억 원임. 월 급여액 약 60만 원을 받는 사회서비스형 일자리 사업이 2020년 37천 명에서 2021년 45천 명으로 확대되고, 공익활동형이 전년 대비 47천 명이 증가한 590천 명으로 확대된 것에 기인함. 그러나 80만 개의 노인 일자리 목표치는 일할 의향, 노인의 신체적 기능상태 등을 고려해 추정된 노인 일자리 수요 1,238,804명(2020년 추계 기준) 6)의 64%에 불과해 노인 일자리 및 사회활동 지원에 대한 충족되지 못한 욕구가 클 것으로 판단됨.

 

노인 일자리 사업의 확대는 공익활동형과 사회서비스형 일자리를 중심으로 이루어지고 있음. 급여 수준의 수익이 가능한 사회서비스형 일자리의 확대는 낮은 급여를 특징으로 하는 노인 일자리 질의 한계를 축소할 수 있다는 점에서 긍정적임. 그러나 사회서비스형 일자리는 상시근로자의 성격이 강하기 때문에 노인 인력의 수요처는 참여노인의 사회보험료 분담에 대한 재정적 부담이 큼. 따라서 사회서비스형 일자리가 의미 있는 규모로 확대되기 위해서는 해당 일자리 참여노인의 사회보험료에 대한 지원이 우선되어야 한다는 주장이 지속 되어 왔으나 이를 위한 예산이 책정되어 있지 않음.

 

노인 일자리 및 사회활동 지원 사업의 일자리 수는 2013, 2017년, 2021년 각각, 25만 개, 50만개, 80만 개로 증가했으며, 2013년부터 2017년 사이 5년간 전년 대비 예산 증가율의 평균은 24%7)에 이름. 그러나 동기간 사업수행 기관수는 0.24%, 수행기관 당 노인 일자리 담당자는 평균 1.6명에서 2.5명으로 증가하는데 그침. 노인 일자리 및 사회활동 지원 사업은 수행기관의 노인 일자리 담당자(구 전담인력)은 2020년 4,538명에서 4,745명으로 증가했으나, 2021년 노인 일자리 수의 목표치 80만 개를 기준으로 하면, 노인 일자리 담당자 1인이 담당해야 할 일자리수는 169개로 전년도 163개에 비해 증가함. 즉, 노인 일자리 및 사회활동 지원 사업의 급속한 증가에 비해 수행체계의 증가가 미미해 전달체계의 압박감이 높음. 사업 규모의 확대에 상응하는 전달체계의 역량 확보가 가능하도록 향후, 수행인력 확대를 비롯한 전달체계 강화를 위한 예산이 증가되어야 함.

 

베이비부머 세대의 노년기 진입에 따라 노인 일자리의 다양성 확보와 질적 개선에 대한 요구가 높고, 특히 사회서비스형 일자리의 확대에 따라 참여 노인의 직업능력이 노인 일자리 사업의 성공요소로 강조되고 있음. 이를 배경으로 노인 일자리 참여 노인의 교육이 강화되어야 한다는 사회적 요구가 높으나, 참여 노인의 교육 강화를 위한 예산 확대는 확인되지 않음.

 

5) 노인장기요양보험 사업

노인장기요양보험 사업비는 2021년 1조 7,107억 원으로 전년 대비 20.6% 증가함. 노인장기요양보험 재정의 국고지원율은 노인장기요양보험법상 해당년도 노인장기요양보험료 예상수입의 20%로 정해졌으나 2018년 18.4%, 2019년 19.0%에 그쳤으며, 이에 대한 국정감사의 후속조치로 국고지원금을 증가시킨 데에 따른 것임. 그러나 노인인구가 점차 증가하고 있어, 노인장기요양보험 국고지원율의 인상을 고려할 필요가 있음.

 

6) 노인요양시설확충

2021년 노인요양시설 확충 예산은 기능보강 예산의 축소로, 2020년보다 25억 원(2.4%) 감소한 669억 원으로 결정됨. 노인을 위한 일반형 요양시설 확충 예산은 증개축, 개보수, 장비보강에 집중되어 있으며, 공립 요양시설 신축을 위한 예산은 책정되지 않음. 공립 일반형 노인요양시설 신축은 국고보조율이 50%에 불과해 지방자치단체가 재정부담을 이유로 일반형 노인요양시설의 신축을 신청하지 않기 때문임. 이와 같은 이유로 노인요양시설 예산이 불용처리 되는 경우가 다수 발생하고 있음. 2019년에는 약 11억 원의 불용액이 발생함. 공립 일반형 노인요양시설의 비율은 2% 이하이며, 노인장기요양서비스의 공공성 강화를 위해 공립 일반형 노인요양시설 확충에 대한 요구가 지속되고 있음. 그러나 2021년 예산에도 공립 일반형 노인요양시설 신축을 위한 예산이 배정되지 않았고, 일반형 노인요양시설의 공공성 강화는 제한될 것으로 우려됨.

 

치매전담형 요양시설은 총 27개소의 신축 예산이 배정되어 치매전담형 시설을 중심으로 공립요양시설의 확대가 이루어질 것으로 예측됨. 치매전담형 공립 요양시설은 국고보조율이 80%로 일반형 노인요양시설의 국고보조율보다 크게 높아 지방자치단체는 치매전담형 요양시설을 중심으로 노인요양시설 신축을 신청하고 있음. 이와 같은 현상이 지속될 경우, 치매 노인과 비치매노인 사이에 공립 노인요양시설 접근에 형평성의 문제가 발생할 수 있음. 일반형 노인요양시설의 국고보조율을 조정하여 노인요양서비스의 공공성 강화가 시설입소의 이유와 관계없이, 지역간에 균형 있게 이루어질 수 있도록 개선되어야 함.

 

장기요양요원의 권리 보호를 목적으로 하는 장기요양요원지원센터는 2022년까지 17개 시도별 최소 1개소 이상을 설치할 것으로 발표된 바 있음. 2020년 현재 서울, 경기, 인천의 3개 지자체에 6개소가 설치되는데 그쳐, 센터 설치를 위해 조례 제정을 완료한 시도를 우선으로 장기요양요원지원센터의 확충이 신속히 추진될 필요가 있음. 그러나 2021년 예산에는 3개소 확충을 위한 예산만이 반영되어 있어 2022년까지 17개 시도별 최소 1개 센터 설치가 요원해 보임. 코로나를 계기로 돌봄의 절대성에 대한 사회적 인식이 증가하고, 돌봄 종사자의 지위와 처우에 관한 개선이 요구되고 있음을 고려하면 이와 같은 사회적 요구가 노인복지 예산에 반영되지 못하고 있음이 재확인됨.

 

전국 94개소 국고지원 양로시설의 운영지원 예산은 전년 대비 5.8% 증가한 426억 원임. 2020년 디지털돌봄시범사업 예산이 12억 원 책정되었으나, 2020년 집행되지 못함. 2021년 동 사업예산이 4억 원으로 축소되었음.

 

결론 

모든 수급 대상자의 기초연금 기준연금액이 30만 원으로 인상된 데에 따른 기초연금 예산의 증가는 노인 빈곤율이 여전히 높은 한국 여건상 적절한 것으로 평가됨. 그러나 기초연금 예산의 증가로 노인복지 총예산 중 기초연금이 차지하는 비율은 전년 대비 0.5% 포인트 증가하고 기타 노인복지사업의 예산 점유율은 감소함. 향후에는 기초연금 예산의 증가가 노인 돌봄, 노인 보호, 노인 일자리 등 주요 노인복지사업의 예산을 압박하지 않도록 기타 노인복지사업의 예산 점유율이 개선되어야 함.

 

코로나를 계기로 노인 돌봄의 공공성이 갖는 중요성이 부각되었음에도 노인요양시설 확충을 위한 예산과 노인 돌봄 서비스 예산은 노인 돌봄의 공공성 강화 정도가 미미할 것임을 시사함. 일반형 공립요양시설의 국고지원율을 높이고, 노인 맞춤 돌봄 서비스의 수혜 대상자 규모를 현실화 하여 노인 돌봄의 공공성을 확대해야 함.

 

노인 일자리 및 사회활동 지원사업은 현 정부의 국정 과제인 ‘활기찬 노후’의 핵심 사업이라는 점에서 중요성이 큼. 노인 일자리 수의 목표치에 맞추어 노인 일자리 사업의 예산이 증가했으나, 사회서비스형 일자리의 사회보험료 지원, 수행인력 증가 등 전달체계 개선을 위한 예산은 배제되어 노인 일자리 및 사회활동 지원사업의 양적 확대는 한계에 이르고 질적 성장은 기대조차 하기 어려울 것으로 우려됨.

 

1) 통계청, 장래인구추계 KOSIS, 2020년 65세 이상 노인인구는 8,125,432명, 2021년 노인인구는 8,537,023명.

2) 중앙노인보호전문기관(2019), ‘2018 노인학대현황보고서’,중앙노인 보호전문기관.

3) 중앙노인보호전문기관(2020), ‘2019 노인학대현황보고서’,중앙노인 보호전문기관.

4) 통계청, 「장래가구추계 2021~2021」

5) e-나라지표, 통계청 「가계동향조사」, 「농가경제조사」, 「가계금융복지조사」

6) 김수린 외(2019), ‘신노년세대 노동시장 전망과 노인 일자리 수요 추계연구’,한국노인인력개발원.

7) 변금선 외(2018), ‘통합형 노인 일자리센터 모형 구축을 위한 연구’, 한국노인인력개발원

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