수준높은 장애인 복지행정을 위하여

장애인복지 전달체계의 현황과 대책

Ⅰ. 서론

장애인을 위한 복지정책을 시행하는데 있어서 창의적인 복지정책을 수립하고, 이를 실행하기 위한 예산을 마련하는 것이 장애인복지의 수준을 높이는데 중요하다. 그러나, 이에 못지 않게 중요한 것이 장애인복지의 전달체계이다. 장애인복지행정이란 바로 장애인복지를 수혜자 또는 이용자가 사용할 수 있도록 하는 전달체계에 대한 관심이라고 할 수 있을 것이다.

이 글에서는 장애인복지의 전달체계 중 공공전달체계의 현황과 문제를 살펴보고, 문제를 완화시킬 수 있는 대안을 제시해보고자 한다.

Ⅱ. 전달체계의 현황

장애인복지의 공공전달체계는 중앙부서와 지방자치단체로 나누어 볼 수 있을 것이다. 중앙부서의 장애인복지 전달체계로는 우선 장애인복지조정위원회를 들 수 있다. 장애인복지조정위원회는 장애인복지법에 따라 장애인복지 종합정책을 수립하고 관계부처간의 의견을 조정하며 그 정책의 이행을 감독하고 평가하기 위하여 국무총리소속하에 있는 조직이다. 장애인복지조정위원회에서는 국무총리가 위원장, 보건복지부장관이 부위원장이며, 위원으로 재정경제부장관, 행정자치부장관, 교육인적자원부장관, 정보통신부장관, 문화관광부장관, 노동부장관, 건설교통부장관, 기획예산처장관, 국무조정실장, 국정홍보처장 등 정부위원 12명과 장애인관련단체장 등 민간위원 13명을 포함하여 25명으로 구성되어 있다.

장애인복지조정위원회가 행정부서라기보다 자문기구인 반면 교육인적자원부, 노동부, 보건복지부가 장애인복지의 실질적인 주 담당부서라고 할 수 있다. 교육인적자원부에서는 특수교육보건과에서 직업교육과 치료교육을 포함한 특수교육과 관련된 업무를 담당하고 있다. 노동부에서는 장애인고용과에서 장애인고용과 관련된 여러 가지 업무를 수행한다. 특히, 장애인고용촉진기금, 장애인고용부담금, 장애인고용시설, 장애인근로자, 장애인표준사업장, 장애인직업훈련, 장애인 취업알선 및 취업후 사후지도, 지원고용 등의 업무를 수행하고 있다. 노동부는 담당업무의 수행을 위해 「장애인고용촉진및직업재활법」에 따라 설립된 한국장애인고용촉진공단을 산하에 두고 있다. 한국장애인고용촉진공단에는 본부 및 공단 산하 13개 지방사무소, 장애인직업훈련원 등을 통해서 장애인고용서비스를 제공하고 있다. 장애인고용촉진공단은 장애인의 고용촉진 및 직업재활을 위해 직업상담·직업적성검사, 직업능력평가, 직업적응훈련·직업능력개발훈련·취업알선·취업후 적응지도 등의 업무를 수행한다. 보건복지부에서는 장애인복지심의관실과 그 산하의 장애인정책과, 재활지원과에서 특수교육을 제외한 모든 장애인복지와 관련된 업무를 수행하고 있다. 장애인정책과에서는 장애인생활시설·직업재활시설 등 장애인복지시설, 장애인 소득보장, 장애인 등록 등의 업무를 수행한다. 재활지원과에서는 장애인편의시설, 장애인지역사회재활시설, 재활프로그램, 재활보조기구, 장애인 재활정보센터 등에 관한 업무를 수행하고 있다.

지방자치단체의 장애인복지 전달체계도 교육인적자원부, 노동부, 보건복지부로 나누어 볼 수 있다. 교육인적자원부는 시·도교육청, 지역교육청 및 일선의 특수 초·중·고등학교을 통해서 특수교육서비스를 제공하고 있다. 노동부는 산하의 장애인고용촉진공단의 13개 지사를 통해서 장애인고용관련서비스를 제공한다. 반면, 보건복지부는 일선 전달체계가 없이 행정자치부의 일반 지방행정조직인 지방자치단체의 시·도, 시·군·구, 읍·면·동을 통하여 장애인복지서비스를 제공하고 있다. 지방의 복지 행정조직으로 서울시와 경기도에는 장애인복지과에서 장애인복지를 담당하며, 그 외의 시·도에서는 사회복지과에서 다른 분야를 포함한 장애인복지를 담당하고 있다. 한편, 시·군·구에서는 생활복지국 산하 사회복지과에서 장애인복지를 담당하고 있으며, 읍·면·동에서는 사회복지전문요원이 장애인복지를 담당하고 있다.

또, 보건복지부는 「장애인고용촉진및직업재활법」이 시행되면서 한국장애인고용촉진공단과 함께 중증장애인의 직업재활을 지원하기 위해 장애인고용촉진 및 직업재활기금사업을 시행하고 있다. 이 사업을 수행하는 기관에는 장애인직업재활센터, 전문평가센터, 직업재활시설, 장애인단체가 있다. 직업재활센터는 장애인이 지역사회에서 직업재활과 관련된 다양하고도 전문적인 서비스를 제공받을 수 있도록 원스톱서비스(One-stop service)체계를 구축하여 종합적인 직업재활서비스를 제공하고, 관련된 직업재활시설과 단체와의 연계를 통해 필요한 기술적 지원과 서비스를 제공하는 기관으로 35개소가 선정되어 있다. 전문직업평가센터는 장애인 내담자의 종합적인 평가, 즉, 내담자의 의료적, 심리적, 직업적, 사회적, 문화적 평가결과를 종합하여 직업에 대한 내담자의 통찰력을 제공하고 직업재활프로그램에 대한 기초, 특성, 직업욕구 등을 파악하기 위한 전문적이고 종합적인 직업평가를 실시하는 기관으로 4개소가 선정되어 있다. 직업재활시설은 세부적으로 작업활동시설(23개소), 보호작업시설(41개소), 직업훈련시설(8개소)로 나뉘어 있다. 마지막으로 장애인단체는 광역시, 시, 도, 군, 구까지 조직을 갖고 있기 때문에 접근성에서 장점을 갖고, 직업상담, 취업알선, 직무개발 및 배치, 사후지도, 효율적 연계망 구축 등의 역할을 수행하는 기관으로 24개소가 선정되어 있다.

Ⅲ. 전달체계의 문제

장애인복지의 공공전달체계에서 가장 큰 문제는 여러 전달체계의 연계와 협력의 문제일 것이다. 장애인복지조정위원회는 국무총리실에 소속되어 있기 때문에 실질적으로 이러한 연계와 협력의 문제를 해결하기 위한 기구라고 할 수 있다. 그러나, 장애인복지조정위원회는 상설 집행기구가 아닌 필요시에 소집되는 자문회의의 성격을 갖고 있기 때문에 정책간의 연계성을 조정·통합하는 실질적인 역할을 수행하지 못하고 있다. 현재로는 실무위원회가 없이 상정안건을 사전에 검토하고 실무적 조정역할을 수행하는데 그치고 있다(김용득·유동철, 1999).

이에 따라, 장애인복지의 주무부서인 교육인적자원부, 노동부, 보건복지부의 업무연계와 협력이 제대로 이루어지지 않고 있다. 각 부서는 극단적으로는 서로 힘겨루기를 하면서 다른 부서의 업무도 장악하려는 노력을 하는 한편, 또 다른 측면에서는 자신의 업무를 제대로 수행하지 않고 있다. 예를 들어서, 교육에 있어서 장애아의 보육은 보건복지부가 담당하고 있으며, 초·중·고 특수교육은 교육인적자원부에서 담당하고 있다. 보육, 특히 장애아의 보육이 치료와 교육이 중요하다는 것을 감안하면 장애아의 보육은 보건복지부와 교육인적자원부가 함께 협력하는 것이 가장 효율적이고 효과적이지만 실제로는 협력이 제대로 이루어지지 못하고 있다. 또, 특수학교에서는 방과후 장애아동의 치료와 교육에 대해서는 스스로 실시하기보다는 장애인복지관으로 넘기는 등 교육서비스 전달에서 일관성을 상실하고 있다.

직업재활에서도 업무연계와 협력이 제대로 이루어지지 않고 있는데, 직업재활을 함께 담당하는 노동부와 보건복지부가 서로 문제를 안고 있다. 예를 들어, 노동부는 사업주와의 오랜 관계로 노동시장에 대한 강점을 갖고 있으나 장애인의 특성에 대해서 잘 모르고 있는 반면, 보건복지부는 장애인의 특성에 대해서는 강점을 갖고 있으나 노동시장에 대해서는 잘 모르는 문제를 안고 있다. 이에 따라, 지금까지 장애인의 일반고용은 노동부가, 보호고용은 주로 보건복지부가 담당하고 있다. 한국장애인고용촉진공단은 노동부의 중증장애인의 직업재활에 대한 약점을 보완하기 위해 노력하고 있지만 현실적으로 상당한 한계를 보이고 있다. 이에 따라, 특히 중증장애인의 직업재활을 위해서는 노동부와 보건복지부가 서로 연계하여 협력할 필요가 있다. 또한, 장애인의 직업재활을 위해서는 특수교육의 직업교육과 노동부의 장애인직업훈련이 연관성을 유지하여야 하지만 적절한 연계가 이루어지지 않고 있다.

연계의 문제는 중앙부서 사이에서만 있는 것이 아니라 중앙부서의 지원을 받아 사업을 수행하는 민간기관에서도 발생하고 있다. 한국장애인고용촉진공단은 보건복지부와 함께 장애인직업재활기금사업을 수행하고 있으나, 공단의 지사와 기금사업수행기관은 서로 협력하기보다는 오히려 경쟁관계로 인식하고 있다. 즉, 공단에서는 공단을 통해서 기금이 집행되기 때문에 수행기관에 대한 엄격한 감사를 통해 기금의 낭비를 막는 한편, 공단 자체의 실적을 올리기 위해 수행기관이 개발한 사업체에 쉽게 장애인을 취업시키는 등의 혜택을 받고 있다. 이에 대해 수행기관이 상당히 반발하고 있는데, 수행기관은 자신들이 땀흘려 마련한 장애인직업재활의 기반을 공단이 손쉽게 이용하고 있다는 것이다.

장애인복지의 공공전달체계가 갖고 있는 두 번째 문제는 장애인복지담당인력의 부족과 전문성의 부족이다. 이에 따라, 장애인복지정책은 일관성이 없이 비효과적으로 시행되어 왔다는 비판이 있다. 예를 들어, 장애인복지서비스의 주 부서인 보건복지부에서는 장애인정책과와 재활지원과의 공무원이 지나치게 자주 교체되어 새로운 정책을 수립하여 시행하는 것은 고사하고 직원들이 현황을 파악하기도 어려운 실정으로 인해 정책의 맥락이 유지되지 못하고 있다. 장애인복지는 특히 의료, 재활기구, 편의시설 외에도 전문성을 요구하는 분야가 대단히 많은 실정이다. 반면에, 인력의 교체는 오히려 다른 분야보다 더 자주 이루어져 왔기 때문에 담당공무원들이 전문성을 쌓을 기회를 전혀 갖지 못했다. 중앙부서의 담당공무원이 자주 교체되면서 일선의 지방공무원과 시설의 실무자들은 정책 집행과정에서 더욱 심한 혼란을 겪게 된다. 이에 덧붙여 장애인정책과와 재활지원과의 20명이 채 되지 않는 인력으로 장애인복지의 다양한 분야를 모두 제대로 담당하기는 거의 불가능하다. 예를 들어, 장애인직업재활을 담당하는 인력이 불과 2명으로, 2명이 200개가 넘는 장애인직업재활시설, 130개 정도 되는 장애인직업재활기금사업 수행기관을 효율적으로 통제하기는 불가능하다.

지방자치단체의 경우도 보건복지부와 다르지 않은데, 시·도에 장애인복지를 담당하는 장애인복지과가 있는 지방자치단체는 서울시와 경기도 뿐이며, 이를 제외한 다른 시·도에서 장애인복지담당자는 4~6명에 불과한 실정이다. 시·군·구 단위에서는 서울의 일부 구를 제외하면 대부분 사회복지과에서 직원 1명이 장애인복지를 담당하고 있으며, 읍·면·동 단위에서는 대부분 사회복지전문요원 1명이 전체 사회복지서비스를 담당하고 있으며, 일반행정을 지원하는 경우도 있다.

전문성에 있어서 읍·면·동에서는 사회복지전문요원의 배치로 그나마 사정이 나으나 전체 사회복지서비스의 전달 책임을 맡고 있으며, 일반행정도 일부 담당하고 있어서 전문성의 축적이 어렵다. 특히, 읍·면·동에서는 사회복지전문요원 1인이 장애인복지를 맡고 있는 사례가 너무 많아서 전문성을 발휘하기 어렵다.

또, 시·군·구, 시·도에는 사회복지전문요원이 없이 일반행정직원을 순환배치하는 순환보직제를 채택하고 있어서 민간장애인복지기관의 전문성을 이해하지 못하는 경우가 많고, 업무를 파악하는데 많은 시간을 소요하게 되며, 업무를 파악하면 다른 보직을 맡음으로써 장애인복지 전달체계의 전문성이 축적되기 어렵다(김용득·유동철, 1999).

셋째, 장애인복지담당부서인 보건복지부는 교육인적자원부, 노동부와 달리 특별지방행정기관을 별도로 설치하지 않고 지방자치단체의 전달체계는 행정자치부의 일반지방행정기관을 통해 정책을 집행하면서 업무수행의 효과성이 떨어지는 실정이다.

Ⅳ. 대안

위에서 제기된 문제들을 완화하기 위한 방안으로 다음과 같은 방안이 고려될 수 있을 것이다.

첫째, 장애인복지 전달체계의 업무연계와 협력을 원활하게 하기 위해 무엇보다도 중요한 것은 장애인복지조정위원회의 역할이다. 장애인복지조정위원회의 실무위원회를 상설화하여 관련 부서의 실무자들을 파견근무하도록 함으로써 각 부처의 장애인복지 관련정책이 적절하게 배치되고 연계되도록 하여야 한다. 현재처럼 형식적으로 자문을 위한 회의를 진행하는 것이 아니라 위원회가 정책을 결정할 수 있는 권한을 갖도록 한다. 특히, 여러 부서가 연관된 정책에 대해서는 반드시 위원회에서 결정하도록 하여야 한다.

또한, 장기적으로는 노동부와 보건복지부를 통합하는 방안도 반드시 고려되어야 할 것이다.

둘째, 장애인복지의 특수성에 따라 전문인력이 필요하다. 따라서, 보건복지부의 장애인정책과, 재활지원과에는 사회복지사무관이 배치되어야 하며, 노동부의 장애인고용과에도 사회복지 또는 장애인복지를 전공하는 사무관이 배치되어 장기적으로 근무하여 전문성을 축적할 수 있도록 한다. 또, 중증장애인의 직업재활을 현재처럼 보건복지부에서도 담당한다면 직업재활과의 신설이 반드시 필요하다. 장애인의 직업재활과 관련된 업무를 직원 1~2명 담당한다는 것은 불가능한 일이다.

지방자치단체의 장애인복지인력의 부족과 전문성 문제도 해결책이 필요하다. 지방자치단체의 장애인복지인력의 전문성 문제를 해결하기 위해서 근본적으로는 지방자치단체에서 장애인복지에 대한 시각을 바꾸고 전문인력을 보충하며, 장기적으로 근무할 수 있도록 하여야 한다. 그러나, 단기적으로는 보건복지부에서 정기적으로 지방의 장애인복지담당 공무원을 대상으로 지속적인 교육을 실시함으로써 약간의 전문성이라도 갖추도록 하여야 할 것이다.

셋째, 보건복지부의 지방조직 정리가 필요하다. 현재 보건소가 보건복지부의 지방조직이지만 복지서비스의 제공은 이루어지지 않고 있다. 따라서, 행정자치부의 일반행정조직이 아닌 별도의 복지서비스 전달조직이 필요하다. 이는 별도의 장애인복지전달조직이라기보다는 사회복지전달조직의 일환으로 고려되어야 할 문제로 판단된다.

참고문헌

김용득·유동철, 한국장애인복지의 이해, 서울: 인간과 복지, 1999.

이선우 외, 장애유형별 고용현황과 직업재활방안, 서울: 한국보건사회연구원, 2001.

이선우 외, 장애인직업재활기금사업 수행기관 평가지표 개발 및 시범평가, 서울: 보건복지부, 2001.