이태수
꽃동네현도사회복지대학교 교수
참여연대 사회복지위원회 위원
최근 아동복지계와 청소년계가 소용돌이에 빠져있다. 참여정부 때부터 아동과 청소년업무가 여성가족부로 가느냐 마느냐로 설왕설래하더니, 새정부 출범과 함께 느닷없이 기존의 청소년위원회가 보건복지부로 통합, 보건복지가족부로 일거에 조직통합이 단행되었고, 이어 정부쪽에서 아동과 청소년에 대한 정책 상의 통합을 하겠다고 팔을 걷어 붙이고 있기 때문이다.
사실 정부가 정확하고 신뢰성있는 청사진을 먼저 그려놓고 부처를 통합하면서 사회적 동의를 얻어내었어야 했다. 일단 조직 통합부터 해 놓고 이제와서야 그 내용을 구성해 보겠다니 본말이 전도되었다 하겠다.
그러나, 한편으론 수십년간 아동과 청소년, 두 영역으로 갈려 서로 다른 부처끼리, 서로 다른 전문가들끼리, 서로 정책과 제도, 시설, 인력을 통해 상당히 중복되는 연령대를 놓고 ‘각자의 길’을 걸어온 현실을 생각한다면 지금은 이제까지의 과제를 상당정도 해소할 수 있는 결정적인 모멘텀이 될 수도 있을 것이다.
그간 아동과 청소년정책을 둘러싼 문제점을 좀더 구체적으로 나열해 보면 다음과 같은 몇가지로 요약된다.
첫째, 아동 및 청소년정책을 시행함에 있어 각 부처별로 분절적인 추진이 관행화되어왔다는 점이다.
오랫동안 아동은 보건복지부에서, 그리고 청소년은 좀더 복잡하여 체육청소년부와 문화체육부, 그리고 문화관광부 및 청소년보호위원회와 청소년위원회 등의 부처들을 두루 거쳐가며 관장되어왔었다. 그러나 이러한 과정에서 우리나라 부처간 가지고 있는 최대병폐의 하나인 ‘부처이기주의’와 ‘부처칸막이’현상으로 인해 아동과 청소년은 상당히 중첩되는 대상의 동일성이 있음에도 불구하고 마치 다른 대상인 것처럼 정책이 혼란스럽게 추진되어왔던 것이 사실이다. 참여정부 말기에 사회정책조정회의 운영이나 부처간의 연계․조정기능 강화 등에 힘입어 부처간 정책조율이 시도되어 약간의 극복가능성이 있었으나 매우 미약한 수준이었다.
둘째, 아동정책의 보편주의적 확대와 청소년정책의 복지영역 확대 등으로 인해 정책의 중복 현상이 확대되어왔다.
종전, 아동정책은 극히 일부의 요보호아동에 국한되어 이루어졌고, 청소년정책은 거의 실체가 없는 가운데 약간의 수련활동 지원과 위해매체와 위해문화로부터의 보호정도만이 오랫동안 존재하여 왔다. 따라서 각각의 정책수준이 미약하였기에 두 정책간에는 그나마 일정정도 정책영역의 분점 상태가 유지될 수 있었던 것이다. 그러나 아동정책이 일반아동의 다양한 욕구 충족과 권리 보장으로 영역을 넓히고 문제의 예방과 사전적 대응에 관심을 갖기 시작하고, 청소년정책이 빈곤과 각종 위기 상황에 놓인 청소년들의 보호와 복지측면에서 적극적인 정책을 구사하기 시작하면서(예, CYS-net, 방과후 아카데미 정책 확대, 청소년복지지원법 제정 등) 이제 동일 연령대를 대상으로 하여 동일정책이 수행되는 혼란이 더욱 증폭되는 문제상황을 야기하게 되었다.
셋째, 학계 및 현장의 상호이해의 부족과 피해의식의 증폭, 기존질서에 대한 맹목적 애착 등으로 인해 갈등의 골이 존재하고 있다.
청소년학계, 아동학계, 사회복지학계 등 학계 사이에 상호교류가 부족하고 상대학문체계에 대한 이해가 상대적으로 일천하며, 청소년지도, 청소년상담, 아동복지, 아동지도, 아동상담 등의 영역에서 활동하는 민간부문 사이에는 자신들의 현재 영역에 대한 불만의 해결을 강력하게 바라는 과정에서 상대영역의 침범이나 과대한 영역확장에 대한 견제의식이 매우 커지고 있었다. 그러나 각기 영역내의 내부문제의 진정한 원인은 대다수 국가복지의 상대적 미약함에 있으며, 부처들의 분할관리 관행이나 행정적 일방주의 등에 확대 증폭되는 것이 더 중대한 원인임에도 민간끼리의 갈등과 대립으로 근시안적으로 자기영역을 지키려는 대응양식이 일반화되면서 문제의 해결이 더욱 어려워지는 상황이 되고 있었던 것이다.
따라서 이러한 문제를 풀기 위한 노력은 언젠가는 반드시 필요한 것이었으며 차제에 그 기회로 삼자는 것이다.
아동과 청소년의 정책을 통합적으로 다룸에 있어 핵심이 되는, 그리하여 첨예한 이견노정이 있을 수 있는 영역을 나열해 보면 다음과 같은 몇가지로 정리된다.
(1) 연령상의 구분과 호칭 문제
주지하다시피, 현행 법령과 정책 상의 연령은 매우 다양하게 정의되어있다. 이로 인해 가장 결정적인 모순은 아래 표에서 보는 바와 같이 9세 ～ 18세까지는 아동이면서 청소년으로 정의될 수 있다는 사실이며, 결국 이 연령대가 가장 관건이 되고 부분이다.
따라서 이러한 연령대별로 어떻게 구분하며, 호칭을 어떻게 할 것인가가 차제에 통일적으로 고려되어야 할 것이다. 정부는 19세미만까지를 통칭하는 용어로서 ‘아동․청소년’이 아닌 ‘아동청소년’이란 창발적 용어를 사용할 수 있음도 거론하고 있는 실정이다.
구체적으로는 다음과 같은 부분이 해명되어야 할 것이다.
① 그간 아동과 청소년에 대한 법적, 현실적 정의가 존재하고 있는 가운데 현재의 ‘아동청소년’이란 통칭 용어는 적절한가? 아니면 다른 현실적 대안은 무엇인가?
② 연령대별 아동, 청소년에 대한 각국의 정의나 학문적인 일반적 정의가 존재하는가? 아니면 각국의 역사와 문화, 관행, 정책환경 등에 의해 정의될 수 있는 것인가?
③ 아동청소년이라할 때 연령상의 상한과 하한, 그리고 접근상의 변환이 요구되는 중요한 분기점이 되는 연령대는 어디인가?
(2) 정책의 기본축에 대한 선택 문제
지금까지 청소년정책, 아동정책, 청소년보호위원회, 아동복지국 등의 용어에서 알 수 있는 것처럼 정부 정책의 가장 중요한 축은 ‘연령’을 중심으로 전개되어왔다. 그러나 이 연령지칭 용어는 매우 심각한 중첩영역이 있음에도 불구하고 ‘아동 = 보호의 대상’, ‘청소년 = 육성의 대상’이란 도식적 이해방식까지 고착되어 학계와 현장에도 이러한 혼란스런 용어와 개념이 무비판적으로 잔존하고 있었다. 이번 정부의 정책을 보면, 아동청소년이란 신조어를 중심으로 하여 더 이상 연령을 축으로 하지 않고, 그들이 보장받아야할 권리에 따른 급여의 종류(생존권 및 보호권을 보장하는 복지급여 / 발달권 및 참여권을 보장하는 활동을 지원하는 급여)에 따라 구분하겠다는 의지를 보이고 있는 것으로 해석할 수 있다.
아래의 그림처럼 기본적으로 이들 권리에 입각한 급여는 연령대가 높아질수록 서로 비중 상의 과소가 역전하는 성향을 지니고 있지만 근본적으로는 어떤 연령대에서든 공존해야 하는 급여임을 부정하기 어렵다.
따라서 다음과 같은 세부적인 부분에 대한 논의가 이루어져야 할 것이다.
① ‘활동’이란 용어가 내포하는 의미와 범주는 무엇인가? 이 용어가 복지와 같은 차원에서 사용할 정도로 엄밀하거나 현실적 범위가 존재하는가?
② 권리에 입각한 급여의 종류를 ‘복지’와 ‘활동’으로 이분(二分)하는 것이 가장 적절한 구분법인가? 즉 생존, 보호, 발달, 참여와 같이 4분 한다든가 아니면 복지, 상담, 활동 등으로 3분하는 방법은 없는가?
③ 복지의 경우도 일반아동을 위해 개발되어야 할 것이 많은데(예를 들면 아동수당, 예방적 의미의 지지적서비스 supportive service), 이는 일반아동에게는 참여와 발달에 대한 접근만을 하면된다는 고식적인 발상을 안겨줄 여지는 없는가?
(3) 전문인력
〇 현재 아동과 청소년관련 법규상 나타나있는 전문인력은 아래 그림과 같다. 즉, 전담공무원으로서 아동복지지도원과 청소년육성전담공무원, 그리고 민간전문자격자로서 청소년지도사와 청소년상담사, 그리고 지역사회 내에서 활동하는 민간위원으로서 아동위원과 청소년지도위원이 그것이다.
아마도 이러한 인력부분이 통합적 정책의 전개에 있어 가장 핵심적인 관심영역이 될 수밖에 없다는 점에서 다음과 같은 여러 가지 의문과제들이 해명되면서 실마리가 잡혀나가야 할 것이다.
① 기존의 청소년지도사와 청소년상담사의 대상연령을 9세 이하까지 확대하면서 아동분야의 지도사와 상담사로서 새롭게 구성하는 것이 적절한가?
② 아동 및 청소년정책을 전담하는 전담공무원에 사회복지사 자격이 포함되는 것이 적절한가?
③ 복지영역을 전담하는 인력의 부재를 어떻게 할 것인가? 차제에 전문사회복지사로서 아동(청소년)복지사라는 직제를 두는 것이 바람직한 것은 아닌가?
④ 청소년지도사, 아동지도사, 청소년상담사, 아동상담사 및 사회복지사의 역할과 기능, 진로는 어떻게 다르며, 통합적인 여지는 어디까지인가?
⑤ 아동위원과 청소년지도위원을 아동청소년지도위원으로 통합하는 것은 바람직한가?
⑥ 학교에 파견될 수 있는 인력으로 청소년지도사와 청소년상담사로 국한한 것이 타당한가? (학교)사회복지사 또는 아동(청소년)복지사를 포함해야 하는 것 아닌가?
(4) 전달체계
현재 아동이나 청소년과 관련된 일정한 공공의 전달체계는 시․군․구 라인을 제외하면 특별한 것이 없는 상태이다. 따라서 차제에 정부는 복지의 분야와 활동의 분야로 양분하고 각각의 집중센터를 세움으로써 그동안의 부실함을 극복하려는 것으로 알려진다.
결국 이에 대해 다음과 같은 논의점을 제기할 수 있다.
① 복지와 활동의 영역을 구분하여 2분하는 것이 적절한가? 차라리 복지/상담/활동으로 3분하든지 아니면 공적 기관은 일원화하는 것이 낫지 않는가?
② 복지영역을 기존의 청소년상담지원센터를 중심으로 할 때 기존 복지의 영역에 대한 고려가 부족할 가능성은 없는가?
③ 중앙부처에서 읍면동까지 이어지는 공공행정체계와 민간의 시설과 기관을 포함한 민간전달체계까지 포함한 종합적인 전달체계를 그린다면 어떻게 될 것인가?
④ 학대, 가정위탁 등 세부 영역을 전담하는 기관까지 완전통합해야 하는가? 아니면 특수영역에 대해 인정해야 하는가?
이상에서 열거한 핵심 쟁점들이 과연 어떻게 정리될 것인지 귀추가 주목되는 가운데, 정부는 금번 정기국회에서의 법안 정리를 내부적으로 목표로 설정했다고 한다. 아무래도 금번 하반기는 아동복지계와 청소년계에 큰 홍역이 기다리고 있는 것 같다. 그 후유증이 최소화되면서도 현실적으로 최선의 안이 나올 수 있도록 민간의 지혜와 대승적 인식이 무엇보다도 절실한 시기이기도 한다.
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