노인일자리사업의 활성화 방안에 관한 소고

노인 일자리사업의 현황과 실태

노인 인구의 증가, 평균 수명의 연장, 노년 부양비의 증가 등 인구 고령화의 양상은 이제 세계적 변혁의 핵심축이다. 영국의 폴 윌리스는 이런 인구 고령화의 지진이 금융, 부동산, 비즈니스, 문화, 직업, 연금의 6개 분야에서 새로운 산업과 문화 패러다임을 창출할 것으로 전망하고 있다. 그 중 우리나라는 소위 “압축적 고령화”라는 이름으로 축약되는 전 세계에서 유래가 없는 저출산 비율과 고령화 속도를 보이고 있다. 이러한 고령화 양상은 우리 사회를 위협하는 가장 심각한 사회문제로 그 위상을 계속 떨쳐갈 것이다. 이러한 위기 인식에 대한 국가적 대응의 일환으로 현 참여정부는 2004년도에 고령화 및 미래사회위원회를 자문기구로 출범하였다. 본 위원회에서는 노인일자리사업을 국가적 아젠다로 다룰 것을 대통령에 제안하였고, 향후 2007년까지 노인일자리 30만개(최근 2009년으로 정책 추진 목표를 수정함)가 필요함을 수요 추계하여, 올 2006년엔 5만 5천개의 노인 일자리 창출을 목표로 사업을 진행해오고 있다.

본 노인일자리 사업은 보건복지부와 지자체 주관으로 지방자치단체, 시니어클럽, 대한노인회, 노인복지회관 등이 사업수행기관으로 참여하고 있다. 2005년도부터 현재까지의 사업 구성과 내용을 살펴보면, 먼저 지방자치단체의 고유 영역 사업 중 노인에게 적합한 일자리를 창출하여 공공의 이익을 도모한다는 “공익형 일자리”, 둘째로 특정 분야의 전문지식과 경험을 소유한 자가 복지시설 및 교육기관 등에서 피교육자를 대상으로 강의하는 “교육형 일자리”, 셋째 사회복지서비스를 확충하기 위하여 어려운 소외계층의 생활안정과 행복 추구를 지원하도록 기획된 “복지형 일자리”, 넷째 수요처 요구에 의해 필요한 교육을 받은 노인이 해당 기관에 파견되어 일정 기간 동안 연속적인 참여의 대가로 지급받는 “인력파견형 일자리”, 다섯째 노인에게 적합한 업종 중 시장지향형 소규모 사업을 공동으로 창업하여 자체 수익을 창출하는 “시장참여형 일자리”로 크게 대별된다.

이러한 사업의 수행기관으로 각종 지킴이사업과 같은 공익형은 주로 기초 지방자치단체와 재가노인복지시설 등의 위탁기관에서, 1-3세대 통합프로그램을 담당하거나 숲생태 및 문화재 해설사와 같은 교육형은 노인복지회관과 재가노인복지시설에서, 노노케어와 같은 간병사업 형태의 복지형은 노인복지회관과 재가노인시설에서, 주유원이나 시설관리인과 같은 인력파견형은 대한노인회에서, 마지막으로 경쟁적 시장에 진입하여 공동체 창업을 목표로 하는 시장형은 시니어클럽에서 담당하는 것으로 그 사업 수행 원칙을 정하여 진행하여 왔다.

노인일자리사업의 목적과 의의

보건복지부의 2006년도 노인일자리사업 종합 안내에 따르면 “노인의 능력과 적성에 맞는 사회적 일자리를 창출 제공함으로써 노인복지 증진을 도모하고 노인의 경륜을 활용하여 지역사회 발전에 기여”하는 것으로 정의되어 있다.

결국, 노인일자리사업은 사회적으로 유용하지만 수익성이 창출되지 않아 시장기제에 맡겨서는 재화와 용역이 창출되지 않기 때문에 정부의 적극적인 재정지원과 민간단체의 창의적 인적자원과 사업수행능력을 활용하고자 하는 제3섹터형 사업임을 분명히 하고 있다. 이러한 제3섹터형 사업은 참여자에게 경제적 실익인 소득 외에도 사회에의 기여감과 소속감을 부여함으로써 복지 시혜성을 극복케 하는 장점이 있으며, 나아가 사업의 공익성으로 인해 지역사회에 통합감과 일체감을 부여하는 이중 삼중의 외부효과를 거두게 하는 장점이 있는 사업으로, 우리 사회에는 IMF 외환위기 이후 실업극복 관련단체와 자활후견기관을 통해 다양한 사업경험을 축적하여온 익숙한 사업 분야이다.

Holmes와 Cowgill(1972)의 현대화 이론에 따르면, 노년기에 도달하면 현대화 요인으로 인해 다양한 노인문제 양상을 경험하게 된다고 지적한다. 즉 건강약화 및 부양보호의 문제, 수입 부족으로 인한 경제문제, 사회적 역할 상실과 긴 여가시간 활용 문제, 사회적 소외와 고립감 등의 문제가 독자적으로 혹은 상호 작용하여 동시다발적으로 노년기 삶을 위협하게 된다고 한다. 그런데 상기의 제3섹터형 일자리 사업은 사업 참여를 통해 당장의 소득 부족분을 충당할 뿐만 아니라 노인일자리 활동 그 자체를 통한 새로운 역할 획득, 사회적 지지망 확보, 신체 및 정신 건강의 회복 혹은 악화 지연과 같은 부수적인 효과를 동시에 거두게 함으로써 노년기에 겪는 복합적인 노인문제를 동시에 해결할 수 있는 장점이 있다.

또한, 보다 거시적으로 노인의료비 급증으로 인한 건강보험 재정위기에도 대비할 수 있는 또 하나의 장점을 기대할 수 있다. Anderson(1975)에 따르면 의료서비스 이용 핵심변인으로 소득수준과 현재 건강상태 등을 지적한다. 그래서 소득개선 효과로 인해 병원이용 정도가 단기적으로는 오히려 일부 증가할 수 있겠지만, 중장기적으로는 결국 노인일자리사업에 참여함으로써 야기되는 건강상태의 유지 혹은 향상으로 인해 병원 이용을 격감케 하는 정책효과성도 추정된다.

현 단계 노인일자리사업의 문제점과 대응방안

이전 절에서 밝힌 것처럼, 다양한 장점과 기대효과를 가지고 의욕적으로 출범한 국가사업이지만 노인들의 연 참여 개월 수나 월 지급액 부족, 복지형 사업의 자원봉사 프로그램과의 충돌 가능성, 취로사업 수준에서 못 벗어난 공공형사업과 같은 다소 미시적 측면은 차치하더라도 무엇보다도 중요한 다음과 같은 거시적 측면에서의 몇 가지 문제점과 그 대응책을 지적할 수 있다.

첫째, 일자리 30만개의 의미이다. 이 추정은 보건사회연구원의 1997년에 조사하여 98년에 발표된 전국 노인생활실태 및 복지욕구조사 결과를 중심으로 노인일자리 수요 모수를 추정한 것이다. 그래서 노인인구의 상대 및 절대인구가 폭발적으로 늘어난 2006년 현재와 이후를 기준으로 본다면, 10여 년 전의 너무 과소 예측된 정책 목표라는 것이다.

그래서 새로운 수요추계와 함께 일자리 수요 부족분을 달성할 새로운 청사진(new gold plan)을 제시할 필요가 있다.

둘째, 노인일자리사업 평가 방식의 문제점을 들 수 있다. 이는 첫 번째로 논의되었던 수요추계와도 연동되는 지점이다. 즉, 30만개라는 예상수치를 과오 없이 그대로 받아들인다고 하더라도, 일자리 30만개가 가지는 그 본래적 의미는 여러 해 동안 매년 더해짐으로써 합산하여 달성되는 총 30만개의 일자리가 아니라, 당장 소득보전을 위해 일자리가 절실한 매년 달성되어야 할 30만개의 일자리 욕구추정이라는 것이다. 그래서 그 일자리가 그리 다급하지 않은 일부 노인에게는 매년 중복적으로 전달되면서 정말 필요 막급한 수많은 노인에게는 상시적으로 누락되면서도, 사업 시행에 따른 결과적 정책 목표치는 항상 달성되는 정책적 오류가 심히 우려되는 지점이다. 이는 한국개발연구원(2006)에서 지적한 노인일자리사업 평가체계의 문제와도 부분적으로 일치하는 측면이다. 즉, 노인일자리 사업의 성과로서 당초에 목표했던 일자리 수를 얼마나 창출했는가라는 계량적 형식성이 강조됨으로써, 그 내용적 측면에서 부실의 우려가 있다는 것이다.

그래서 단순한 투입 대비 산출치가 아닌 목표성과와 사회적 기대효과를 중심으로 평가틀을 구성해야 할 것이다. 또한, 비용-효과 분석이나 사업 참여자의 의료이용 행태변화와 같은 정책 연구도 필요할 것이다.

셋째, 정책집행을 위한 전달체계와 인프라의 절대적 부족 측면이다. 무엇보다도 제3섹터형 사회적 일자리사업의 핵심은 탄력적인 민간단체의 역할에서 찾을 수 있다. 가까운 일본의 경우에도 노인일자리사업은 17,000여개소의 실버인재센터에서 집중적으로 수행하고 있다고 한다. 그런데 우리나라의 경우 일자리사업의 거의 2/3를 지방자치단체의 직영사업으로 수행되고 있는 형편이다. 이는 사회적 일자리 확충이라는 본질적 정책목표를 자기 부정하는 것이며 결국 사업성과의 질을 저해하는 요인으로 작용할 수밖에 없을 것이다. 그리고 연도별 일자리 창출계획안에 따르면 매년 인건비 지원 사업의 배 이상의 일자리 목표량을 인건비 비지원 형태로 달성하겠다고 설정하고 있다. 과연 지금의 전달체계 현실에서 인력파견형이나 시장형과 같은 일자리를 그렇게 많이 개발하고 연결할 수 있을 것인지 심히 의심스러운 대목이다.

그래서 사업의 손과 발을 확장하는 일에 전념하여야 할 것이다. 무엇보다도 시급히 노인인력개발원의 광역 단위 지부 구성을 서둘러야 하겠다. 다음으로 시니어클럽을 실버인재센터와 같은 역할을 수행할 수 있도록 고유사업을 변경하여 평가체계를 정비함과 아울러, 농어촌의 경우 전국적인 연결망을 가진 자활후견기관의 전달체계를 적극적으로 활용하여 시니어클럽의 기능을 병행하도록 지원하는 방안이 추천된다.

또한, 수요자와 공급자를 아우르는 노인일자리사업 참여자 전반에 대한 통계DB 구축과 같은 전산관리시스템이 미흡한 실정이다. 이 데이터베이스가 구축되어야 상시적인 일자리 연계는 물론이고, 정책적 성과요인을 과학적으로 분석하고 대응하는 체계가 구축될 수 있을 것이다.

마지막으로 실업극복국민기금이나 공동모금회와 같은 별도의 민관 협력 “(가칭)노인자활창업기금”의 제도화가 필요하다. 이를 통해 정부의 재정 투여는 교육수준도 근로능력도 공히 떨어지는 취약노인 참여자에게 소득보전과 지역사회 참여를 도모하는 공공형 사업재원으로 충당하거나 노인일자리사업 전달체계 구축에 전념케 하고, 본 기금을 통해서는 민간에서 다양한 선도적 사업 영역을 진취적으로 개발하고 수요자와 연계할 수 있도록 공동체 창업기금의 원천으로 삼는 방안이 적극적으로 모색되어야 할 것이다.

생산적 고령화의 이념 지향

지금과 같은 압축적 고령화 시대에는 노인부양에 대한 책임을 가족에게도 사회에게도 일방적으로 전가하기에는 이미 한계의 시점에 이르고 있다. 노령화 비율이 높은 서구의 경우 연금과 의료비 상승으로 복지국가의 큰 부담으로 작용하게 되면서 노년층에 대한 사회정책의 틀을 새로이 구성해야 하는 시점에 도달하였다. 이러한 새로운 노인정책에는 정년연장과 폐지, 연금수급연령의 상향 조정, 고령자 취업촉진 등이 포함된다. 전문가들은 이와 같은 새로운 정책적 접근을 ‘생산적 고령화’(productive aging)라고 칭한다.

이러한 생산적 고령화는 학자들에 의해 다양하게 정의된다. Herzog와 동료들(1989)은 임금을 받던 그렇지 않던 간에 재화와 서비스를 생산하는 활동으로 정의하며, Bass와 그 동료들(1993)은 가치를 창출하는 재화와 용역의 사회적, 경제적 생산과 그것을 생산하는 능력개발로 보았다. Butler와 Schectler(1995)는 임노동, 자발적 활동, 가족지원, 가능한 독립적으로 자신을 유지하는 개인의 능력으로 정의한다. 그리고 김형수(2006)는 이를 종합하여 넓은 의미에서 노인이 지니고 있는 가치 있는 자원을 발휘하고 나아가 개인이나 사회에 기여하는 사회적, 경제적 활동으로 포괄적으로 정의한다.

이 모든 개념적 정의에서의 핵심을 본 필자는, 노인을 단지 부양부담의 골치를 떨어내고자 하는 경제적 가치의 창출 측면에서만 바라보는 것이 아니라, 참여와 독립생활을 통해 인간적 존엄성을 확보하고 자아실현을 도모하는 적극적 개념으로 확장해야 하는 것으로 본다. 이와 같이 사람이 모든 정책과 사업의 중심적 기준지표가 될 때만이, 누구에게 얼마를 주고 무엇을 먹였다는 식의 도구적 기능적 오류로부터 해방될 수 있을 것임을 확신하는 바다.