메뉴 건너뛰기

참여연대 공식일정+ 더보기

사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 1998
  • 1998.10.10
  • 1990

이 글은 참여연대 사회복지특별위원회가 그 동안 김대중 정부의 사회복지 개혁의 방향과 원칙에 관한 수 차례의 토론을 거쳐서 발표된 내용을 토대로 사회복지 위원회를 대표하여 위원장이 정리한 것임을 밝힌다.
 

사회복지개혁의 필요성



우리 나라의 사회복지체계는 지난 30여년간의 비교적 안정된 고용구조와 실질임금의 상승을 바탕으로 의료, 주거, 소득, 교육, 아동 양육 등의 사회복지 욕구를 ① 개인의 시장소득(임금), ② 기업의 보조(기업복지부문)를 통해서 일차적으로 해결토록 되어 있다. 여기에 ③ 가족제도가 보조적인 역할을 하는 복지공급체계가 형성되었으며, ④ 국가는 고도성장을 바탕으로 의료·산업재해·노령·실업에서 매우 제한적인 위험분산 기능을 담당하고(의료보험, 산재보험, 국민연금, 고용보험제도), 저소득 노인·장애인·아동 등 노동시장에서 완전히 탈락되고 가족의 원조조차도 불가능한 계층에 대하여 공공부조제도를 통해서 최저생계만을 보장하는 시장순응적이고 자유주의적인 복지공급체계를 특징으로 하고 있다. 즉, 국가의 책임보다는 시장에의 기여도나 시장에서의 상대적인 지위에 따라 동일한 사회적 위험에 대해서 서로 다른 복지제도가 적용되는 분절적이고 차별적인 복지체계가 구축되어 형평성과 효율성의 측면에서 많은 문제를 안고 있다.

1997년 말에 불어닥친 경제위기는 과거의 고성장-저실업 사회에서 가능했던 안정된 고용을 바탕으로 개인적 소득(임금)이나 기업복지를 통해서 생활상의 기본 욕구를 해결하는 기제를 급속히 약화, 해체시키고 있다. 이 같은 상황은 고성장-저실업사회에 바탕을 두고 가능했던 기존의 국가 사회보장제도 전반을 검토하고 개편해야 할 필요성을 제기하고 있으나 복지제도의 개편을 둘러싸고 복지병에 대한 우려의 목소리도 만만치 않다. 그러나 서구 복지국가가 경제위기에 직면하여 행한 사회복지제도의 구조조정은 국민복지 기본선 이상으로 제공되는 국가 책임에 의한 복지급여를 조정하는 정도의 제한된 의미를 가진 것이었다. 선진 복지국가들은 국민복지의 기본선을 지키는 최후의 보루로서 사회복지제도 기능 유지를 마지노선으로 사회복지제도를 개혁하고 조정하였다는 점에 주목해야 한다. 우리 나라의 사회복지체계는 아직 자유시장 경제하에서 발생하는 각종 사회적 위험에 대비하여 국가책임의 복지제도가 제대로 갖추어지지 못하고 또 성숙되지 않은 저발전 상태에 있다. 따라서 국가복지의 조정과 경제구조의 조정을 통해서 경제위기를 극복한 서구의 경험과 논리를 우리나라에 그대로 적용하는 것은 무리이다.

국가복지의 확대가 국민경제의 성장 잠재력을 침해한다는 복지병의 논리는 서구 선진 복지국가에서는 어느 정도 타당할 수 있겠지만 서구의 상황과는 다른 우리 사회에 복지병의 논리를 적용할 수는 없는 것이다.
 

사회복지 개혁 방향과 원칙



한국의 사회복지 공급체계는 고성장-저실업구조하에서 기능하도록 짜여진 것이다. 그러나 이 체제로는 IMF체제에서 예상되는 '제로성장-대량실업', 나아가 저성장-고실업구조의 만성화와 여기서 파생되는 중산층과 저소득층의 가계파탄, 빈곤, 범죄 등의 심각한 사회문제에 효과적으로 대처할 수 없다. 따라서 시장소득과 기업에 의한 복지공급체계가 약화·붕괴되고 있는 현 시점에서 이를 대체할 새로운 복지공급 메커니즘을 구축해야 한다.

위와 같은 인식을 토대로 참여연대 사회복지위원회는 김대중 정부가 임기 중에 추진해야 할 사회복지 개혁의 기본 방향을 산업사회의 보편적인 사회적 위험에 대처하는 효율적이고 형평성이 있는 사회적 안전망의 구축으로 설정하였다. 또한 사회적 안전망을 구축함에 있어서 추구해야 할 기본적인 원칙을 다음과 같이 설정하였다.

사회복지위원회는 위에서 제시한 개혁의 방향과 원칙에 입각하여 김대중 정부가 추진해야 할 사회복지 개혁과제를 준비하였다. 자세한 내용은 1998년 10월 중에 책자로 발표될 예정이므로 여기서는 김대중 정부가 추진해야 할 사회보장 개혁의 추진 원칙의 주요 골자를 다음과 같이 제시한다.

 

 



■ 포괄적 사회안전망의 구축 : 사회보험의 전국민 확대와 소득보장제도의 정비

■ 국민복지 기본선의 정립 : 사회복지급여의 적정성 확립

■ 사회복지예산의 확대 : 국방비 규모의 재조정

■ 효율적 행정체계의 구축 : 4대 사회보험 통합관리와 서비스행정체계의 구축

■ 사회복지에서의 민주주의 확립 : 사회보장제도 및 기금운영의 민주성, 투명성 제고

■범부처, 범국민적 '사회보장개혁위원회'의 구성과 개혁추진
 



1. 포괄적 사회안전망을 구축해야 하며 이를 위해 사회보험의 전국민 확대와 소득보장제도가 재정비되어야 한다.

불완전 취업층, 저소득층의 사회보험제도 편입

실업, 산업재해 등 위험발생 영역이 넓고, 일단 위험이 발생하면 가계파탄 가능성이 있는 10인 미만 영세사업장 근로자를 최단시간내에 고용보험 및 산재보험의 틀로 편입시켜 안전망을 구축해야 한다. 동시에 최근에 전체 피용자의 30%(1996년의 경우 약 386만 명 추정)에 육박하고 있는 임시직(계약직)근로자들이 고용보험, 산재보험, 의료보험 등에서 제외되는 비율이 23.7%에서 42.5%에 이르는 것으로 보고되고 있어 이들의 사회보험 적용을 위한 법적, 제도적 정비도 시급히 추진해야 할 과제이다.

대량실업 대비 소득보장 안전망 구축

실업자의 특성에 따라 기업도산으로 퇴직금을 수령하지 못한 실업자, 교육비 부담이 있는 중장년 실업자 중 저소득층, 부양가족이 있는 저소득 실업자 등으로 실업집단을 구분하고 가계파탄의 위험성이 높은 실업자 집단에게 실업급여 지급기간을 최대한 연장하는 조치를 취해야한다. 특히 취약집단에 대해서는 고용보험 가입 여부에 관계없이, 혹은 실업급여 종료 이후에도 공공부조방식의 '실업부조제도'를 도입하여 최소한의 생계를 유지시켜야 한다. 또한 저소득 장기실업자를 위해 생활보호제도의 기능을 재편해야 한다. 생활보호의 수급요건인 인구학적 범주를 철폐해야 한다. 취로사업의 한시적 부활이나, 저소득층 직업훈련 프로그램의 강화, 생계비나 교육비를 대여해 주고 취업 후 상환 받는 '대여급여제도'의 도입 등 공공부조 프로그램이 재정비되어야 한다.

의료 안전망 구축

의료보험 통합과 고액진료비 경감 조치 및 의료보험에 상병수당제도를 도입해야 한다.

2 국민복지 기본선을 확립하여 적정수준의 사회복지급여가 제공되도록 해야 한다.

사회보험의 국민복지 기본선

우리나라 사회보험의 보험료수준, 급여수급 요건, 급여수준을 종합하여 분류해 보면 의료보험은 저부담-저급여모델(최근 적정급여 모델로 이동중), 고용보험(실업급여)은 저부담-저급여모델, 국민연금의 노령연금은 저부담-고급여모델, 유족연금과 장애연금은 저부담-저급여모델, 산재보험은 고부담-고급여모델로 분류할 수 있다. 산재보험은 현금급여 수준은 고급여에 해당되나 열악한 의료재활서비스는 저급여 수준으로 볼 수 있다. 우리나라의 경제력 수준과 최근의 경제위기를 고려할 때 개별 제도의 사회보험료 수준이 10∼15%를 상회하는 고부담모델은 적합치 않을 것이다. 또한 산업화에 따른 사회적 위험의 증가와 가족기능의 약화로 저부담-저급여모델이 우리나라 상황에서 위험대처 메커니즘으로 큰 효용성이 없다는 것은 의료보험의 급여 확대를 요구하는 국민들의 요구에서 충분히 확인할 수 있다. 따라서 적정부담-적정급여모델이 우리나라 사회보험의 '국민복지기본선'이 될 수 있을 것이다.

공공부조 및 사회복지서비스의 국민복지기본선

사회보험의 급속한 확대와는 반대로 사회복지서비스 분야와 공공부조 분야는 국가의 복지확대 노력이 매우 취약하다. 일례로, 1994년 기준으로 총사회보장지출 중 공공부조의 비중은 15.6%, 사회복지서비스의 지출은 10.4%에 불과하고 나머지 74.1%가 사회보험 급여비이다. 우리나라의 조세부담율이 선진국에 비해 크게 떨어지지 않는다는 점을 고려한다면 사회복지서비스의 수준은 고부담-저급여체제로(한국의 조세부담율은 1995년에 20.7%이며, 선진국은 1993년의 경우 일본 19.3% 미국 20.9%, 독일 24.1%, 영국 27.4%임) 세금은 많이 내되 제공받는 국가복지서비스는 극히 취약한 실정이다. 복지서비스와 공공부조 분야는 개별 제도의 개선과 확충보다는 복지서비스 전 분야에서 경제력과 국민의 부담수준을 고려하여 공적 사회보장제도가 제공해 줄 수 있는 현금 및 현물서비스의 기본선(국민복지 기본선)을 먼저 정하고, 이 기본선을 집권기간 5년내에 노인, 장애인, 아동 및 가족 등 각 분야별로, 그리고 극빈층 → 저소득층 → 중산층의 순서로 구체화시켜 나가는 전략이 필요하다. 사회복지서비스의 국민복지 기본선은 최저임금이나 최저생계만을 보장하는 최저임금제, 혹은 공공부조제도와는 차원이 다른 것이다. 국민복지 기본선은 주거, 의료, 생계보호, 보육, 복지시설서비스 등 복지욕구 전반에 걸쳐 공적 사회보장제도가 제공할 수 있는 기준을 설정하는 것을 의미한다. 이를 위해서는 국가가 공인하는 '기초생활수준'이 반드시 제정되어야 하며 이 수준에 미달하는 노인, 장애인, 아동 및 가족 등에 대해서는 포괄적 국가복지서비스가 제공되는 사회복지서비스의 안전망이 구축되어야 한다.

3 사회복지예산의 확대이다. 정부예산 중 사회복지예산 비율은 선진국의 1/4 수준에도 못 미치며, 우리와 경제력이 비슷한 6개 중진국의 1/3 수준이다(1993년 기준). 반대로 정부재정 중 국방비가 차지하는 비율은 선진 8개국과 6개 중진국 평균의 약 3배에 이른다. 사회복지 확대를 위한 재원조달은 조세 개혁, 예산의 효율화를 통한 절감 등의 원론적인 방안이 제시되고 있다. 그러나 임금삭감과 긴축재정이 이루어지는 현 상황에서는 조세 증액이나 예산 절감 등의 방안은 근본적인 한계가 있으며, 냉전체제를 전제로 짜여진 기존의 예산편성 원칙을 재검토하여야 한다. 즉, 변화된 정치, 경제적 상황에 맞추어 적정 국방비 규모를 다시 산출해야 할 것이다.

4 효율적 행정체계를 구축해야 한다. 앞으로 국가의 기능 중 복지기능이 대폭적으로 강화될 것에 대비하여 각 부처에 흩어진 복지관련 업무를 한 부로 일원화시켜야 한다.

4대사회보험의 통합운영

4대사회보험의 관리운영체계를 일원화하고 전산체계를 보강할 경우 피용자에 대한 관리인원과 관리운영비를 대폭적으로 줄일 수 있다(이 경우 관리인원 1만 8,958명을 5천 명선인 약 1/4 수준으로, 1조 3천억 원이 지출되는 관리운영비를 4천억∼5천억 원 수준인 1/3수준으로 줄일 수 있다).

포괄적인 보건복지서비스 행정체계 구축

지역단위에서 보건복지행정체계의 구축은 중앙행정부처의 개편 및 읍면동 폐지 등 지방행정체계의 개편문제와 맞물려 있다. 다만 지방행정체계 개편시 효율적이고 포괄적인 보건복지행정체계의 구축을 위해 다음과 같은 방향을 고려하여야 한다.

■ 노동부(지방노동청 및 지방노동사무소), 지방자치단체(보건소), 보훈처(지방보훈청) 등 각 부처의 사회복지관련 지방조직을 (가칭) '지방복지청'으로 일원화시켜 포괄적 복지행정체계의 틀로 재구성.

■ 특히 내무행정체계에 편입되어 있는 보건소 업무 및 공적부조, 아동·노인·여성복지 업무 등을 분리시켜 사회복지행정체계로 편입.

■ 시군구 등 기초자치단체에는 보건복지사무소를 설치하여 보건의료 및 복지에 대한 종합적 서비스를 제공할 수 있는 행정체계를 구성.

■ 읍면동사무소는 내무업무를 축소하고 장기적으로 보건복지사무소의 일선기능을 담당할 수 있는 체제로 개편.

사회복지서비스 전달체계 구축

여기서는 사회복지전문인력의 충분한 배치가 이루어지고, 이들이 복지업무만을 전담할 수 있는 환경조성이 매우 중요하다. 이를 위해서는 사회복지전문요원의 추가 배치와 직렬화가 이루어져야 한다. 감축되는 행정공무원을 재교육한 후 복지행정에 투입하는 방안도 검토할 수 있다.

5 사회복지에서의 민주주의 확립 : 사회복지제도 및 기금 운영의 민주성, 투명성을 제고해야 한다.

각종 위원회 운영에서의 민주주의의 확립

각종 법률에 규정된 위원회 관련 규정을 대폭 개정하여 회의의 정례화 및 회의록 공개, 위원선출 방식의 민주화, 그리고 단순 자문기구 이상의 역할을 부여하여 정책현안에 대한 실질적 심의를 할 수 있도록 해야 한다. 가능하다면 '사회복지의 민주적 운영에 관한 법률'(가칭)을 별도로 제정하여 사회복지제도 및 각종 복지시설 운영에 가입자 및 공익대표, 지역주민이 실질적으로 참여할 수 있는 틀을 제도화할 필요가 있다.

사회복지제도의 실무 집행기구의 민주화

4대보험 통합에 따른 정부행정조직 개편으로 '사회보험관리공단'(가칭)이 설립될 경우 사용자, 근로자, 지역주민 등 가입자 대표가 공단의 주요 정책결정과정 및 운영과정에 실질적으로 참여할 수 있는 틀을 만들어야 한다. 이를 위해 근로자, 자영자, 사용자 등 가입자 단체가 추천하는 상임이사를 공단(혹은 보험제도별)에 최소한 1명씩 배치하여 이들이 운영위원회 혹은 이사회에 참여함으로써 집행기구에서도 가입자의 의견이 반영되도록 하여야 한다.

사회복지서비스 운영의 민주화

각종 시설운영의 폐쇄성과 고질적인 비리를 극복하기 위한 민주주의적 조치가 필요하다. '학교운영위원회' 방식 같이 사회복지법인의 경우도 이사회에 지역주민 혹은 공 익대표가 참여하는 제도적 장치를 마련하여야 하며, 각종 공공복시시설(예, 국공립보육시설) 위탁과정의 투명성 확보를 위해 지역주민, 공익대표 등이 참여할 수 있는 '공공복지시설위탁기관 선정위원회'(가칭)를 법률로 강제하는 등의 조치가 필요하다.

사회복지기금 운용의 민주성, 투명성 확보

1998년 현재 각종 사회복지관련 기금은 10여 개에 이르고 있다. 이 기금 운용 결정과정에 가입자의 참여가 실질적으로 배제됨으로써 행정부의 기금운용 논리가 일방적으로 관철되고 있으며, 이 과정에서 막대한 기금 손실에 대한 우려(국민연금), 혹은 기금의 존재 목적에 대한 의문(장애인고용촉진기금)이 지속적으로 제기되고 있다. 각종 유사 기금의 통폐합과 더불어 기금운용위원회를 반드시 설치하고, 여기에 가입자나 이해관계자가 실질적으로 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다. 또한 운영의 투명성 확보를 위해 기금운영 결과에 대한 사후 평가를 제도화하고, 기금 사용처 등에 대하여 대국민 정보공개를 강화하여야 한다. 기금운용의 사후평가에 대한 국회통제가 미흡한 상태이기 때문에 전문적인 민간기구에 기금운용을 평가하여 그 결과를 국회에 보고하는 방안, 그리고 각종 법령을 개정하여 기금운용과 관련된 정보공개의 범위와 절차 등을 의무화하는 방안 등이 구체화되어야 한다.

결 론 : 개혁을 어떻게 추진해야 하는가?

김영삼 정권은 각종 '기획단'(국민복지기획단)과 위원회를 만들어 요란한 청사진을 내놓았으나 결국은 실천되지 못할 안을 상징적으로 제시한 것에 불과하였다. 그 원인은 사회복지에 대한 집권층의 인식 부족, 성장우선의 정책 및 냉전체제(국방비 부담)에 입각한 예산편성 방식의 고수, 복지담당 부처의 다원화에서 찾을 수 있다. 여기에 고성장·임금상승·저실업구조가 지속됨으로써 국민들도 국가복지의 필요성을 절실하게 느끼지 못한 것도 한 요인으로 작용했다고 생각된다.

김대중 정권은 사회복지제도의 개혁을 추진함에 기존 정권의 실패를 답습하지 않는 지혜를 발휘해야 한다. 즉, 부처간 협의가 부족하고 대통령의 사회복지 개혁의지가 부족했던 것이 김영삼 정권의 사회복지개혁 실패의 주원인이었다는 점을 되새겨야 한다. 그러기 위해서는 보건복지부가 중심이 되어서 마련한 사회복지개혁안이 재경원에 의해 폐기되는 전철을 밟지 말아야 할 것이다. 사회복지의 확충과 개혁을 위해서는 대통령의 의지가 실리고, 각종 복지관련 부처와 예산담당 부처 및 경영, 노동, 시민단체가 모두 참여하는 '범부처, 범국민적 개혁위원회'가 구성되어야 할 것이다. 특히 예산부처가 참여하지 않는 사회복지 확대안들이 구호로 전락하고 만 것을 우리는 여러 차례 경험하였다.

'범부처,범국민적 개혁위원회'에서는 개별 제도의 개선이라는 협소한 틀에서 탈피하여, 최근에 구성된 '노사정협의회'에서 합의된 사회보장제도 개혁방안 등을 종합하여 소득보장, 의료보장, 주거 보장 등 IMF 시대에 필요한 총체적인 사회 안전망의 구축이라는 차원에서 사회복지의 확대와 개혁 문제에 접근해야 한다고 참여연대 사회복지위원회는 일관되게 주장하여 왔다. 그러나 김대중 정부가 지난 1998년 8월에 발표한 사회복지 5개년계획의 수립과정과 내용 및 최근의 진행 상황을 보면 부처간 협의가 전혀 이루어지지 않았으며, 재경원과 기획예산위원회와의 사전 조율도 없었던 것으로 보인다.

역사적으로 사회보장제도의 혁신은 경제·사회적 위기 속에서 이루어졌다. 미국 사회보장제도의 기초가 된 1935년의 '사회보장법'은 대공황의 위기를 극복하기 위한 것이었으며, 유럽 복지국가의 전형이 된 영국의 베버리지보고서도 2차 대전의 사회적 혼란시에 전후 영국의 국가 정책방향을 제시하기 위해 구상된 것이다. IMF 체제에서 예견되는 저성장·고실업구조의 만성화와 이것이 파생시킬 심각한 사회적 위기를 극복하기 위해서는 김대중 정부가 기존의 틀을 획기적으로 뛰어 넘는 사회복지발전 계획을 다시 마련하고 그 계획안에 대해 대통령의 개혁 의지를 분명하게 실어 주어야 할 것이다.
 

백종만/전북대 사회복지학과교수,참여연대사회복지특별위원회위원장
지금 내가 할 수 있는 참여와 행동에 동참해주세요
참여연대 회원가입·후원하기
목록
제목 날짜
[목차] 복지동향 2020년 10월호 : 모든 일하는 사람을 위한 고용보험제도의 방향과 쟁점 2020.10.01
[안내] 월간복지동향 정기구독 3 2013.04.22
참여연대 사회복지위원회를 소개합니다 2019.02.23
[발간사] 월간 <복지동향>을 발간하며   1998.10.10
[성명] 국민의료보험관리공단 출범 환영 입장 발표   1998.10.01
[행사] 제2차 홈리스 지원 자원봉사자교육   1998.09.18
[토론회] 제2의 강정우 어린이를 막기 위한 긴급 토론회 개최   1998.09.18
[성명] 저소득실직자 사회적 대책 촉구   1998.09.16
[토론회] 사회복지시설 수용자의 인권과 정책방향 토론회 개최   1998.08.28
"사회보장발전 5개년계획(안) 평가" 정책토론회   1998.08.21
국민연금법 개정안 국회심의에 대한 민주노총/한국노총/참여연대 의견서   1998.08.20
[성명] 국민연금제도에 관한 재경부와 보건복지부의 각성 촉구 공동 성명 발표   1998.07.24
[입법청원] 국민기초생활보장법 제정 청원 및 거리행진   1998.07.23
실업예산·정책의 확충, 정비와 「실업백서」의 공개를 요구한다.   1998.07.13
[토론회] 국민기초생활보장법 제정과 저소득실직자 생활보장 방안에 대한 정책공청회 개최   1998.06.29
[성명] 윤성태 의료보험연합회장 사퇴촉구 성명 발표   1998.05.29
[토론회] 국민연금 및 사회보장제도 개선에 관한 국회의원-노동시민사회단체 간담회 개최   1998.05.15
[성명] 재경부 국민연금기금의 투명한 운영방안 조속 마련 촉구   1998.05.14
© k2s0o1d4e0s2i1g5n. Some Rights Reserved