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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2012
  • 2012.08.15
  • 1030

 

사회복지시설의 용역화, 복지국가를 바라보는 mb정부의 두 얼굴

취약 계층에 대한 복지 예산도 쥐어짜내는 mb정부식 복지

 

이승진 | 울산시민연대 부장

 

1. 들어가며

2012년은 총선을 전후로 복지국가에 대한 담론이 한참 뜨거웠다. 지금은 대선을 앞두고 각 정당들이 잠시 숨고르기에 들어간 것처럼 보인다. 그러나 복지국가 담론과 필연적으로 짝을 이루고 있는 경제민주화 논쟁이 가열되면 "무엇을 위한 경제민주화인가"에 답하기 위해서라도 반드시 복지국가 담론이 다시 화두가 될 것이다. 

한편에서는 경제민주화와 복지국가를 통해서도 메울 수 없는 사회‧경제적 문제 해소 방안으로 협동조합 운동이 바람을 일으키고 있다. 협동조합 운동은 비록 이탈리아와 스페인 등 유럽 사례가 중심이긴 하나 자본주의 사회의 태생적 한계인 빈부격차‧실업‧저임금 노동 등의 문제를 해소할 수 있는 대안 경제로서 역사적으로 주목 받은 바 있다. 최근 mb정부가 협동조합 기본법을 개정하면서 협동조합 운동 활성화의 발판이 만들어 지기도 하였다. 

그러나 국민의정부와 참여정부에 이어 mb정부가 고착시킨 빈부격차‧실업‧저임금 노동의 문제를 단순히 사회적 경제라는 이름의 대표주자가 된 협동조합 운동으로 해소하기에는 한계가 있다. 앞서 밝힌 경제민주화와 복지국가 체제가 균형 있게 발전해 나가지 못하는 상황에서 지역 공동체 운동인 협동조합에만 천착하게 된다면 일본과 스페인, 이탈리아가 겪고 있는 폐쇄적인 중앙 정치와 지역 사회의 분리, 정치에 대한 대중적 냉소가 반복될 수밖에 없기 때문이다. 

그럼에도 불구하고 최근 정치권과 지식인층은 거칠지만 경제민주화-복지국가-사회적 경제 체제의 기틀을 만들기 위한 방향으로 논쟁의 핵심을 이동시키고 있다. 건강한 시민들이 요구하는 시대정신 또한 이러한 삼각 체제 구축을 위한 실현 방안들인 것으로 판단된다. 요즘 신자유주의 체제를 넘어 2013년 체제라 일컬어지는 담론들이 이러한 삼각축을 중심으로 이루어지고 있다는 것이 필자의 생각이다.

이 시점에서 시민사회는 남들의 이야기를 받아 반복해서 이야기하기 보다는 우리 스스로 어떤 준비가 되어 있는지 자각하고 성찰해봐야 할 필요가 있다. 이러한 현상들을 전체적으로 살펴보고 단계적으로 실현해 나가는 역할은 분명히 시민사회의 몫이기 때문이다. 

그러므로 시민사회는 '무엇을' 할 것인가의 '담론'에서 한 발 더 나아가 '누구'에 의해서 '어떻게' 할 것인가의 '프레임'을 구축해 나가야 한다. 당사자 운동과 공동체 운동에 대한 비전이 바로 여기에 있는 것이다.

그런데, 이러한 흐름 속에서도 떨칠 수 없는 의구심이 한 가지 있다. mb정부가 협동조합 기본법을 통과시켜 사회적 경제 활성화의 기틀을 마련하고, 최근 자치단체별로 해프닝이 된 0~2세 보육료 지원을 총선 카드로 꺼냈을 때 필자가 처음 느꼈던 감정은 황당함이었다. 

이 황당한 감정은 같은 시기 울산과 제주 등지에서 벌어진 사회복지시설의 용역화 논란 때문이었는데, 이제 본격적으로 이 '황당함의 이유'를 살펴보도록 하자. 복지국가는 고사하고 사회적 취약 계층에 대한 복지 예산도 쥐어 짜내는 CEO대통령의 참모습을 고찰할 수 있을 것이다. 대통령이 사회복지에 대한 기초적인 역사성과 철학이 빈곤할 때 어떤 현상이 나타나는지 극명하게 보여주는 사례가 될 것이다.

 

 

2. 사회복지시설을 용역화 한다고? 거꾸로 가는 mb식 복지

1) 문제의 발단

2011년 4월, 서울과 경기 지역의 34개 사회복지시설과 청소년시설 운영 단체들이 범민간단체 공동대책위원회(대책위)를 꾸리고 행정안전부를 대상으로 규탄에 들어갔다. 여기에는 시민사회단체와 종교계, 학계의 재단과 협회 등이 포함되어 있었다. 주로 지역에서 종합사회복지관과 노인복지관, 장애인복지관, 청소년수련시설 등을 운영하는 주체들이다. 

대책위가 규탄하는 내용은 "정부(행정안전부 : 맹형규 장관)가 비영리 민간단체와 종교 법인들을 사실상 정부 용역업체로 전락시키기 위해 관련 예규(例規)를 민간단체의 의견수렴이나 해당 부처와 협의도 없이 변경한 후 일방적으로 강요하면서 민간단체를 돈으로 통제하려 한다"는 것이 골자다. 

해당 예규에 따르면 그동안 비영리 단체와 지자체가 동등하게 계약해 왔던 민간위탁협약 주체를 용역계약 대상으로 전락시킨다는 점과 함께, 운영사업자 결정에 있어 입찰 용역 발주를 통함으로서 영리사업자의 개입을 촉발하게 됐다는 것이다. 한 마디로 민관의 파트너십이 상호 수평 관계적 협약에서 수직 관계의 용역 하청계약으로 성격이 변질되고, 영리사업자들에게 문호가 개방 되었다는 것이다. 



 

행정안전부예규 제341호

(2010. 12. 24)

행정안전부예규 제362호

(2011. 5. 23)

Ⅱ. 세출예산 운영을 위한 일반지침

 

예산 절감 노력

○ 행사관련 시설비, 민간대행사업비, 민간위탁금, 임차료 등 해당 사업비의 비목에 상관없이 실질적으로 자치단체의 지출이 원인이 되는 계약(협약 포함)의 경우에는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제2조에 따라 경리관(분임경리관)에 의한 계약을 체결하여야 한다.

 

Ⅱ. 세출예산 운영을 위한 일반지침

 

예산 절감 노력

○ 행사관련 시설비, 민간대행사업비, 민간위탁금, 임차료 등 해당 사업비의 비목에 상관없이 실질적으로 지방자치단체의 지출 원인이 되는 계약으로서 다른 법령이나 조례․규칙에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제2조 및 지방재정법 제91조따라경리관(분임경리관)에 의한 계약을 체결하여야 한다.

<표> 제341호의 내용에 대책위가 문제를 제기하였고, 행정안전부는 결국 제362호로 변경하여 각 자치단체에 공문을 발송하면서 문제가 일단락 된 것처럼 봉합이 됐다. 그러나 근본적인 문제인 예산집행의 방식 규정은 명시되지 않았고 결국 울산과 제주 등에서 똑같은 문제가 다시 불거지면서 갈등을 빚게 된다. 


2) 드러나는 절차적 문제점, mb정부의 소통불능이 빚은 결과
해당 사업들에 있어 민관이 위탁 협약을 맺게 된 이유는 80년대부터 대두된 관료들의 집단 이기주의를 완화하고 전문성을 보완하겠다는 취지였다. 민간위탁이란, "각종 법령 또는 조례, 규칙에서 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무 중 주민의 권리와 의무 등에 직접 관련되지 않는 사무를 민간단체에 맡겨 그의 명의와 책임 하에 행사하도록 하는 것"이다. 
이 가운데 사회복지시설 운영은 사실상 중앙정부와 자치단체로부터 시설물 관리나 청소 용역, 물품 제작 납품 등을 하청 받는 수직관계가 아니라, 정부기능을 민간에서 이양 받아 공공분야의 역할을 대행하는 상호 수평적 관계로 이해해야 한다. 그러나 관련 법령과 규칙, 조례 어디에도 이에 대한 구분이 없는 것이 또한 현실이다. 
울산시민연대가 조사한 결과, 행정안전부는 2010년 12월 24일, 위 <표>에 명기된 예규 제341호(지방자치단체 세출예산집행기준 및 재무회계규칙 개정)를 발표한 후 8일 후인 2011년 1월 1일부터 바로 시행하라는 공문을 자치단체에 통보했다. 그동안 자치단체 담당 부서(복지여성과 등)에서 실시하던 민간위탁 협약을 일괄적으로 회계과에서 용역계약으로 바꾸라는 내용이었다. 정작 이 내용이 해당 단체에 알려진 시점은 2011년 3월 30일 경이다. 
이처럼 돌발적으로 통지된 예규에 따라 정부와 민간단체의 거버넌스는 소멸될 위기에 처했고, 민간위탁에 관한 자치단체의 조례와 충돌하는 현상이 나타났다. 더욱 문제가 되는 것은 가뜩이나 처우가 열악한 현장 사회복지 종사자들의 위상과 자존감이 추락하게 되었다는 점이다. 울산 지역의 해당 시설들로부터 절망에 가까운 호소가 이어졌다.
절차적으로도 예규 발표 8일 후에 시행을 강제함으로서 행정절차법 제46조를 위반했을 뿐만 아니라 아니라, 예규의 발령 및 관리에 관해 규정하고 있는 대통령훈령 제248호 제6조를 무시함으로서 절차적 하자도 지니고 있었다. 사실상 해당 예규는 효력을 갖추지 못한 것임에도 자치단체에 강제하고 있었는데 결국 mb정부의 소통불능 발상에서 나온 행패였던 것이다.
3) 해결이 아닌 봉합, 근본적인 문제는 사라지지 않았다
대책위의 공동대응에 따라 행정안전부가 예규를 제341호에서 제362호(<표> 참조)로 개정한 후 공문으로 회신함으로서 문제가 일단락 된 것처럼 정리가 되었다. 그러나 1년이 채안 된 시점인 2012년 초, 울산과 제주에서 똑같은 문제가 다시 발생하였다. 
해당 시설들의 민원을 접수한 울산시민연대 사회복지센터에서 검토한 결과, 이 문제의 가장 핵심은 개정된 예규 제362호에서 밝히고 있는 바와 같이 "지방자치단체의 지출 원인이 되는 계약으로서 다른 법령이나 조례․규칙에 특별한 규정이 있는 경우를 제외"한다고 명시는 했으나 그 "다른 법령이나 조례‧규칙"이 현실에서 존재하지 않는다는 사실이다. 즉, '사회복지 시설에 대한 자치단체 계약 부서의 규정'이 없어서 빚어진 일로 확인됐다. 행정안전부가 교묘하게 물타기를 한 것이다.
4) 울산에서 되살아난 갈등, 현장에서 들려오는 호소
울산시민연대 사회복지센터가 울산시와 행정안전부에 재차 확인한 결과, 사회복지사업법을 위시한 법령과 조례 등 어디에도 위탁운영 절차와 방식은 규정하고 있어도, 예산집행을 위한 자치단체의 계약 부서와 관련해서는 특별히 정해진 것이 없었다. 
특히 해당 부서에서 계약 체결 권한을 이양 받은 울산시의 회계과는 이를 ‘예산집행 방식의 선택 문제’로 인식하고 있는 상황이었다. 이런 방식을 선택한 이유는 예산을 절감한다는 명분을 앞세운 후, 실제 법인의 운영 비리 등에 대한 관리 감독 방식을 돈으로 강화하겠다는 의지로 확인되었다. 자치단체가 철저하게 mb식 줄세우기를 답습하겠다는 것이다.
법인과 시설 등의 운영 투명성 문제는 하루 이틀 문제가 아니지만 이런 방식으로 돈줄을 조이면 결국 예산 운영에 여유가 있는 족벌 법인 등에게 다 몰아주는 형국이 되지 않겠는가? 곧 시행될 공익이사제와 기초자치단체의 점검 시스템을 강화하면 될 일을 왜 이렇게 풀려고 하는지 납득할 수가 없었다. 당장 문제가 되는 지점만 해도 다음과 같다.
(1) 예산 후지급에 따른 운영상의 어려움
자치단체에서 시설로 사회복지 예산이 지급되는 방식은 일시납이건 분기납이건 선지급이 원칙이다. 그러나 mb정부는 이러한 원칙을 깨고 후지급으로 전환하였다. 이는 시설이 보유한 후원금이나 법인 전입금에서 먼저 지출한 후 소급 받는 구조인데, 보유한 금액만큼 지출이 가능하기 때문에 대개의 법인과 시설들은 예산 집행에 있어 치명적인 한계를 드러낸다.
대상자에 대한 서비스는 고사하고, 종사자들 임금도 지급하지 못하는 상황에 처하게 되는 것이다. 특히 서비스 대상자들에 대한 생활지원, 건강지원, 학습지원 사업 등 예측 불가능한 지출이 발생하면 적절한 지원을 할 수 없게 된다. 실질적인 시설 운영이 어려워지는 것이다. 
   
(2) 선금 신청에 따른 보증금 과다
더 심각한 문제는 이러한 예산 공백을 막기 위해서는 용역 계약 후 선금 신청을 해야 한다는 사실이다. 예산 1억 원에 보증금 100만 원 가량이 소요된다. 이를 부담하기 어려운 시설은 선금 신청조차 할 수 없는 상황에 처하게 되고, 결국 시설을 다른 법인에 넘기는 수밖에 없다. 
시설 운영의 투명성과 효율성을 담보하기 위해서는 그것이 당연한 원리 아니냐고 반문할 수도 있겠지만, 다시 한 번 생각해 보자. 결국 자본주의 논리다. 그렇게 넘겨받는 법인은 어떤 법인들일지 상상해 보자.
(3) 시설종사자의 업무 과중
선지급이 원칙인 상황에서는 종사자들이 분기별 정산과 연간 결산만 보고하면 되었다. 그리고 나머지 시간은 본래의 자기 업무로 돌아가서 서비스를 제공하면 되는 구조였다. 그러나 용역 계약을 하고 후지급 체계로 변경되면, 월별 예산 집행 내역과 사업실적 보고를 해야 한다. 회계 전담자가 있는 시설이라면 나을 수 있겠으나 그렇지 못한 상황이라면 당연히 회계 처리에 매인 종사자들이 이용자에게 제공하는 서비스의 질을 저하시키게 된다.
(4) 1년 단위 계약기간 변경에 따른 시설 운영의 불안정성
사회복지계에서는 수년 간 위탁운영의 기한을 기존 3년에서 5년으로 늘려야 한다는 주장이 이어졌다. 물론 문제가 되는 비리 법인들로 인해 운영 투명성이 제고가 안 된다는 이유로 계속 고사되고 있지만, 궁극적으로는 위탁운영 기간을 늘리는 것이 해당 시설에서 서비스를 제공 받는 대상자와 제공하는 종사자의 안정성 확보에 도움이 될 것이다.
그럼에도 불구하고 정작 mb정부는 사회복지 시설을 용역화 하면서 계약 기간을 1년으로 줄여버렸다. 시설과 시민사회로서는 황당하기 그지없는 일이다. 운영 기한을 늘려도 시원찮을 판에 아예 1년 단위로 계약을 체결하면서 법인과 시설을 겁박한 후 줄을 세우겠다는 것이다. 이 정부의 몰염치한 행정행위의 대표 사례라 하겠다. 
5) 울산지역의 대응경과
울산시민연대 사회복지센터는 2012년 초, 지역의 5개 시설로부터 이와 같은 민원을 접수 받았다. 사실 이러한 민원을 접수하면 즉각 대응하는 것이 원칙이지만, 우리는 그동안의 관행에서 벗어나 직접적인 문제 제기보다 당사자들이 스스로 조직하고 대응할 수 있도록 조력하기로 하였다. 시간이 조금 걸리긴 하더라도 이제는 당사자들이 직접 자기 문제를 풀어야 하는 시대가 왔기 때문이다.
그렇다 하더라도 우리 센터는 여러 경로를 통해 울산시에 의견을 주었고, 당사자들이 움직이면 가급적 일이 빨리 해결될 수 있도록 토대를 만드는 일은 등한시 하지 않았다. 행정안전부에 예규 해석에 대한 입장을 확인한 후, 시의원과 협의하여 시정 질의 등을 준비하였고, 울산시와 시의원, 당사자 시설들을 포함한 4자 간담회를 진행하기도 하였다.
  
(1) 행정안전부의 입장
행정안전부는 예규 해석 질의에 있어, 사회복지사업법과 지역 조례 등의 규정만으로는 용역계약으로 전환하는데 전혀 문제가 없다고 밝혔다. 앞서 서울‧경기 지역의 단체들이 공동으로 대응해서 예규를 개정한 것이 사실상 전혀 소용이 없었던 것이다. 
(2) 울산시의 입장
정부 지침에 따르면 향후 위탁 사업과 관련된 계약은 모두 용역계약으로 전환해야 한다고 밝혔다. 전환하는 이유로 예산도 절감하고, 한 번에 많은 예산이 투입될 경우 발생하는 부작용을 해소하여 시설 운영의 투명성을 높이기 위한 방안이라는 것이다.
울산은 이미 용역계약을 체결한 7개 시설(사회복지시설 5개) 이외에도 각종 복지관 등도 계약이 만료되는 시점부터 용역계약으로 전환할 계획이었다고 밝혔다. 더불어 시행중인 울산, 제주 이외 지역도 계약이 만료되는 시점부터 용역계약으로 전환해야 한다는 것이다.
일단 4자 간담회를 통해 울산시는 사회복지시설의 특성과 고충 등을 감안해서 2013년부터 원래대로 위탁계약 형태로 진행하겠다는 약속을 하였다. 그러나 이 역시 근본적인 문제가 해결된 것은 아니다. 단체장이 바뀌거나 해당 부서의 책임자가 바뀌면 언제든지 되돌릴 수 있는 불안정한 상황인 것이다. 관련 법령과 조례 제‧개정이 시급한 이유다.
3. 해결방안
앞서 이 문제의 핵심은 개정된 예규 제362호에서 밝히고 있는 법적 근거가 없기 때문이라고 밝혔다. 이는 앞으로 다른 지역에서도 언제든지 불거질 수 있는 화약고와 같다. 이를 방지하기 위해서는 다음과 같은 법령 개정과 조례 제정 운동이 필요할 것으로 판단된다. 
1) 사회복지사업법 개정 운동 

현행

개정안

제34조(사회복지시설의 설치) ① 국가나 지방자치단체는 사회복지시설(이하 "시설"이라 한다)을 설치·운영할 수 있다.

② 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 시설을 설치·운영하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 제40조에 따라 폐쇄명령을 받고 1년이 지나지 아니한 자는 시설의 설치·운영 신고를 할 수 없다.

③ 삭제

④ 제2항의 규정에 의한 시설중 사회복지관, 부랑인 및 노숙인보호를 위한 시설의 설치·운영에 관한 사항과 부랑인 및 노숙인보호를 위한 시설의 입·퇴소의 기준·절차 및 직업보도 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

⑤ 제1항에 따라 국가나 지방자치단체가 설치한 시설은 필요한 경우 사회복지법인이나 비영리법인에 위탁하여 운영하게 할 수 있다.

⑥ 제5항에 따른 위탁운영의 기준·기간 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

<신설>

⑦ 제5항에 따른 위탁 계약 체결 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.


2) 사회복지시설 민간 위탁 조례 제정 운동

사회복지사업법 제34조(사회복지시설의 설치) 개정에 의거, 사회복지와 관련된 시설은 별도의 조례를 통해 위탁 계약을 할 수 있도록 제정한다.

 

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