윤찬영
전주대학교 사회복지학과 교수
사회복지서비스 신청과 두 건의 소송
장애인이라고 해서 평생을 사회복지시설에서 주는 밥 먹고 갇혀 살다가 생을 마감해야 하는가? 장애인이 무기수인가? “매일 똑같이 먹고 자고 하는 생활을 이제는 더 이상 하고 싶지 않습니다”.
그렇다. 사회복지학을 연구하거나 실천하는 전문가들 입장에서도 한 번은 던져봤어야 할 질문이다. 보호해 줄 사람이 없는 사람에 대해 우리는 쉽게 시설보호를 말한다. 그런가하면 탈시설의 필요성을 말하면서도 과연 이것을 얼마나 절실하게 느끼고 고민해봤는지 묻고 싶다.
대개 사람들은 자신의 거주지에서 생활한다. 특별하고 예외적인 경우를 제외한다면, 우리의 삶은 집이라는 자신의 거주지를 중심으로 이루어진다. 그러므로 시설이 아니라 지역사회 안에서 자신의 집에서 생활하고자 하는 것은 인간으로서 당연히 갖는 욕구라 하겠다.
이와 관련된 두 개의 소송이 진행되었다. 하나는 청주지방법원에서 또 다른 하나는 서울행정법원에서 상반된 판결이 나왔다.
소송의 개요와 판례1 : 청주지방법원
충북 음성군 소재 시설인 꽃동네에서 15년~20년간 거주해오던 장애인 윤국진씨와 박 현씨는 음성군수에게 탈시설 자립생활을 하게 해달라는 사회복지서비스 변경신청을 냈다. 연고지인 서울에 가서 살고 싶다는 내용이었다. 그러나 거절당했다. 그래서 청주지방법원에 사회복지서비스 변경신청거부처분취소 청구소송을 제기했다.
이들이 신청했던 사회복지서비스는 주거지원, 자립생활 정착을 위한 경제적 지원, 활동보조, 취업지원 및 기술교육, 의료 및 재활서비스, 기타 정보제공 등이었다. 그러나 음성군수는 국민기초생활보장법, 의료급여법, 주택공급에 관한 규칙 등에서 규정하는 사회복지서비스만 안내했을 뿐이다.
청주지방법원 행정부는 원고들의 청구를 기각하였다. 재판부의 견해를 보면,
첫째, 지방자치단체장이 관할지역을 벗어나 타 지방자치단체와 서비스 제공을 위해 연계해야 할 의무를 인정하는 것은 현행법상 지나친 확대해석이라고 본다.
둘째, 현행법은 탈시설에 대하여 재가복지서비스의 우선 제공의 근거만 제시되어 있을 뿐, 구체적인 방법이나 서비스 내용이 규정되어 있지 않아 지방자치단체장이 주거지원 서비스를 거절하더라도 위법한 것은 아니다(참조 : 사회복지사업법 제41조의2, 장애인복지법 제35조, 제53조. 장애인차별금지 및 권리구제에 관한 법률 제4조, 제7조 제2항, 제8조 제2항 등을 참조).
셋째, 원하는 서비스가 아니더라도 시설보호를 받고 있는 경우, 헌법상 제34조 제1항의 인간다운 생활을 할 권리를 재량으로 침해한 것은 아니다.
소송의 개요와 판례2 : 서울행정법원
장애인 황 현씨는 약 19년간 거주해오던 경기도 김포시 소재 “향유의 집”이라는 시설에서 나와 서울시 양천구에서자립생활을 하며 양천구청장에게 주거지원서비스를 해달라는 사회복지서비스 변경신청을 했다. 그러나 거부당하여, 서울행정법원에 소송을 제기했다.
서울행정법원에서는 청주지방법원과 달리 관련된 법규정들을 적극적으로 해석하여 원고 승소의 판결을 내렸고, 피고가 항소를 포기하여 원심이 확정되었다. 재판부의 논리를 요약하면 아래와 같다.
첫째, 사회보장행정의 절차에 대해 엄격한 사법심사가 필요하다. 헌법 제34조 제1항의 인간다운 생활을 할 권리는 특히 사회적 약자에게 중요하다. 이를 위해 같은 조 제2항에서 국강의 사회보장, 사회복지 증진의 의무를 규정하고 있다. 사회복지사업법 제4조 제1항에서 국가 및 지방자치단체의 복지증진 책임, 제5조의 최대봉사의 원칙, 장애인복지법 제34조 제1항 보거복지부장관의 조치 책임, 사회복지사업법 제33조의3에서 욕구조사 절차 등을 종합적으로 고려할 때, 국가 및 지방자치단체가 사회복지에 대한 책임을 제대로 이행하였는지 그 절차에 대해 엄격하게 심사할 필요가 있다.
둘째, 복지욕구조사의 경우, 지방자치단체장은 관할 지역 뿐만 아니라 상급자치단체 관할 지역 안에 제공할 수 있는 서비스자원이 있는지, 필요하면 전국단위까지 조사해야 한다.
셋째, 사회보장기본법 제28조에 따라 국가와 지방자치단체는 관계 기관 간 조정을 원활하게 하여야 하고 전달체계를 구축해야할 책임이 있다. 사회복지사업법 제4조 제5항에 따라 서비스신청을 받은 자치단체장은 국가 및 타 지방자치단체, 민간기관 등과 연계 노력을 헤야 한다. 장애인과 같은 사회적 약자에게는 이러한 원스톱(one-stop)서비스가 더욱 절실히 필요하다.
비교와 평가
청주지방법원의 판례와 서울행정법원의 판례는 극명한 대조를 이룬다. 전자는 법규정에 나와 있는 지방자치단체장의 책임을 중시하였다. 따라서 어떤 서비스를 어떻게 제공해야 하는지 명문화된 규정이 없기 때문에 지방자치단체장이 신청자의 구체적인 서비스신청에 대해서 응해야 할 의무가 없다고 본 것이다.
반면, 서울행정법원의 판례는 비록 서비스 종류와 내용이 법에 규정되어 있지 않더라도 헌법, 사회보장기본법, 사회복지사업법 등의 제반 규정을 살펴서 지방자치단체장의 사회복지서비스 제공의무를 적극적으로 도출해냈다.
이러한 점에서 서울행정법원의 판례가 돋보인다. 한국판 옴스테드(Olmstesd) 판결이라 하겠다. 그러나 그렇다고 해서 모든 사회복지서비스신청이 당장 이루어지는 것은 아니다. 이번 소송은 모두 시설의 장애인들이 탈시설하여 자립생활을 원했던 사례이다. 따라서 이 소송에는 사회복지사업법상 “사회복지서비스신청권”과 장애인권리협약 제19조, 장애인복지법상 “자립생활의 지원”과 “활동보조인 서비스” 등 두 가지 논점이 포함하고 있다. 형식은 사회복지서비스신청권의 형태로 나타났지만, 실질적 내용은 탈시설과 자립생활지원에 관한 것이다.
사회복지서비스 신청권 의미와 성격
사회복지서비스 신청권의 의미
지방분권과 지역균형 발전을 주요 국가정책으로 내세웠던 참여정부는 각 지방을 균형적으로 발전시키고 지방자치단체에 권한을 이양하는 노력을 기울였다. 그러나 사회복지서비스에 대한 국가의 책임조차 지방에 이양하면서 많은 문제를 야기하기도 하였다. 이러한 조치의 근거가 되었던 것이 사회복지사업법이라 할 수 있다. 지역사회복지를 강화하기 위하여 각 자치단체는 자신의 지역의 복지를 스스로 계획하고 실행하는 책임을 갖도록 한 것이다.
사회복지사업법은 지역사회복지를 강화하기 위하여 지방자치단체장에게 지역사회복지계획 수립과 시행의 의무를 부과하고, 자치단체에 지역사회복지협의체를 두도록 하였다. 이러한 지역사회복지협의체와 지역사회복지계획은 사회복지서비스 공급구조의 하드웨어와 소프트웨어라고 비유할 수 있다.
이러한 사회복지서비스의 공급구조에 따라 수요의 측면에서 지역사회주민에게 사회복지서비스 신청권을 부여한 것은 당연하고 균형적인 것이다. 1999년 제정되어 2000년 10월 1일부터 실시된 국민기초생활보장법이 부양의무자 없는 빈민들에게 물질적 급여에 대한 수급권을 인정하는 법률이었다면, 2003 개정 사회복지사업법은 무형의 사회복지서비스를 신청할 수 있는 권리를 보편적으로 선언한 것이었다. 이는 영국의 community care, 일본의 재택복지로부터 아이디어를 가져 온 것이었다.
사회복지사업법은 사회복지서비스를 필요로 하는 자와 그 친족, 그 밖의 관계인은 관할 시장․군수․구청장에게 보호대상자에 대한 사회복지서비스의 제공을 신청할 수 있다(제33조의2). 이것은 법의 목적(제1조)에서 선언한 “사회복지를 필요로 하는 사람의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고”를 실현할 수 있는 법적, 제도적 틀을 규정한 것이다. 즉 헌법 제34조 제1항에서 인간다운 생활을 할 권리에 따라 사회복지서비스를 제공할 수 있는 사회복지사업법의 수직적 위계를 성립한 것이다.
사회복지서비스 대상자의 누락을 방지하기 위해 신청뿐만 아니라 직권신청 또한 인정하고 있다. 사회복지서비스 대상자의 특성상 스스로 신청할 수 있는 능력이 없는 경우가 많기 때문에 신청권 제도를 보완하기 위해 도입한 것이다.
사회복지서비스 신청권 성격
사회복지사업법 제33조의2 제1항은 “신청할 수 있다”라고 규정하고 있다. 신청할 수 있다는 것이 권리를 나타내는 것인가, 아니면 단지 신청이 가능하다는 정도의 규정인가?
사회복지 관련 수급권은 성격에 따라 실체적 권리, 수속적 권리, 절차적 권리로 분류할 수 있다. 일단, 사회복지서비스를 청구할 수 있는 권리 자체는 실체적 권리라고 본다. 이를 실현하기 위한 수속을 밟는 과정에서의 권리는 수속적 권리로 볼 수 있다. 따라서 사회복지서비스 신청은 수속적 권리이다.
그러나 사회복지사업법은 사회복지서비스 수급권 또는 청구권을 규정하지 않은 채 수속절차에 해당하는 신청권만을 규정하고 있어, 신청의 권리성에 대한 논란을 가져올 수 있다. 예컨대, 국민연금법, 국민건강보험법 등 사회보험법이나 국민기초생활보장법과 의료급여법 같은 공공부조법에서는 급여의 품목이 명시하고 있다. 따라서 해당 법률의 수급권자들은 명문화된 급여에 따른 수급권이 있다. 따라서 수속적 권리로서 급여신청권은 당연히 존재한다.
금번 장애인들의 사회복지서비스 신청 소송에서도 나타났듯이, 사회복지사업법이 제공하는 서비스의 내용과 범위, 수준 등이 명시되어 있지 않다보니, 자치단체 일선에서 사회복지서비스 신청권을 외면하는 문제가 발생하고 있다.
요컨대, 사회복지서비스 신청권은 권리리긴 하나 실체적 권리이기보다는 수속적 권리이며, 실체적 권리가 구체적으로 규정되지 않은 채 시행되고 있어 실질적인 권리로서 제 기능을 제대로 수행하고 있지 않은 측면이 있다.
입법의 보완 과제
앞서 보았듯이, 사회복지서비스 신청권은 불완전한 모습이다. 이것이 진정한 권리로서 기능하고 사회복지서비스를 필요로 하는 사람들의 욕구를 충족하고 권리를 보장하기 위해서 몇 가지 입법적 과제를 제시한다.
서비스 내용 구체적으로 명시해야
물질적 급여와 달리 사회복지서비스는 매우 섬세한 욕구에 반응해야 하기 때문에 서비스의 내용과 종류를 열거하는 것은 매우 어려운 일이다. 그럼에도 불구하고, 이것을 제도적으로 확립하기 위해서는 법률에 서비스의 내용을 정확히 명시해야 한다. 아동, 노인, 장애인, 여성, 이주민 등 다양한 요보호대상자들이 일반적으로 요구하는 서비스들을 표준화해 규정할 필요가 있다. 이는 사회복지서비스 수급권의 필요성 측면에서도 매우 실효적인 대안이다.
우선, 개별 사회복지서비스법들에서 명시하고 있는 서비스는 당연히 신청할 수 있어야 한다. 그러나 인간 욕구의 다양성을 고려할 때, 기타 모든 서비스를 규정할 수 없다는 문제가 있다. 이는 기초자치단체에 ‘사회복지서비스 판정위원회(가칭)’를 두어 해당 위원회에서 사회복지서비스의 내용을 결정하는 것이 필요하다. 즉 보편적인 사회복지서비스는 법 규정으로 명문화하고, 기타 구체적인 서비스는 위원회에서 심의 결정하면 사회복지서비스의 다양성에 부합할 수 있을 것이다. 신청자가 이에 불복할 경우 광역자치단체의 사회복지서비스 판정위원회에 이의신청을 제기하고, 이 결정에 또 불복할 경우에는 보건복지부장관에게 이의신청을 하면 될 것이다.
요컨대, 신청이 있을 경우 법적 절차에 따라 욕구조사를 하여 필요하다고 판단되면 반드시 제공해야 하는 기속적 서비스 제공과 위원회의 판단에 따른 재량적 서비스 제공의 이원적 구조를 갖출 필요가 있다.
대상자 범위
이번 장애인 소송에서도 드러났듯이, 사회복지서비스 실시 기관인 자치단체들은 국민기초생활보장 수급자들만을 사회복지서비스 신청권자로 오인하고 있다. 사회복지서비스는 비물질적 서비스이기 때문에 국민기초생활보장 수급자뿐만 아니라 차상위 계층, 차차상위계층 나아가 그 이상의 계층들에게도 필요한 것이다.
따라서 사회복지서비스의 대상자는 소득과 재산을 기준으로 할 것이 아니라, 연령, 성별, 장애 유무, 가구구성의 특징 등 다양한 인구학적 기준을 두는 것이 마땅하다. 스스로의 판단으로 서비스를 시장에서 구입하거나 자치단체의 서비스를 신청하거나 선택할 수 있도록 해야 할 것이다.
국가 및 지방자치단체의 재정책임 명확화
지방자치단체의 재정자립도는 극소수의 단체를 제외하면 일반적으로 매우 낮은 편이다. 따라서 자체적으로 지역사회복지계획을 수립하여 실시하려면 기본적으로 재정이 뒷받침돼야 한다. 지방자치단체의 재정능력이 미흡하다면 중앙정부가 재정적 지원 또는 부담을 해야 할 것이다. 그러나 이에 대한 명확한 규정이 없다. 이것은 사회복지서비스에 대한 국가책임을 재정능력이 미약한 지방자치단체로 이양하려는 의도로 보일 수도 있다. 만일, 중앙정부의 재정지원이 미약함 속에 지방자치단체 주도의 지역사회복지 강화라는 명분은 오히려 복지국가의 지방화, 국가책임의 지방화로 현상될 수 있다. 최근 사회복지사업의 지방이양과 부족한 분권교부세 등으로 미뤄 볼 때 사회복지사업에 대한 중앙정부의 책임을 지방으로 전가한 측면이 없지 않아 있다고 볼 수 있다.
따라서 진정으로 지역사회복지를 강화하려는 규범적 목적을 가진 법이라면, 사회복지사업법에 재정분권의 예외규정을 둬야 할 것이다. 또는 지역사회복지에 대한 국가의 재정지원 책임을 규정할 필요가 있다.
자치단체 간 의뢰, 이송(refer system)
음성군 소송에서 나타났듯이, 타 자치단체로의 이주를 원할 경우, 또는 신청자가 요구하는 서비스를 충족하기 위해 자치단체 관할 지역 내에 필요한 자원이 부족하거나 없는 경우, 타 자치단체의 도움을 요청할 필요가 있다.
이러한 경우, 서비스 제공이 가능하려면 타 자치단체에 의뢰하거나 이송할 수 있는 장치를 마련해야 한다. 일단, 행정적으로 제공된 서비스 비용에 대해서는 자치단체간 사후 정산하는 방식으로 이루어져야 할 것이다.
그러므로 이에 대한 기준과 절차를 법에 규정하는 것은 매우 중요하다. 또한 서비스 비용 정산에 관해서도 규정 마련이 필요하다.
조례 제정
자치단체마다 인구구성, 가용자원 등에서 차이가 있을 것이다. 따라서 요구되는 사회복지서비스의 내용, 자원조달 등에서 차이가 날 것이다. 법 규정으로 일반화된 사회복지서비스를 도입한다 하더라도 지역사회의 구체적인 사안을 반영하기 위해서는 보완장치가 필요하다.
또한 서비스 전달체계구축을 위해 복지사무전담기구(사회복지사업법 제15조)를 두고, 이를 조례로 정할 필요가 있다.
결론
법치국가와 복지행정
법치국가는 법에 의한 행정을 해야 하는 것이 핵심적인 원칙이다. 그런데 법 규정을 추상적으로 서술하고, 또는 법 규정이 있어도 재원 부족을 이유로 실행하지 않는 것은 법치국가의 가치와 원칙에 위배된다.
규제행정 분야에서는 국민 개인 권리와 이익 침해를 방지하기 위해서 명확한 규정이 필요하다. 그러나 사회복지서비스 제공과 같은 급부행정에 있어서 법의 취지를 최대한 반영하려는 행정적 노력이 중요하다. 행정편의주의 앞에서 인간의 기본적 권리를 묵살할 수는 없다.
인권과 복지의 이념을 추구하는 우리 헌법의 정신과 이에 따른 사회보장기본법, 사회복지사업법, 장애인복지법, 장애인차별금지 및 권리구제에 관한 법률 규정의 내용과 취지를 적극적으로 해석해야 한다. 이것이 ‘사회적 법치국가’에 부합하는 태도라고 본다. 또한 이를 보완하기 위해 앞서 제기한 입법과제들이 이뤄져야 할 것이다.
국제법 준수 의무
헌법에 의해 체결 공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력이 있다(헌법 제6조 제1항). 장애인권리협약이 여기에 해당한다. 미국의 옴스테드 판결은 이 협약의 취지에 부합하는 판례라고 본다.
우리나라 법률도 이 협약에 따라야 하며, 설사 법 규정이 미흡하거나 추상적인 형태로 규정되어 있어도 행정당국과 사법당국은 적극적으로 이 협약에 부합하도록 해석해야 할 것이다.
사회복지서비스신청운동
이번 서울시 양천구에 대한 소송에서 원고가 승소했다 하더라도, 보편적인 사회복지서비스 신청권을 실행한다는 보장은 없다. 이에 각 지역에서 자치단체장을 상대로 사회복지서비스 신청을 활발하게 도모할 필요가 있다.
각 지역의 사회복지 운동단체들이 지역주민들의 다양한 욕구를 조직화하여 자치단체장에게 사회복지서비스 신청을 집단적으로 추진할 필요가 있다. 특히 이번에 승소한 장애인 주거지원서비스 신청 등을 각 지역에서 다발적으로 제기할 필요가 있다.
이것이 권리 확인과 더불어 사회복지서비스 제도의 획기적인 변화를 가져올 동력이 될 수 있기 때문이다.
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