[동서남북] 충북참여예산네트워크를 발족하며

 지방자치단체가 하는 모든 활동이 수치로 표시된 것이 예산이라 할 수 있다. 따라서 예산편성과정에 시민이 참여하도록 하여 시민의 의사가 반영되게 하는 것은 매우 중요한 일이다. 또한 예산집행의 효율성을 강화하는 것도 필요하다. 재정이 부족한 지방자치단체의 예산이 낭비된다면 그 피해는 결국 시민에게 돌아가기 때문이다. 지방자치단체 예산편성의 효율성을 높이고 지방자치단체가 독점적으로 행사해 왔던 예산편성권을 지역주민들이 함께 행사하는, 즉 예산편성 과정에 해당 지역주민들의 직접 참여를 보장하여 시민의 삶의 질을 높이는 방향으로 예산이 집행되도록 하기 위해서는 예산편성과정에 시민의 참여확대가 필요하다.

그러나 지방자치단체의 예산편성과정에서 시민들의 참여는 외면당한 채 그 통로가 차단되다시피 하였다. 예산의 편성권은 집행부의 고유권한으로 인정되어 왔으며, 일반 공무원은 물론 지방의회 의원들과 시민들조차도 이러한 고정관념에 사로잡혀있던 것이 사실이다. 그러나 앞으로는 예산과정의 시민참여는 당연한 것으로 인식되어야 하며, 점진적으로 바뀌어 가고 있다. 현재 주민참여예산제는 광주북구청이 2003년도에 최초로 도입했고 2004년부터는 조례를 제정해 시행하고 있고 울산동구청도 2004년 조례제정과 함께 참여예산제도를 도입하였다. 광주광역시도 조례제정은 하지 않았지만 2004년부터 참여예산제도를 도입해 시행하고 있으며, 안산시는 2004년 제정된 시민참여기본조례에 참여예산제 시행을 명문화하고 있다. 가까운 대전시 대덕구의 경우 역시 이미 2005년부터 주민참여예산제가 시행되어 시민들로부터 적극적인 호응과 관심 그리고 참여가 이루어지고 있다.

충북지역에서는 청주시가 2004년 전국최초로 제정된 ‘청주시민참여기본조례’에서 기본안을 담고 있기는 하지만 이와는 별개로 시민들의 참여가 보장될 수 있는 예산편성과 관련된 조례 제정이 필요하며 충북지역 타 시․군지역의 경우는 제도를 도입해 운영하지 못하고 있다.

현행과 같이 행정기관 중심의 예산 편성은 급속히 변화하는 시대적 변화에 부응하지 못할 뿐만 아니라 복잡하고 다양한 주민욕구 및 행정수요를 반영하는데 한계를 노출시켜왔다. 이로 인해 예산의 투명성은 확보되지 못한 채, 지방자치의 완성이라 할 수 있는 재정민주주의 실현은 요원한 과제로 남아 있을 수밖에 없었던 것이 현재의 예산편성 방식이다. 따라서 급변하는 시대적 변화에 신속히 대처하고 다양한 주민 욕구에 부응할 수 있는 새로운 예산편성 방식이 요구되고 있다. 이를 반영한 새로운 예산제도가 주민참여예산제도라 할 수 있다.

지방자치가 풀뿌리 민주주의의 꽃이라 불리는 것은 주민이 스스로 참여하여 결정하는 참여민주주의를 지향하기 때문이다. 주민참여는 행정의 투명성과 공정성을 확보함은 물론 신뢰받을 수 있는 지방정부를 구현하기위한 조건이기도 하다. 주민참여예산제의 올바른 정착을 통해 예산편성과정의 민주성과 투명성을 확보함은 물론 주요정책결정과정에 주민참여를 제도화하여 지방재정민주주의를 실현하고자하는 시민의 염원이 모여 충북참여예산시민네트워크를 발족하게 되었다.

충북참여예산시민네트워크가 지역주민들과 함께 주민참여예산제가 올바르게 정착할 수 있도록 하기 위해선 몇 가지 뒷받침 되어야 할 과제가 있다.

우선, 주민참여예산제 조례를 제정해야 한다.

예산편성과정에 대한 주민참여란 결국 어떤 분야, 어떤 사업에 예산이 우선적으로 투입될 것인지에 대해 주민들의 의사가 반영될 수 있도록 하는 것이다. 예를 들어 “개발사업 또는 전시성 사업에 예산을 사용할 것인지, 아니면 복지와 환경분야에 예산을 사용할 것인지”라는 선택을 해야 한다면, 그러한 선택의 과정 즉 예산배분의 우선순위를 결정하는 과정에 주민참여를 보장하는 것이 필요하다.

청주의 경우 2004년 전국최초로 제정된 ‘청주시민참여기본조례’에서 주민참여예산제의 기본정신을 담고 있기는 하지만 이와는 별개로 주민들의 참여가 보장될 수 있는 ‘주민참여예산제 운영조례’의 제정이 시급한 상황이다. 2005년 청주시에서는 예산정책토론회개최와 주민참여예산제운영조례안 입법예고 과정이 진행되었지만 조례의 내용을 심사하는 과정에서 조례의 내용을 문제삼아 실제 제정에까지는 이르지 못했다. 예산편성과정에의 적극적이고 안정적인 주민참여의 보장을 위해 ‘주민참여예산운영조례’의 제정이 절실히 필요하다.

둘째, 주민참여예산제의 조기 정착을 위한 부서별 예산요구안을 포함한 예산편성관련 정보공개를 확대해야 한다.

주민들의 입장에서의 예산편성과정에 참여하기 위해서는 내실 있는 정보공개의 원칙이 선행되어야 한다. 그 핵심은 예산서 개혁이라고 하지 않을 수 없다. 현행 품목별 예산서를 성과주의 예산서로 바꾸는 것이 그 것이다. 성과주의 예산서는 현행 암호와 같은 품목별 예산서와 달리 지방행정 각 분야별로 전략, 성과목표, 성과지표를 구체화하여 이를 달성하는 데 소요되는 재원을 배분함으로써 지역주민들이 어떤 사업에 얼마의 재원을 어떻게 사용하였는지 일목요연하게 파악할 수 있다.

셋째, 국별 시민공청회 제도도입과 성과주의 예산편성이 실현되어야 한다.

성과주의 예산제도도 도입할 만하다. 성과주의 예산제도는 기존의 품복별 예산제도를 개혁하려는 것으로 각 부서별로 자신의 존재이유를 명확히 하고 자기 부서가 달성하려고 하는 성과를 예산편성 시에 제시하게 하는 것이다.

이는 ①성과계획서를 통해 제공되는 정보를 통해 시민들이 예산서를 이해하기가 쉬워졌고, ②공무원들 스스로 자신들이 달성해야 할 성과를 고민하게 됨으로써 마인드의 변화를 유도할 수 있게 되며, ③사업별로 비용-성과를 분석할 수 있는 기초를 마련하고 있다는 긍정적인 측면을 가지고 있다. 그러나 성과주의 예산제도를 도입하는 데에 있어서 가장 중요한 것은 역시 시민들이 원하는 성과는 어떤 것인지 하는 것이다. 즉 성과자체가 시민의 입장에서 정해지지 않는다면 성과주의 예산제도라는 것은 근본적으로 한계를 가질 수밖에 없다는 것이다. 따라서 시민공청회 제도도입 등을 통한 시민의 의견이 종합적으로 반영되는 목표설정이 중요한 과제로 제기되고 있다.

넷째, 중기지방재정계획 및 재정 투, 융자 심사제도 및 위원 구성의 개선이 필요하다.

중기지방재정계획 수립을 하는 이유는 중・장기적인 시계에 의한 예산편성의 기준제시, 계획적인 재정운영으로 투자효과의 극대화, 국가와 자치단체 간 재정의 연계성 확보, 변화하는 재정여건에 능동적으로 대처하기 위함이다. 따라서 매 회계연도 예산편성 시 중기재정계획에 기초한 예산편성이 이루어 져야 한다. 즉 지방정부 예산운영 체계를 중기재정계획-> 투 융자 심사 -> 예산편성 -> 결산 -> 재정분석.진단 순으로 유기적 시스템화 하여 운영되어야 한다.

또한 현재 지방재정관계법령 및 행정자치부 지침에 의해 재정투융자심사제도가 마련되어 있다. 재정투융자 심사제도란 지방자치단체장이 사업예산을 편성하고자 할 때 지방예산의 계획적, 효율적 운영을 기하고 각종 투자사업에 대한 무분별한 중복투자를 방지하기 위한 목적으로 사업의 필요성, 타당성 등에 대해 심사를 거치도록 하는 제도이다. 재정투융자 심사제도는 막대한 예산이 소요되는 각종사업과 관련해서 현재 존재하는 거의 유일한 통제장치라고 할 수 있다.

행정자치부가 각 지방자치단체에 내린 지침에 의하면, 투, 융자심사위원회에는 민간전문가의 참여를 일정비율이상 보장하도록 되어있다. 그러나 현재 지방자치단체 투․융자심사관련 위원회 구성을 살펴보면, 이러한 지침 제대로 지켜지지 않고 있다. 따라서 투․융자관련 심사위원회의 위원구성에 있어 민간인전문가가 2/3이상 참여할 수 있도록 하고, 참여하는 위원도 시민이 공감할 수 있는 전문가로 공모제 또는 추천제 등 공개적 절차에 의해 위원이 선정되어야 할 것이다.

다섯째, 공무원의 인식전환과 시민예산교육이 확대되어야 한다.

주민참여예산제는 예산편성권을 갖고 있는 집행부와 단체장이 주민들에게 그 권한을 공유하는 것이다. 그러나 엄밀한 의미에서 볼 때 민주주의 체제하에서 단체장이 갖고 있는 모든 권한은 주권자들로부터 위임받은 것이다. 따라서 예산편성권 역시 원칙적으로 주권자들, 특히 납세자들에게 있다고 할 때 사실 참여예산제는 너무 늦은 민주주의의 실현이라고 해도 과언이 아니다. 참여예산제의 성공을 위해서는 단체장과 공무원들이 이 같은 인식으로 무장할 필요가 있다.

민주주의의 주권이 국민에게 있듯 예산의 주인은 세금을 내는 국민에게 있으며, 지방정부의 재정주권은 납세자인 지역주민에게 있는 것이다. 따라서 시민은 납세자로서의 의무뿐만 아니라, 지방정부 자원의 배분 및 우선순위를 결정하는 예산편성과정에 참여하여, 시민의 혈세가 투명하게 편성, 집행되는지 감시하고 통제할 권리가 있다. 또한 지방자치단체의 재정투명성 확보와 예산의 효율적인 집행을 위해서는 주민의 참여와 주민의 의사가 반영되는 것은 너무나도 당연한 일이다.

그러나 지방자치가 부활하고 15년이 지났지만 지방정부의 예산편성과정은 행정기관 중심의 한계를 극복하지 못하였고 납세자인 주민의 알권리 또한 보장되지 않았다. 예산편성과정에 참여하기 위한 예산관련 정보 접근도 어려웠으며 정보공개도 이루어지지 않았다. 이는 주민이 지방정부의 재정운영에 대해 신뢰하지 못하는 큰 이유 중 하나일 것이다.

주민참여예산제는 집행부가 독점하던 예산권을 개방하여 주민들이 스스로 생산한 자신의 정책을 지방정부 정책에 반영할 수 있는 권리를 주민에게 돌려주는 것으로 참된 지방자치이념과 재정민주주의를 구현하는 핵심 수단인 것이다.

그러나 충북지역은 아직 주민참여예산제를 제도화하고 정착시켜 나가기 위한 노력이 미흡한 것이 현실이다. 현재 청주시의 경우 ‘청주시민참여기본조례’에 주민참여예산제와 관련한 조항이 있으나 지켜지지 않고 있으며, 청주시를 제외한 시․군지역과 충북도에는 아직 주민참여예산을 제도화 한 자치단체는 한 곳도 없다. 이러한 제도의 미비는 주민참여를 요원하게 하는 이유일 것이다.

지방자치의 근간은 주민참여이며, 주민참여는 지방정부의 적극적 정보공개가 이루어져야만 가능한 것이다. 주민참여예산제 또한 지방정부의 적극적 정보공개를 통한 주민참여 토대마련과 실질적으로 주민참여가 보장된 제도의 도입이 이루어져야 한다. 더불어 주민이 참여할 수 있는 분위기가 조성 등 지방정부의 적극적인 노력이 있어야 한다.

따라서 참여예산제의 정착은 시민과 협동해서 지방정부를 이끌어 가겠다는 지방정부의 적극적인 의지와 시민의 자발적인 참여, 시민사회의 전문성 강화가 무엇보다 중요하다. 이를 위해 지방정부의 적극적인 협력을 촉구해 나가야 하며 전문가와 시민이 함께하는 참여예산시민네트워크의 활동을 통해 지방정부와 시민이 신뢰를 기반으로 협력하는 새로운 거버넌스 모델을 만들어 나가야 할 것이다. 그리하여 주민참여예산조례제정, 시민이 제안하는 대안예산 편성, 예산집행의 투명성과 합리성 제고이라는 과제를 시민사회의 협력과 연대를 통해 실현하는 새로운 시민참여 사례를 만들어 나가야 할 것이다.