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월간 복지동향 200호 발행

사회복지위원회  l  시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 1998
  • 1998.11.10
  • 1402
전달체계 논의의 배경

사회복지 전달체계에 대한 논의는 1980년대 후반 사회복지전문요원 제도의 실시 및 개별 사회복지서비스의 확대와 함께 본격화되었다. 전달체계 연구는 일본식 사회복지사무소(서상목외, 1988)의 도입으로부터 현재의 시범보건복지사무소(이현송외, 1997)까지 지방의 사회복지전달체계의 개편에 대한 논의가 주된 것이었다. 그러나 사회복지전달체계 논의는 지방행정조직의 정비 뿐만 아니라 중앙 사회복지행정 부처의 통합, 중앙정부와 지방정부의 역할 분담, 서비스 제공에의 전문성 보장 및 민간과의 협조관계 강화 등 다양한 측면에 대한 고찰이 필요하다. 현행 공공복지 전달체계의 문제점으로는 중앙 사회복지행정체계의 분산으로 인한 행정의 비효율성, 4대 사회보험체계의 분리로 인한 비효율성, 사회복지 독자적 전달체계의 미확립으로 인한 전문성 문제, 중앙과 지방 그리고 공공과 민간의 역할분담 등이 지적되고 있다.

1998년 들어 사회복지 전달체계를 둘러싸고 주목할만한 내·외적 변화들이 일어나고 있다. 그것은 복지부가 지방전달체계의 대안으로 생각하고 있는 보건복지사무소 1차 시범사업이 종료되었고, 이에 더하여 지방행정조직 개편에 따른 보건소 조직 개편문제가 본격화되고 있으며 읍·면·동사무소의 기능변화 논의가 시작되었다는 점이다.

1. 보건복지사무소 시범사업 평가

1차 시범보건복지사무소 사업의 종료와 그에 대한 평가 그리고 개선방안에 대한 논의가 필요하다. 한국보건사회연구원의 시범사업에 대한 평가결과는 다음과 같다(이현송외, 1996).

시범사업 평가결과 긍정적 요인으로 복지부문의 부분적 통합 효과로 복지전달체계의 효율성 상승효과가 있었다는 점과 새로운 복지서비스 프로그램의 개발과 공공복지의 범위 설정이 어느 정도 이루어졌다는 점을 들 수 있다. 이에 비해 문제점으로 시·군·구청과 보건복지사무소간 복지사무의 이원화 문제와 농촌지역에서의 접근성 문제, 복지와 보건 부문의 조직 통합에 의한 서비스 전달의 상승효과가 미미한 점이 지적되었다.

이에 대한 개선방안으로 복지전달체계에서 규모의 경제를 고려해야 한다는 점과 접근성을 제고할 수 있는 방안의 모색, 복지전달체계의 일원화 및 업무의 전산화가 제시되었다. 그리고 보건과 복지의 연계 및 통합의 추진, 지역특성에 맞는 다양한 공공복지 및 보건 전달체계의 설계 필요성이 제시되었다. 이의 구체화를 위해서는 첫째, 복지관련 업무의 기획, 조정, 집행기관의 일원화를 통해 복지사업 전반을 책임질 수 있는 조직체계의 구성이 필요하다. 둘째, 사회복지직 직렬화를 통한 복지전담인력의 체계화가 선행되어야 한다. 셋째, 생활보호업무를 비롯한 복지업무 전반의 전산화가 필수적으로 이루어져야 한다. 넷째, 도시와 농촌간의 지역적 환경과 더불어 보건과 복지의 인적.물적 자원현실을 염두에 둔 상이한 전달체계의 적합성을 고려해야 한다.

2. 보건행정체계의 개편

최근 지방행정 조직개편과 맞물려 보건행정체계의 개편논의가 본격화되고 있다. 현재 재정자립도가 낮은 지방자치단체를 중심으로 정치력이 낮은 보건의료 인력들이 우선적인 조정 대상이 되고 있다. 기초자치단체의 경우 보건지소와 보건진료소의 일부를 폐지하고 보건관련인력에 대한 대폭적인 축소를 단행하고 있다. 이에 대해 보건복지부는 적절한 대응을 못하고 있다. 다만 내부에서조차 동의를 얻지 못한 "보건복지사무소" 시범사업을 대안으로, 그리고 읍·면·동사무소를 복지센터로 전환하자는 구상을 가지고 있다.

지방행정조직 개편에 따른 보건소 조직의 개편 문제와 관련해서 색다른 주장은 "책임경영행정기관제(Agency)"의 도입을 고려하자는 안이다(김창엽, 1998). 책임경영행정기관제의 도입 배경을 보면, 기존 정부조직은 공공책임확보장치의 미흡, 낮은 생산성과 비효율적 경영, 통제위주의 규제 등이 큰 문제로 대두되었고, 특히 정부의 집행기능에서 나타나는 비효율성의 문제가 부각되고 있으므로 이를 정부의 정책기능에서 분리하여 집행기능에 경영개념을 도입하는 차원에서 제기되었다.

이미 "정부조직개편심의위원회"에서는 정부차원에서 Agency도입을 권고한 바 있다. 정부차원에서는 행정자치부 주관아래 1998년 말까지는 제도도입을 한다는 목표로 추진되고 있는데, 내년부터 국립의료원, 운전면허시험장 등 몇 개의 기관에 대해 시범적으로 실시될 예정이다.

그리고 일부 보건의료 연구자들을 중심으로 개별 공공의료기관의 미시적 효율성보다 국가전체의 거시적 효율성을 기준으로 공공보건의료 전달체계의 구조조정을 추진하고 있다.

3. 읍·면·동사무소의 기능전환 논의

읍·면·동사무소의 기능전환에 대한 논의가 본격화되고 있다.(김필두, 1998) 읍·면·동사무소의 주요 기능은 정부·자치단체의 시책전달 및 대민행정서비스 제공에 있다. 그러나 기관유지사무, 주민등록, 인감, 호적, 민방위 등 고유사무의 비중이 전체 사무의 약 30%이고 나머지는 시·군·구의 보조사무로 되어 있다.

읍·면·동사무소의 기능전환의 필요성은 첫째, 본청의 위임, 행정지시에 의한 단순 보조역할 수행 및 기능 중복으로 인한 행정의 효율성 저하, 둘째, 주민 협조성 업무에 대한 조정 및 지역공동체 지원업무를 함과 동시에 단속규제업무 등 상반된 성격의 업무를 병행 실시함에 따른 비효율성, 셋째, 주민카드제, fax 민원발급 확대 등으로 읍·면·동사무소의 업무량 감소전망에 따른 기능재조정 불가피, 넷째, 교통·통신의 발달과 도시화·산업화에 따른 생활권·경제권의 확대로 행정권의 확대 필요성에 있다.

읍·면·동사무소의 기능전환에 대한 주도적인 역할은 행정자치부에서 담당하고 있으며, 복지부, 노동부, 문화관광부 등에서 관심을 보이고 있다.

행정자치부의 기본적인 생각은 행정계층으로서의 읍·면·동은 폐지시키되, 기존의 읍·면·동사무소 시설을 새로운 지방화·민주화의 흐름에 적합한 기능을 보강한 주민자치센터(community center)로 기능전환하자는 것이다. 이를위해서는 읍·면·동의 보조적 행정기능은 대폭 감축하여 시·군·구 본청으로 이관하고, 읍·면·동별 지역특성을 감안한 "주민자치센터" 모형이 개발되어야 한다. 기능전환에 따른 읍·면·동사무소 인력은 본청 이관, 잉여인력감축, 주민자치센터 잔류 등으로 조정된다. 읍·면·동 사무 조정은 ① 시·군·구 이관 : 단속·규제사무, 전문성 사무, 행정지시사무, ② 민간위탁 : 노력동원업무(대형쓰레기수거 등), 통계·조사 등 단순사무, ③ 존치사무: 사회복지, 행정정보, 민원중계기능 등으로 이루어질 전망이다. 그리고 각각의 지역에 있는 기존의 문화·복지관련 시설을 주민자치센터 중심으로 통합적 관리·운영할 수 있는 다양한 모델을 개발할 예정으로 있다. 문화관광부의 "문화의 집"(현재 일부 지자체에서 시행 중), 보건복지부의 "복지사무소"(신설의 경우) 등을 주민자치센터와 연계하여 통합적으로 관리·운영한다는 것이다.

이에 비해 복지부의 입장은 읍·면·동사무소를 복지 등 다양한 서비스를 한번의 방문으로 해결할 수 있는 one-stop service center인 종합복지센터로 전환하자는 것이다. 종합복지센터는 . 노동부의 입장은 읍·면·동사무소를 고용보험업무, 취업알선업무, 직업능력개발사업, 실업대책 전달업무를 담당하는 고용안정센터의 조직으로 활용하자는 것이며, 문화관광부는 지역사회의 문화중심조직(문화의 집)으로 활용하자고 하는 방안을 제안하고 있다.

논의의 쟁점

1. 사회복지행정 부처의 통합

사회복지행정 부처의 통합은 크게 중앙의 사회복지관련 행정부처를 하나로 통합하는 것과 4대 사회보험의 통합운영을 추진하는 것을 의미한다.

사회복지관련 행정부처의 통합 방식은 보건복지부, 노동부, 국가보훈처 등으로 분산되어 있는 사회복지 행정업무를 하나로 통합 운영하여야 한다는 것이다. 그것은 현재와 같이 분리된 체계로서는 사회복지 이슈가 우선적인 정책으로 다루어질 가능성이 거의 없기 때문이며, 복지수요의 확대에 비해 행정부서는 여러 부처로 나누어져 있어 행정의 비효율과 국민의 불편을 초래하고 있기 때문이다. 사회복지관련 행정부처의 통합은 조만간 실시될 2차 중앙정부 행정부처 조직개편에서 다루어져야 할 것이다.

2. 중앙정부와 지방정부, 공공과 민간의 역할 분담

중앙정부와 지방정부간, 지방정부간, 공공과 민간간 명확한 역할 분담이 이루어져야 한다. 중앙정부는 사회복지 전반적인 정책방향을 제시하고, 광역자치단체는 광역수준에서, 기초단체는 기초수준에서의 정책과 집행을 담당하는 것으로 정확한 역할을 분담해야 한다.

중앙정부는 전체적 정책방향 제시, 기준 및 표준 제정, 재정의 확보와 운용, 지자체와 산하단체 및 민간기관에 대한 심사·조정 및 평가업무를 담당한다. 현행 업무중 각종 인허가 사무, 단순업무는 지자체나 공공단체 및 민간단체에 이양 또는 위임하도록 한다.

광역자치체는 광역수준의 정책개발, 기획, 연구 및 정보관리를 담당한다. 그리고 광역자치단체의 산하단체 및 민간기관 그리고 기초자치단체에 대한 심사·조정 및 평가를 담당한다. 기초자치체는 기초수준의 정책개발, 기획, 연구 및 정보관리와 정책집행을 담당하며, 기초자치단체 산하의 민간기관에 대한 심사·조정 및 평가를 담당한다.

이에 더하여 공공과 민간의 역할분담 정립과 민간사회복지시설이나 기관의 활성화 방안이 적극 마련되어야 한다. 이를 위해서는 현재 정부담당 업무 중 민간에서 담당할 수 있는 업무는 과감하게 민간으로 이양해야 하며, 민간기관에 대해 권한과 의무를 위탁할 경우에는 명확한 계약관계에 기반한 관계 정립을 이루어야 한다.

3. 지방차원의 복지전달체계 구상의 쟁점

1) 보건서비스와 복지서비스의 통합 혹은 분리

보건서비스와 복지서비스의 통합을 주장하는 측의 논리는 양 서비스 대상자의 일치 및 대상자 욕구의 상관성을 강조한다. 즉 현재 보건소의 주요 업무는 저소득층에 대한 의료서비스 제공이며, 사회복지서비스 대상자 역시 저소득층인 것이다. 저소득층의 경우 소득보장과 의료보장이 동시에 고려되어야 한다는 점에서 보건서비스와 복지서비스의 통합이 제시되었다.

이러한 관점을 반영한 것이 1995년 7월부터 실시된 보건복지사무소 시범사업이다. 시범보건복지사무소 평가 결과 복지사무의 집중화를 통한 업무효율의 향상이라는 긍정적 결과를 가져왔다. 그러나 시·군·구청과 보건복지사무소간 복지사무의 이원화와 지역주민의 접근성(특히 농촌지역) 감소가 문제로 대두되었으며, 특히 보건 및 복지부문 통합서비스 효과가 미미한 것으로 평가되었다.

통합안의 과제는 보건복지 통합프로그램의 개발에 있다(경기지역사회경제연구소, 1998). 보건복지 통합프로그램의 예로는 복지와 보건대상자에 대한 정보 연계체계 구축, 저소득 노인의 치매 관리사업(방문간호요원과 사회복지전문요원의 팀 협력), 지역 정신보건 증진을 위한 가족 및 지역사회 지원체계 개발, 저소득 신체장애인 재가 건강지원 서비스 등이다.

복지서비스와 보건서비스의 분리를 강조하는 측의 논리는 현재의 시범보건복지사무소가 지향하는 보건소와 복지조직의 조직통합은 그 득보다 실이 더 크다는 것이다. 즉 통합적으로 제공할 수 있는 서비스의 부재, 보건당국의 미온적 태도, 보건소의 독자적 미래상 추구 등의 움직임은 복지서비스와 보건서비스의 통합보다는 분리를 강조하는 흐름이다. 그래서 분리를 강조하는 측에서 시범보건복지사무소 대안으로 보건소와 복지조직(복지사무소, 복지센터)의 독자적 운영을 제안하고 있다.

2) 복지전달체계의 단계 및 지점

지방차원의 사회복지 전달체계를 구축하는데 고려해야 할 또 하나의 사항은 복지 전달체계의 단계 및 주요 지점을 어느 수준에 설정할 것인가 이다.

첫째, 지방차원의 사회복지 행정체계는 중앙정부의 일원화된 모델을 따라야 할 것인가 아니면 지방자치단체의 선택이 가능한가 하는 점이 문제가 된다. 즉 사회복지환경은 물론이고 일반행정 환경이 서로 다른 도시와 농촌을 동일한 모델로 선정하는 것이 타당한가 하는 점을 고려해야 할 것이다.

둘째, 현행 4단계 전달체계(중앙-광역-기초-읍·면·동-지역주민)를 유지할 것인가 아니면 개편할 것인가 하는 것이 문제가 된다. 4단계를 유지할 경우 지방전달체계간의 역할 분담이 명확하지 않으면 예산과 인력의 낭비를 초래할 수 있다는 것이다. 시범보건복지사무소는 3단계 체계(중앙(복지부) - 광역(시·도 보건복지국) - 보건복지사무소 - 지역주민)로 개편을 시도한 것이다.

광역수준의 전달체계를 없애는 안도 고려할 수 있다. 실제 시·도는 복지부의 지침이나 예산의 분류 및 전달이 업무의 중심이며, 집행업무는 거의 없기 때문에 복지부와 기초자치단체와의 직접 접촉이 가능하다. 지방자치법 시행령 사회복지 업무분담을 보더라도 광역과 기초간의 역할분담이 모호하며, 분장사무가 거의 동일함을 알 수 있다. 대신 없어지는 광역단체 기능 중 기초단체간의 조정과 같은 꼭 필요한 기능을 위해서 조정위원회 설치가 가능하다(조성한 외, 1997).

셋째, 지방 전달체계의 핵심 조직을 기초단체에 두는냐, 아니면 읍·면·동 단위에 설치할 것인가 아니면 두 단계에 다 필요한가 하는 점이 고려 대상이 된다. 현행 시범보건복지사무소는 기초단체가 핵심적 역할을 해야 한다고 보고 있다. 문제는 읍·면·동의 기능 개편이 이루어진다면, 양 단계간의 관계를 어떻게 규정할 것인가 하는 것이 과제가 된다. 그리고 지방의 복지전달체계 조직과 4대 사회보험 지방조직, 노동부의 고용안정센터 조직 등과의 연관성 등을 동시에 고려한 개편이 이루어져야 한다.

3. 전달체계 논의의 전망

이상에서 살펴본 바대로 사회복지 전달체계에 대한 논의는 보건복지부의 독자적인 구상만으로는 실현가능성이 대단히 낮다는 것을 알 수 있다. 특히 지방의 사회복지 조직개편과 관련해서는 행정자치부와 지방자치단체의 협조가 필수적이며, 읍·면·동사무소의 기능 전환 논의를 적극적으로 수용하여 노동부, 문화관광부 등과의 공동논의도 필요하다. 하지만 무엇보다 보건복지부 내부의 복지분야와 보건분야의 상호협의가 이루어져야 한다. 현재 시범보건복지사무소의 경우만 하더라도 복지분야의 일방적인 추진으로 보건분야의 협조를 거의 받지 못하고 있다. 보건복지부 내부의 의사결정구조가 이렇게 허술해서는, 발전적인 사회복지전달체계의 구상은 거의 불가능해진다.

사회복지 전달체계의 구상시 먼저 중앙부처의 통합과 4대 사회보험 통합은 각 부처의 이해관계를 조정할 수 있는 국무총리실 책임아래 다루어져야 할 것이다. 그리고 지방조직의 개편 역시 위에서 살펴본 바대로 여러 행정부처간의 협의가 필요하다. 전달체계 개편을 고려할 때 무엇보다 먼저 논의의 중심을 공급자 중심의 논의에서 수요자 중심의 논의구조를 만들어야 한다. 즉 지역주민들의 입장에서 어떠한 구조가 지역주민들의 복지욕구 충족에 더 유리한가를 고려해야 한다. 이를 위해서는 지역복지시스템의 구축이라는 전제에서 출발해야 한다. 중앙정부와 지방자치단체 간의 행정전달체계로서의 위상도 중요하지만 그것보다는 지역사회복지 내지 지역주민들의 삶의 질을 보장하는 중심점으로서의 지방조직을 만들어야 할 것이다.

그리고 공공과 민간의 정상적인 협조관계를 만들기 위해서는 자생적인 시민사회조직들의 활성화가 필수적이다. 읍·면·동사무소의 기능전환을 통해 지역사회에 주민자치센터가 운영될 때, 주민자치센터의 성공 여부는 바로 지역사회의 자생적인 지역주민조직의 존재여부에 달려있다 하겠다. 즉 지역사회를 대표할 수 있는 다양한 형태의 지역사회조직들의 발전이 이루어질 때, 지역주민들의 삶의 질에 대한 진정한 보장이 이루어질 수 있을 것이다(이인재, 1998)

<참고 문헌>

강혜규, '시범보건복지사무소와 공공복지전달체계의 개편', 한국사회과학연구소, 《한국 사회복지의 현황과 쟁점》, 1998.

경기지역사회경제연구소, 《경기도 보건의료 기초수요조사》, 1998.

김용하·석재은·윤석환, 《사회보험 관리효율성 개선방안》, 한국보건사회연구원, 1996.

김창엽, '보건소의 개편방안', 한국보건행정학회 정책토론회 자료집, 1998.

김필두, '지방행정구조의 효율화방안 -읍·면·동 기능전환을 중심으로-', 대전·충

남행정학회 추계학술대회 발표문, 1998.

김흥식, '지방자치와 사회복지행정체계', 《사회보장연구》, 사회보장학회 10권 2호, 1994.

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서상목·최일섭·김상균, 《사회복지전달체계의 개선과 전문인력 활용방안》, 한국개발연구원, 1988.

사회보장평가기획단, '사회보장 5개년 계획안 발표 논문', 1998.

이인재, '지방자치와 사회복지 주민참여 사례연구', 《상황과 복지》, 한국사회복지학연구회, 통권 4호, 1998.

이현송·강혜규, 《시범보건복지사무소의 운영평가와 개선방안》, 한국보건사회연구

원, 1997.

조성한, 《사회복지행정서비스 전달체계 연구》, 한국행정연구원, 1997.

이인재/ 한신대 재활학과 교수, 사회복지위원회 위원
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