[심층분석 2] 아동청소년정책 통합 어떻게 보나

  2008년 새정부 출범 이후 아동정책과 청소년정책을 담당하는 정부조직의 통합으로 보건복지가족부 내에 아동청소년정책실이 설치되고 여러 부처에 흩어져 있던 아동과 청소년정책 관련인력이 새로운 정부조직 하에서 재배치되었다. 이러한 정부조직의 개편은 한편으로는 아동정책과 청소년정책의 새로운 통합적 발전과 시너지 효과에 대한 기대와 다른 한편으로는 아동정책과 청소년정책 각각의 정체성 상실과 갈등, 위축 가능성에 대한 우려를 동시에 초래하고 있다.

  우리나라의 아동정책과 청소년정책은 각각 서로 다른 정책패러다임에 따라 법률과 서비스가 분리되어 추진되어왔다. 현재 우리나라의 아동정책은 보호와 복지 중심의 정책패러다임을 갖고 있고 청소년정책은 활동과 역량강화 중심의 정책패러다임을 갖고 있다. 아동정책과 청소년정책의 발전과정을 역사적으로 조명해보면, 아동과 청소년에 대하여 투입되는 사회적 자원이 충분하지 못하였던 1980년대 이전에는 아동정책과 청소년정책이 분화되지 못하였고 정책의 패러다임은 아동이나 청소년 모두 보호와 문제해결에 초점을 두고 있었다. 아동과 청소년정책은 1980년대 이후 아동복지법, 청소년기본법 등 독자적인 입법체계를 기초로 취약계층에 대한 보호와 문제해결의 정책패러다임을 넘어 권리, 참여, 활동, 역량강화의 정책패러다임으로 발전하여왔다. 특히 청소년정책은 문화관광부, 국가청소년위원회 등에 의한 독자적인 입법체계와 정부조직의 지원 하에 괄목할만한 발전을 하였다. 

  새정부의 통합적 아동청소년정책의 추진으로 2008년9월 현재 이미 아동청소년에 관한 아동청소년기본법, 아동청소년복지법, 아동청소년활동진흥법을 중심으로 보건복지가족부의 법률정비방안이 마련되고 있고 아동청소년 관련 단체에서 검토가 이루어지고 있다.

  아동정책과 청소년정책의 통합을 적극적인 관점에서 보면, 아동정책이나 청소년정책이 대상이나 정책내용에 있어 범위를 확대하는 노력을 하고 있어 두 정책이 조화롭게 만날 수 있는 가능성이 높아지고 있다는 점을 높게 평가할 수 있다. 유엔아동권리협약의 이념 등에 비추어보면, 아동과 청소년은 생존, 보호, 발달, 참여, 복지, 보건, 교육, 활동 역량강화 등 폭넓은 이념을 공유하고 있다. 아동정책의 이념과 정책영역의 확장은 청소년정책이 그간 추구하여온 이념과 정책영역과 만남을 가져오고 있으며, 청소년정책이 미흡하였던 취약청소년에 대한 보호는 새로이 통합되는 이념과 정책패러다임 속에서 해결되어야 할 것이다.

  그러나 통합법률법안들은 위와 같은 통합의 이상에도 불구하고 졸속한 정책추진과 법안의 준비로 아동복지와 청소년분야 모두로부터 외면당하거나 우려의 대상이 되고 있다. 아동정책의 관점에서는 통합적 정책의 방향이 아동정책의 정체성과 아동복지전문가의 전문성을 심각하게 손상하고 아동정책에 대한 투자를 위축시키게 되는 결과를 초래하지 않을까 우려하게 되고, 청소년정책의 관점에서는 청소년정책의 정체성과 전문성을 손상시키고 아동정책이 현실적으로 보호와 복지 중심의 패러다임에 머물러 있어 보건복지가족부 중심의 정부조직의 통합으로 청소년정책이 보호와 복지 중심으로의 환원을 가져오지 않을까 하는 우려를 갖고 있다.

  다음은 보건복지가족부가 추진중인 통합법률법안을 중심으로 아동청소년정책의 통합에 대한 의견을 제시해본다. 우선 아동정책과 청소년정책을 담당하는 중앙정부조직이 통합되었다 하더라고 법률의 통합이 반드시 필요한지 의문이다. 청소년정책 분야에서는 청소년기본법이 이미 제정되어 있으나, 아동복지법은 제정 당시에 시설보호중심의 아동보호로부터 출발하여 여러 차례 개정을 거쳤으나 아동복지기본법으로서의 구성과 체계가 미흡하고 유엔아동권리협약의 이념과 최근에 다양하게 발전한 아동복지의 서비스와 전달체계를 체계적으로 수용하지 못하게 되어 전면적인 개정이 필요하게 되었고, 새정부출범 직전인 2008년초에 아동복지분야의 기본법으로서 아동복지법 전면 개정안(아동법)이 준비되어왔다. 아동정책과 청소년정책은 이러한 아동복지기본법(아동법)과 청소년기본법을 두 개의 축으로 하고 하위에 여러 특별법을 두는 체계로 가는 것이 바람직하다. 아동법과 청소년기본법을 통합하는 새로운 법을 제정한다 하더라고 아동과 청소년분야의 정체성과 전문성을 살리면서 아동정책의 기본법로서의 체계와 청소년정책의 기본법으로서의 체계를 균형있게 조화를 시켜야 한다.    

  그러나 이번에 마련된 아동청소년정책기본법(안)은 개정이 요청되고 있었던 아동복지법의 아동에 관한 내용을 기존의 청소년기본법의 틀에 맞추어 덧붙인 것으로서 아동정책의 기본법의 틀과 내용을 결여하고 있어 유엔아동권리협약에 기초한 기본이념과 아동보호체계 등에서 전면적 재검토가 필요하다.

  아동청소년정책기본법(안) 만을 보더라도 여러 가지 문제점이 발견된다. 먼저 제3조(정의)에서 사용하는 아동청소년이란 용어는 정체성이 없는 모호한 용어이다. 아동의 정의와 청소년의 정의를 각각 구분하여 제시하여야 한다. 기존의 법에서 아동이란 18세미만의 자이며, 청소년이라 함은 9세이상 24세이하의 자를 말한다. 아동과 청소년은 연령상 중복되는 용어이기는 하나 학술적으로, 실천적으로 명백하게 구분되는 용어다. 법률적으로 아동청소년이란 모호한 용어를 사용하는 것은 학술과 정책, 실천에서 혼란과 어려운 문제를 제기하는 것은 명약관화한 일이다.
   
  또한 법안은 아동복지시설 단체에서 종사하는 전문가(사회복지사)에 대한 언급이 없이 기존 청소년기본법에서 규정하는 전문가(지도사, 상담사)가 마치 아동청소년분야의 모든 업무를 담당할 수 있는 것으로 규정한 것은 사회복지사의 전문영역과 청소년전문가의 전문영역을 혼동하는 것으로 매우 잘못된 방향으로 나아가고 있다. 활동, 복지, 보호의 영역에서 활동은 청소년지도사나 상담사가 수행하지만 복지, 보호의 영역은 사회복지사의 활동영역으로서 전문성을 고려하여 규정하여야 한다. 제33조에서 아동청소년지도사, 아동청소년상담사의 배치 등은 사회복지사, 아동청소년지도사, 아동청소년상담사의 비치 등으로 수정하여야 한다. 이 법에서 새로 규정하는 아동청소년시설과 아동청소년단체에는 기존의 아동복지법에 의한 시설과 단체를 포함하고 이들 시설, 단체의 사회복지사가 그 역할을 수행하고 있으므로 사회복지사를 포함시켜야 한다. 만약에 사회복지사를 이 조항에 포함시키지 않으면 기존의 아동시설, 단체의 사회복지사는 다시 아동청소년지도사나 아동청소년상담사 자격을 받아야 하는 결과를 초래한다. 그리고 아동청소년지도사, 아동청소년상담사는 기존의 청소년기본법에 의한 청소년활동을 중심으로 하는 종사자이므로 아동복지시설이나 단체에 굳이 배치될 필요가 없고 아동복지시설이나 단체에는 사회복지사가 배치되어야 한다.

  제5장에서 아동청소년지도자는 아동청소년사업종사자로 하고, 제30조에서 “아동청소년사업종사자란 사회복지사, 아동청소년지도사, 아동청소년상담사를 말한다”고 규정하여야 한다. 그리고 “사회복지사는 아동청소년 보호와 복지 업무, 아동청소년지도사는 아동청소년 활동, 아동청소년상담사는 아동청소년 상담 업무에 종사한다” 라고 업무를 명확하게 구분하여 명시하여야 한다. 

  아동청소년복지법(안)은 아동복지법, 청소년복지지원법을 통합한 것으로, 세부적 사항에서 아동복지의 정체성 훼손의 요소가 있으며, 운영과 발전을 저해하는 요소가 발견된다. 법의 명칭과 목적에서 아동청소년은 이미 앞에서 언급한 바와 같이 정체성이 없는 모호한 용어이며, 아동청소년의 정의는 아동청소년기본법에서 규정하고 있으므로 동일하게 규정하거나 불필요하다.(아동 18세 미만, 청소년 9세에서 24세 이하) 아동청소년학대는 아동학대로 규정하여야 한다. 아동은 18세 미만까지 연령을 말하며, 18세이상 청소년의 학대는 전세계적으로 학술적, 법률적 용어상 존재하지 않는다. 따라서 아동학대를 정의하면 된다. 아동보호명령, 친권상실을 세부적으로 규정한 것은 그간 미흡하였던 아동보호의 체계에서 바람직한 조치로 판단된다. 아동복지시설의 다기능화에 관한 제64조(아동청소년복지시설의 종류) 2항, 3항의 삭제는 재고가 요망된다. 아동청소년복지시설은 종합시설로서 다기능화할 수 있는 근거가 필요하다. 
 
  아동정책과 청소년정책을 담당하는 정부조직의 통합과 관련법령의 통합은 정책추진과정에서 선후의 과제를 혼동하는 모습을 보이지고 있다. 아동청소년정책의 통합은 아동정책과 청소년정책의 상호관련성과 추진체계에 관한 사전의 정책적 검토가 충분하게 이루어지는 것이 선행되어야 한다. 아동과 청소년은 연령의 상호중복으로 정책의 상호관련성이 많지만 독립적인 정체성을 가진 영역과 중복되는 영역을 면밀하게 검토하여 상호 협력이 필요한 부분에서 조직과 인력의 통합이 이루어지는 것이 타당하다. 조직과 행정의 효율성만을 앞세워 관련법령을 무리하게 통합하는 것은 아동정책과 청소년정책 모두에게 정체성의 혼란과 전문성의 위기를 초래하게 될 것이다. 선진국가에서 아동영역과 청소년영역의 정책이 상호간 어떠한 관련성을 갖고 추진되고 있는지, 정책의 상호관련성과 추진체계에 대한 선행연구와 검토가 있어야 하며, 기존의 법령의 개정을 통하여 정책의 연계성을 높일지 있는지 또는 법령의 통합이 기본적으로 필요한지에 대한 판단을 한 후에 관련 법령의 개정이나 제정이 이루어져야 할 것이다.   

참고문헌

보건복지가족부 아동청소년정책실, 통합적 아동청소년정책 추진을 위한 법률정비방안- 기본법, 복지법, 활동진흥법을 중심으로-, 2008.7.
한국청소년정책연구원, 아동정책과 청소년정책의 대화, 제2회 한국청소년정책포럼, 2008.5.