월간복지동향 2020 2020-11-01   4123

[기획1] 2021년도 보건복지 분야 예산안 분석 : 총론

2021년도 보건복지 분야 예산안 분석 : 총론

담대한 복지확대 없는 ‘한국판 뉴딜’

 

윤홍식 인하대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

 

 

담대한 복지확대가 없다

2022년에 편성될 예산안은 2022년 5월에 들어설 새로운 정부가 집행할 예산이라는 점에서 2021년 예산안은 문재인 정부의 국정운영 기조를 평가할 수 있는 마지막 예산안이다. 그렇기 때문에 2021년 예산안은 국민이 문재인 정부가 약속했던 “평등한 기회, 공정한 과정, 정의로운 결과”가 이루어지는 대한민국을 문재인 정부가 얼마나 실현했는지를 가늠할 수 있는지를 평가할 수 있는 마지막 예산안이기도 하다. 다만 국민의 안정적 삶이라는 것이 단순히 보건복지 예산만으로 이루어지는 것이 아니기 때문에, 보건복지예산의 총괄적인 평가 이전에 문재인 정부의 전반적인 국정운영 기조라는 틀에서 국민의 복지에 대한 문재인 정부의 의지를 평가하는 것이 필요하다. 이렇게 보면 문재인 정부의 국정운영 기조를 가장 잘 드러내는 것이 기획재정부가 작성한 중기 국정운영 기조를 제시한 「국가재정운용계획」이기 때문에 「2020-2024년 국가재정운영계획 주요내용」을 통해 2021년도 문재인 정부의 국정운영 기조를 살펴보는 것이 바람직해 보인다.

 

2021년 이후 정세에 대한 문재인 정부의 인식은 코로나19로 인해 글로벌 경제의 불안정성이 심화되고 있으며, 2021년부터 경제회복이 가시화되겠지만, 이전수준으로 회복하기에는 시간이 더 걸리고 불안요소 또한 잠재해 있다는 평가로 짐작할 수 있다(기획재정부, 2020). 간단하게 정리하면 코로나19로 인한 불확실성이 해소되지 않는 가운데, 경제적 여건은 여전히 어려울 것이라는 것이 기획재정부의 평가다. 대체로 동의할 수 있는 평가이다. 그러나 이러한 평가에 대응하는 정부의 대응은 정부의 인식과는 상이해 보인다. 코로나19 위기로 인한 소득상실 등 피해가 취약계층에게 집중되고 있다는 사실을 확인한 상황에서 취약계층의 안정적 삶을 지키기 위한 정부의 담대한 대응을 찾기 어렵기 때문이다. 더욱이 기획재정부 스스로 2021년 이후 “구조적 변화에 대한 대응 노력을 강화하는 것이 긴요하다”라고 진단했지만, 구조적 변화에 대응하기 위한 담대한 복지확대도 찾아보기 어렵다.

 

[표 1-1]에서 보는 것처럼 2020년과 2021년을 비교했을 때 가장 높은 증가율을 기록한 항목은 ‘산업·중소기업·에너지’ 분야로 전년 대비 22.8%의 증가율을 보였다. 물론 ‘산업·중소기업·에너지’ 예산이 전체 예산에서 차지하는 비중은 5.2%로 작은 편이지만, 문재인 정부 출범 이후 추세를 보면 그 의미가 간단하지 않다. 문재인 정부가 처음 편성한 2018년 예산과 박근혜 정부에서 편성한 2017년 예산을 비교해보면, ‘산업·중소기업·에너지’ 항목의 전체 예산에서 비중은 4.0%에서 3.8%로 0.2% 포인트 감소했다. 이는 문재인 정부 출범 당시 문재인 정부가 향후 국정을 어떻게 운영할지를 보여주는 상징과 같은 것이었다. 2017년 작성한 「2017-2021년 국가재정운영계획」을 보면 “저성장 기조로 인해 나타나는 분배구조의 악화에 대응해 물적 자본 중심의 투자에서 사람 중심의 지속성장 경제로 성장 패러다임을 근본적으로 전환하겠다”라고 천명했고, ‘산업·중소기업·에너지’의 예산 비중 감소는 이를 확인해 주는 것이었다. 여기에 더해 SOC 예산 비중은 2017년 5.5%에서 2018년 4.4%로 무려 1.1% 포인트 감소하는 것에 그치지 않고, 절대규모가 22.1조 원에서 19.0조 원으로 감소했다. 그러나 지속되는 저성장 기조에 직면한 문재인 정부는 2019년부터 개발국가 예산이라고 할 수 있는 ‘산업·중소기업·에너지’ 예산 항목을 확대하기 시작해 2021년에는 5.2%를 기록해 박근혜 정부가 수립한 2017년 예산 비중 4.0%보다 무려 1.2% 포인트가 증가했다. ‘산업·중소기업·에너지’ 예산의 증가율은 놀라울 정도인데, 17-18년 1.9% 증가에서 18-19년 15.3%, 19-20년 26.1%, 20-21년 22.8%로 증가했다.

 

한국판 뉴딜의 중요 분야 중 하나인 그린 뉴딜과 관련된 환경예산(사실상 주요 예산 내용이 환경산업과 관련된 개발 예산)도 17-18년 0.0% 증가에서 18-19년 7.2%, 19-20년 21.6%, 20-21년 16.7%를 기록했다. ‘SOC’ 예산 비중은 2019년 4.2%로 저점을 기록한 이후 2021년 예산안에는 4.7%로 높아졌다. 예산규모의 증가율을 보면 극적인 반전을 보여준다. 17-18년 14.0% 감소에서 18-19년 4.2% 증가로 돌아서더니, 19-20년 17.2%, 20-21년 12.1% 증가율을 기록했다. 항목별 예산 증가율을 2017년과 2021년을 비교하면 집권 기간 동안 문재인 정부의 생각을 읽을 수가 있다. [그림 1-1]에서 보는 것과 같이 문재인 정부의 생각은 ‘산업·중소기업·에너지’와 ‘환경’ 예산의 높은 증가율을 통해 확인할 수 있다. 물론 ‘보건·복지·고용’ 관련 예산 증가율도 54.4%에 달해 높은 수준을 기록했지만, 집권 기간 동안 년 도별 증가율을 보면 10~12% 수준에서 안정화되어 있고, 이는 인구 고령화가 급속히 진행되고 있다는 점을 고려하면, 위기에 대응하는 복지예산의 담대한 증가라기보다는 불가피한 증가를 반영한 것일 가능성이 높다.

 

<그림 1-1> 분야별 예산 증가율, 2017년과 2021년 예산비교

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  • 출처: 윤홍식. 2019. “문재인 정부, 다시 발전(개발)국가로 가려 하는가: 2020년도 보건복지 예산안 분석: 총론.” 『복지동향』, 253: 5-12. 보건복지부. 2020. 2021년 보건복지부 예산안 90조1536억 원 편성. 기획재정부. 2020. 2020-2024년 국가재정운용계획 주요내용.
  • 주: 막대그래프는 오른쪽 범례에서 위에서 아래로 표기된 순서에 따라 좌에서 우로 배열한 것이다. [그림 1]에서 “산업·중소기업·에너지”가 가장 왼쪽에 있고, 맨 우측에 ‘농림·수산·식품’ 예산 증가율이 있다.
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결국 2019년 일본의 수출규제와 2020년 코로나19로 인한 위기 국면에 대한 문재인 정부의 대응이 국민의 안정적 생활을 지원하기 위한 ‘담대한 복지’확대라는 집권 초의 기조가 지속되지 못하고, 집권 중반 이후부터 SOC와 기업에 대한 지원을 통해 성장을 주도하는 개발국가의 성장 중심 전략으로 전환한 것은 아닌지 의구심을 갖게 한다. 실제로 ‘보건·복지·고용’ 항목의 예산 증가율을 보면 17-18년 11.7%에서 18-19년 11.3%, 19-20년 12.1%, 20-21년 10.7%였다. 앞서 언급한 ‘산업·중소기업·에너지,’ ‘환경,’ ‘SOC’ 항목의 예산 증가율과 대조적이다. 이러한 국정운영 기조의 변화는 코로나19 팬데믹이라는 예상하지 못했던 위기 상황에 직면하면서 문재인 정부가 ‘한국판 뉴딜’이라는 새로운 성장정책을 제시했을 때 이미 예견된 것이라고 할 수 있다. 더욱이 『월간 복지동향』 제263호(2020년 9월 발행)에서 지적했듯이 ‘한국판 뉴딜’의 가장 큰 문제는 뉴딜을 이야기하면서 그 뉴딜을 지지할 수 있는 정치적 기반을 확대하고, 국민의 안정적 생활을 보장하기 위한 담대한 복지 확대가 잘 보이지 않는다는 것을 넘어, 복지를 ‘사회안전망’으로 접근하면서, 경제적 위기로 인해 발생하는 문제에 대응하는 소극적 역할로 제한하고 점이다(윤홍식, 2020). 다시 말해, 문재인 정부의 출범 당시 의욕적으로 제시했던 국민의 안정적 삶을 보장하기 위한 국가의 적극적 역할을 통해 사람 중심의 성장을 추구하겠다는 ‘담대한 복지국가’의 비전은 사라지고, 과거 정부가 그랬듯이 다시 성장 중심의 전략으로 회귀하고 있는 것이다. 복지 측면에서 보면 복지정책(사회정책)이 다시 경제성장의 도구화되는 한국 복지국가의 고질적인 문제로 되돌아갔다고 할 수 있다.

 

세입역량이 축소하는 정부가 어떻게 ‘혁신적 포용국가의 체감성’을 높일까?

이러한 국정운영 기조의 전환을 다른 측면에서 보면 국가의 재정역량 확대 없는 복지 확대가 얼마나 한계가 많은 전략인지를 보여준다고 할 수 있다. 문재인 정부의 집권 기간 동안 GDP 대비 조세부담률의 변화는 이러한 사실을 확인해준다. 우리가 박근혜 정부 4년 동안 확인한 사실은 ‘증세 없는 복지 확대’는 없다는 것이었다. 다만 역설적인 사실은 박근혜 정부는 ‘증세 없는 복지 확대’를 주장했지만, GDP 대비 조세부담률은 박근혜 정부 기간 동안 꾸준히 높아졌다.1) [그림 1-2]를 보면 박근혜 정부가 집권 기간인 2013년부터 박근혜 정부가 예산을 편성한 2017년까지 5년 동안 GDP 대비 조세부담률을 보면 2013년 17.0%에서 2017년 18.8%로 1.8% 포인트(10.6%) 높아졌고, 문재인 정부 집권 이후에도 지속적으로 높아져 2019년 20.0%로 정점에 이르게 된다. 2004년부터 기획재정부가 5년 단위의 중기적 재정운영 전략과 목표를 수립했다는 점을 고려하면 2016년 박근혜 정부에서 수립된 <2016-2020년 국가재정운용계획>이 문재인 정부 집권 전반기의 재정운영 기조를 결정했다고 할 수 있다. 사실 박근혜 정부는 1961년 이후 집권한 정부 중 유일하게 집권 기간 동안 조세부담률을 일관되게 높인 정부였다. 역설적이다. 물론 국가재정운용계획이 매년 수립되는 것이기 때문에 문재인 정부 집권 기간 동안 조세부담률을 높이는 기조를 낮출 수도 있었지만, 적어도 집권 전반기에는 이런 일이 일어나지 않았다.

 

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반면 2020년 9월에 작성한 문재인 정부의 <중기 조세부담률 및 국민부담률 전망>을 보면 GDP 대비 조세부담률은 2019년 20.0%를 정점으로 감소하기 시작해 2022년 18.8%로 낮아졌다가 완만하게 회복해 2024년 19.0%가 될 것으로 전망했다(기획재정부, 2020). 다시 말해, 문재인 정부의 집권 후반기에 들어서면서 중기 재정계획은 재정역량의 확대보다는 축소에 맞추어지면서 GDP 대비 조세부담률은 박근혜 정부 수준으로 다시 낮아진 것이다. 사회보험 기여금의 증가가 없었다면 국민부담률 역시 낮아졌을 것이다. 문제는 사회보험 기여금은 사회보험료를 납부한 국민이 실업, 질병, 노령, 산재 등 사회적 위험에 직면했을 때 대응하기 위한 재원이라는 점이다. 사회보험료를 정기적으로 납부할 수 있는 국민은 상대적으로 안정적 노동시장 지위와 수입이 보장된 국민이라는 점을 고려하면, 사회보험으로부터 배제된 불안정 고용상태에 있는 특고, 플랫폼 노동자, 비정규직, 영세자영업자 등 사회적으로 취약한 계층을 위한 정부의 대응은 조세에 의존할 수밖에 없고, 국가의 조세부담률이 감소한다는 것은 다른 지출 항목을 줄이거나 부채를 늘리지 않는 한 정부의 사회적 취약계층에 대한 대응은 매우 제한적일 수밖에 없다는 것을 의미한다. 코로나19와 같은 감염병으로 인한 사회적 위험이 취약계층에게 집중되는 ‘희생의 계층화’ 현상이 강화되는 현실에서(Furceri, Loungani, Ostry, and Pizzuto, 2020), 국가의 조세부담률이 낮아진다는 이러한 위험의 계층화 현상에 대응할 국가 역량의 저하를 의미하기 때문이다. 실제로 감염병으로 인한 취약계층의 경제적 위험은 위기 발생 이후 5년이 지나도 회복되지 않는 것으로 나타났다(Furceri et al., 2020).

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보건복지 예산안, 적극적 복지확대가 없다 

구체적인 분석 내용은 이후 개별 영역별로 평가하기 때문에 여기서는 전체적으로 큰 틀에서 보건복지부 예산의 기조를 평가하는 것으로 대신한다. 보건·복지·고용 예산 중 보건복지부가 집행하는 예산은 2020년 대비 9.2% 증가한 90.1조 원이 편성되었다. 2017년에 편성한 2018년 예산을 제외하면 가장 낮은 증가율이다. [표 1-2]에서 보는 것과 같이 2018-2019년 증가율이 14.8%에 이르렀고, 2019-2020년 증가율도 13.8%였다는 점을 고려하면 다소 이례적이라고 할 수 있다. 특히 코로나19 팬데믹으로 인해 위기에 처한 국민들이 많다는 점을 고려하면 취약계층의 복지를 담당하는 복지부 예산 증가율의 둔화는 우려할 이유가 충분하다. 실제로 보건의료 항목을 제외한 모든 항목에서 예산 증가율은 급감했다. 예산 증가율은 집권 초중반과 비교해 둔화되었는데, 보건의료 항목만 증가했다는 것은, 코로나19 위기에 대응하기 위한 보건의료 예산의 높은 증가율이 다른 항목으로 이전되었을 가능성을 짐작하게 한다. 실제로 보건의료 예산 증가율은 2017-18년, 2018-19년, 2019-20년 각각 1.5%, 7.6%, 6.9%에서 2020-21년 16.4%로 두 배 이상 높아졌기 때문이다. 특히 취약계층이 주 대상인 기초생활보장제도의 예산 증가율은 보건복지부 전체 예산 증가율 9.2%에도 미치지 못하는 8.0%에 그쳤다. 취약계층에 대한 지원 예산 증가율도 2018-19년 25.8%, 2019-20년 17.7%에서 2020-21년 11.3%로 낮아졌다.

 

코로나19 위기로 인해 어려워진 취약계층과 한국판 뉴딜의 중요한 영역으로 설정된 ‘사회안전망’ 강화라는 문재인 정부의 정책기조를 생각했을 때 이해하기 어려운 지점이다. 더욱이 복지부는 “감염병, 재생의료, 데이터, 신약 등 분야 연구개발 및 재정투자”에 소요되는 예산을 2019년 5,278억 원에서 2021년 7,912억 원으로 49.9% 늘렸다는 점을 강조하고 있다. 하지만 그 구체적 내용을 보면 ‘첨단바이오의약품 개발, 바이오헬스 기술혁신을 위한 빅데이터 플랫폼 구축, 의료기기 개발, 신약개발 지원, 바이오전문 인력 양성’ 등 사실상 의료산업을 지원하는 예산을 대폭 늘린 것으로 보인다. 반면 코로나19 위기에서 확인된 공공의료 확대를 위한 예산은 거의 반영되지 않았다. 취약지역의 공공의료서비스 강화를 위한 예산 역시 전년도와 동일한 수준이다. 의료산업과 관련된 예산을 대폭 확대하면서 꼭 필요한 공공의료 확충과 취약계층에 대한 의료지원 예산이 정체된 것은 역설적이다. 코로나19 위기 과정에서 민간 노인요양시설의 열악한 환경이 집단 감염의 중요한 원인 중 하나라는 것이 확인되었음에도 불구하고, 노인요양시설을 확충하기 위한 예산은 도리어 감소했다. 노인분야도 전년 대비 큰 폭으로 증가한 분야는 고령친화사업육성, 고령친화제품개발연구 등 ‘고령친화산업육성’이라는 산업영역이었다. 이 분야의 예산은 전년 대비 무려 84.8%나 증가해, -3.5% 감소한 노인요양시설 확충 예산과 대비된다. 이후 개별 영역 평가에서 지적하겠지만, 정리하면 2021년 예산안은 코로나19 위기와 저성장 국면에서 취약계층에 대한 복지수요가 급증하고, 서비스 영역에서 공공서비스의 역할이 중요해지고 있는데도 불구하고, 이에 적극적으로 대응하기 위한 예산으로 평가하기 어렵다. 우리 모두가 잘 알고 있듯이, 담대한 복지확대 없는 ‘한국판 뉴딜’은 과거 권위주의 개발국가의 성장전략에 다름 아니다. 이에 우리는 국회의 예산 심의 과정에서 취약계층의 안정적 생활을 지원하고 보편적 복지를 확대하기 위한 담대한 복지 예산 편성이 이루어지길 기대한다.

 

1) GDP 대비 세입 비중은 크게 국민부담률과 조세부담률로 나눌 수가 있는데, 조세부담률은 사회보험료의 기여금을 제외한 소득세, 부가가치세 등이 GDP에서 차지하는 비중이고, 여기에 사회보험료 기여금을 더한 비율이 국민부담률이 된다. 

 

참고문헌 

  • 기획재정부. 2020. 2020-2024년 국가재정운용계획 주요내용.
  • 보건복지부. 2020. 2021년 보건복지부 예산안 90조1536억 원 편성.
  • 윤홍식. 2019. “문재인 정부, 다시 발전(개발)국가로 가려 하는가: 2020년도 보건복지 예산안 분석: 총론.” 『복지동향』, 253: 5-12.
  • 윤홍식. 2020. “한국판 뉴딜에서 복지국가 찾기: 루스벨트의 뉴딜에는 있고 문재인의 「한국판 뉴딜」에는 없는 것.” 『월간 복지동향』, 263: 5-11.
  • 통계청. 2019. e-나라지표: 조세부담률. http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=1122 (접근일, 2019. 12. 3).
  • Furceri, D., Loungani, P., Ostry, J., and Pizzuto, P. 2020, “Covid-19 Will Raise Inequality if Past Pandemics are a Guide”, CEPR Policy Portal, https://voxeu.org/print/65610.
  • OECD. 2020. Revenue statistics: OECD countries: Comparative tables. https://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=REV# (접근일, 2018. 10. 25).

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