참여정부의 주거복지정책

들어가며

주택의 절대적 부족문제가 어느 정도 해소되면서 주거복지는 주택정책의 새로운 영역으로 부각되고 있으며, 주택문제의 최대 쟁점이 되고 있다. 특히 참여정부에 들어오면서 주거복지에 대한 논의가 활발해졌으며, 그 중요성이 강조되고 있다. 물론 이전에도 주거복지에 대한 언급이 없었던 것은 아니나 주로 주택문제를 해결하기 위해서는 주택의 양적 부족문제를 해소하는 것뿐만 아니라 주택의 질적 문제에 대한 고려가 필요하다는 차원에서 주거복지적 접근의 필요성을 제기하는 수준의 언급이었다면, 참여정부의 주거복지에 대한 논의는 정책방향과 대상, 그리고 그 추진방안까지 비교적 구체화된 내용을 담고 있다는 점에서 이전과는 차이를 보이고 있다. 그러나 참여정부의 주거복지정책 역시 기존 주택정책의 범주에서 벗어나지 못하고 있으며, 주거복지정책이라고 하기에는 한계가 있다는 지적을 받고 있다. 여기서는 주거복지정책 특히 참여정부의 주거복지정책 추진현황에 대해 살펴보고, 앞으로 주거복지정책이 해결해야 할 과제를 제안하고자 한다.

참여정부 주거복지정책 추진현황

참여정부는 출범 초부터 서민주거안정을 위한 주거복지의 중요성을 강조하면서 주거정책의 목표를 ‘주거복지와 주거생활의 질적 수준 향상을 통한 집 걱정 없는 사회구현’으로 설정하고, 주거복지 관련한 정책들을 지속적으로 전개하여왔다. 참여정부가 도입·추진하고 있는 주요 주거복지 관련 정책으로는, 우선 100대 국정과제에서 최저주거기준의 설정 및 공고, 주거복지 지표의 개발, 국민임대주택 100만호 공급, 노후불량주거지 주거여건 개선 등을 언급하였으며 서민주거안정을 위한 주거복지정책 추진지원이 참여정부의 100대 국정과제 중의 하나임

, 소득계층별로 차별화된 주거복지 지원로드맵을 제시하였고 제6회 국정과제회의(2003. 5. 28)에서 제시. 주요 내용으로는 소득 1분위는 임대료 지불능력 취약계층, 소득 2-4분위는 자가주택 구입능력 취약계층으로 구분하고, 소득 1분위에게는 임대료가 저렴한 소형 국민임대주택 및 다가구매입임대주택의 공급 및 주거급여 확대지원 등을, 소득 2-4분위는 국민임대주택 집중공급 및 전·월세 자금지원의 확대공급 방안 등을 제안함

, 그리고 임대주택정책의 제반현황을 점검하고 개편방안을 마련하였다 제59회 국정과제회의(2005.4.28)에서 공급체계 개선 및 사회통합방안을 중심으로 임대주택정책 개편방안을 발표함

. 그 외에도 비닐하우스촌, 쪽방촌, 노후불량주택 집성촌지역 등 빈곤층 집단 거주지역에 대한 지원대책 수립을 비롯하여 민간 건설 부도임대주택의 임차인 지원제도 및 부도예방 방안 등 주거복지실현을 위한 다양한 방안들을 도입·시행하고 있다.

또한 계획부문에서도 주거복지를 다루고 있는데, 주택종합계획(2003-2012) 주택정책의 3대 목표 중의 하나로 국민의 주거수준 향상과 주거격차 완화를 설정하고 추진방안을 제시. 특히 일정소득 수준 이하의 최저주거기준 미달가구를 공공지원대상계층으로 규정하고 이들의 주거수준 향상을 위해 국민임대주택 공급, 주택개량지원, 주거급여 등 수요자지원방안을 제안하고 있음

은 물론이고 참여복지 5개년 계획(2004-2008) 여기서는 자력으로 주거를 확보할 수 없는 계층이 인간으로서의 존엄과 가치를 유지하는데 필요한 최저주거기준 이상에서 생활할 수 있도록 저소득층 주거복지 지원체계 구축을 복지정책의 하나로 설정함, 그리고 저소득층을 계층별로 차등화하여 각각에 대한 지원정책을 수립하고 있는데, 소득 1-2분위의 계층은 영구임대주택 입주, 주거급여의 단계적 조정, 저리의 전월세 자금지원, 소형 국민임대주택 공급 등을 추진하고 상대적으로 상위계층인 소득 3-4분위의 계층은 불량주택정비 활성화, 국민임대주택 집중 공급 등의 정책을 제시함

에서도 주거복지계획을 담고 있다. 그런데 참여복지 5개년 계획에서 주거복지계획을 수립한 것은, 그 동안 주거복지에 대한 논의가 없던 사회복지부문에서 주거복지에 관심을 보인 것으로, 이는 주거복지가 주거부문뿐만 아니라 사회복지부문에서도 본격적으로 논의되기 시작하였음을 보여주는 점에서 고무적이라고 하겠다.

그런데 참여정부의 주거복지정책은 그 성격에 따라 크게 두 가지 영역으로 구분할 수 있는데, 하나는 주거복지정책의 당면과제인 저소득층의 주거안정과 관련한 것이며, 다른 하나는 새로운 정책으로서 주거복지정책의 토대를 마련하는 작업이 그것이다. 빈곤층 집단 거주지역에 대한 지원대책이나 부도임대주택 임차인 지원 등이 전자에 해당한다면, 최저주거기준의 설정, 소득계층별 주거복지 지원로드맵 수립, 주거복지지표 개발 등은 후자에 해당한다고 하겠다. 물론 서민주거안정이라는 주거복지정책의 목표에 비추어 볼 때 개별 대책을 저소득층의 주거안정에 관련 것과 주거복지정책의 토대를 마련하는 것으로 구분하기 힘든 측면이 있고, 구분하는 것 자체가 무의미한 작업일 수 있다. 그런데 주거복지정책이 주거안정이라는 당면과제와 관련한 것과 주거복지정책의 토대구축을 위한 것으로 나누어진다는 사실은 참여정부가 직면한 주거복지정책의 과제이자 우리나라 주거복지가 처한 현실을 잘 보여주고 있다.

사실 우리나라가 주택부족문제를 어느 정도 해소하고 주거의 질적 문제, 주거복지에 관심을 갖기 시작한 것은 불과 몇 년 전의 일이다. 그래서 주택정책은 여전히 물량위주의 공급정책에 기반하고 있으며, 주거복지는 정책수립을 위한 기반은커녕 개념조차 명확하게 제대로 정립되어 있지 않은 실정이다. 결국 주거복지정책을 추진하기 위해서는 저소득층의 주거안정이라는 당면한 정책과제와 함께 주거복지정책의 토대구축을 위한 작업을 동시에 추진할 수밖에 없는 상황이다. 이 같은 현실 여건을 고려할 때 참여정부는 짧은 기간 동안 주거복지부문에 있어 상당한 진전을 이루었다고 할 수 있다.

참여정부 주거복지정책의 문제점과 한계

어려운 여건 하에서 주거복지를 실현하기 위해 다방면에 걸쳐 많은 노력을 하고 있음에도 불구하고 참여정부의 주거복지정책은 여전히 그 성격이 모호하고 미흡한 면을 갖고 있는 게 사실이다. 참여정부 주거복지정책의 한계를 가장 잘 보여주는 정책이 바로 국민임대주택 100만호 공급정책이다. 물론 이것은 우리나라 주거복지정책의 현 주소이기도 하다. 사실 저소득층이 안정적 주거생활을 영위하기 위해서는 공공임대주택이 필요하며, 적정수준의 공공임대주택 재고를 확보하기 위해서는 과거와 같은 물량 위주의 주택공급정책에 기반할 수밖에 없는 것이 주거복지의 현실이다. 그러나 우리의 주거여건을 감안할 때 저소득층의 주거안정을 위해서는 물량위주의 국민임대주택 공급정책을 추진할 수밖에 없다는 불가피성을 인정하더라도, 10년간 100만호의 국민임대주택 공급계획은 그것이 아무리 사회정책적 의미를 갖는 공공임대주택의 공급계획이라 하더라도 정책적 의미를 약화시키고 있는 게 사실이다. 다만 도시 내 기존 주택의 매입 내지는 임차를 통한 임대주택 확보 등 국민임대주택 공급방식의 다변화는 주거복지정책 추진의 가능성을 보여준다는 점에서 의미가 있다고 하겠다. 그러나 목표량을 채우기 위한 물량위주의 국민임대주택정책은 여전히 문제가 된다고 하겠다.

한편 참여정부 주거복지정책의 공과를 가장 잘 보여주는 정책으로 ‘최저주거기준’의 문제를 들 수 있다. 최저주거기준은 참여정부 출범 초기인 2003년, 시민사회단체가 중심이 되어 정부의 협조 하에 주택법을 개정하여 법제화되었다. 사실 최저주거기준은 인간다운 생활을 영위하기 위해 갖추어야 할 최소한의 주거조건으로, 최저주거기준을 설정하고 이를 정책지표로 활용한다는 것은 주거복지정책의 토대를 마련한다는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 때문에 최저주거기준의 법제화는 참여정부 주거복지정책에 있어서 가장 훌륭한 업적으로 평가를 받았다. 그런데 법제화 이후 최저주거기준이 주거정책의 주요 지표로 활용될 것이라는 기대와는 달리 최저주거기준은 여전히 정책지표로 활용되지 못하고 있으며 주거복지정책에서 주변적인 것으로 다뤄지고 있다. 즉 참여정부에서 최저주거기준의 법제화는 이루었으나, 정책화는 진행하지 못하고 있는 실정이다. 최저주거기준을 정책지표로 활용하고 있지 못한 것은, 정부의 정책의지의 문제이기도 하지만, 다른 한편으로는 최저주거기준을 어떻게 정책지표로 활용할 것인지 그 방도를 마련하지 못한 측면도 있다. 최저주거기준을 두고 전개되고 있는 일련의 상황들이 바로 참여정부 주거복지정책의 의의와 한계이며 우리나라 주거복지의 실상이라고 하겠다.

참여정부 주거복지정책의 과제

참여정부는 저소득층 주거안정을 위한 주거복지정책으로, 소득수준과 가구특성 등을 고려한 다양한 주거수요에 부응할 수 있는 주거복지 지원체계를 구축하였고, 이를 위해 국민임대주택 100만호 공급을 비롯하여 주택개량지원, 주택자금 융자지원 등 주거 지원프로그램을 주요 주거복지정책 수단으로 활용하고 있다. 이와 함께 최저주거기준을 비롯하여 각종 주거복지지표를 설정하여 정책지표로 마련하는 등 주거복지정책을 추진하기 위한 외형적 틀은 어느 정도 갖추어 놓았다고 할 수 있다. 이는 그 동안 선언적으로 언급되던 주거복지를 구체화할 수 있는 토대를 마련하였다는 점에서 참여정부 주거복지정책의 성과라 할 수 있다. 그러나 각 주거복지제도 및 지원프로그램, 지표 등 개별 사항들은 여전히 해결해야 할 문제점을 안고 있으며, 앞으로 본격적인 정책 추진을 위해 주거복지에 대한 근본적인 검토가 필요하다고 하겠다.

이와 관련하여 앞으로의 주거복지정책 추진을 위해 해결해야 할 과제로, 우선 주거복지의 비전설정이 무엇보다 중요하다고 하겠다. 사실 주거복지에 대한 사회적 관심은 고조되고 있으나, 정작 주거복지의 정의와 대상영역, 그리고 그 내용 등에 대해서는 명확하게 정리되어 있지 못한 실정이다. 주거복지에 대한 논의 또한 개별 사안을 중심으로 단편적으로 이루어지는 경향이 있고, 주거복지 전반에 대한 근본적인 접근은 제대로 이루어지지 않고 있는 실정이다. 사정이 이렇다보니 주거복지정책을 추진하고 있으나, 그 목표가 무엇이고 앞으로 무엇을 어떻게 할 것인지가 분명치 않은 상태이다. 따라서 우리 사회가 추구하는 주거복지의 상을 명확하게 정립하고, 그것을 어떻게 실현해 나갈지 추진전략을 마련하는 주거복지 비전 설정작업이 무엇보다 필요하다고 하겠다.

다음으로는 주거복지를 실현하기 위한 관련 프로그램의 다양화와 함께 기존 프로그램의 충실화가 필요하다고 하겠다. 현재 주거복지 관련 프로그램은 공공임대주택 프로그램과 주거비 지원프로그램, 그리고 주택개량지원 프로그램이 있다. 공공임대주택 프로그램의 경우 국민임대주택 공급이 주를 이루고 있으며, 주거비 지원 프로그램은 전세자금 융자와 수급자만을 대상으로한 주거급여가 있다. 그리고 주택개량지원 프로그램은 주택개량 자금을 융자하는 프로그램인데, 이용자가 거의 없어 주거복지 프로그램으로 제대로 활용되지 못하고 있는 실정이다. 따라서 국민임대주택 공급과 전세자금 융자가 주거복지 프로그램의 전부라고 할 수 있다. 제대로 주거복지정책을 추진하기 위해서는 대상자의 수요를 고려한 다양한 프로그램의 개발이 필요하며, 기존 프로그램의 경우에도 제대로 운영될 수 있도록 제도의 수정·보완 등이 요구된다.

그리고 마지막으로는 주거복지 운영 및 전달체계의 구축을 들 수 있다. 현재 주거복지와 관련한 법과 행정조직은 주택부문과 복지부문로 구분되어 운영되고 있고, 또 주거와 복지가 중첩된 일부 사안에 대해서는 운영 및 관리주체가 분명하게 구분되지 않고 있는 경우도 많다. 그런데 주거복지는 용어에서도 알 수 있듯이 주거와 복지가 결합된 개념으로 효율적인 운영을 위해서는 무엇보다 주거부문과 복지부문간의 적절한 역할분담 및 협조관계가 이루어져야 한다. 그 동안의 주거복지정책은 주택문제 차원에서 접근이 이루어졌고, 이로 인해 주거복지를 주택부문이 주도하고 있으며, 복지부문과의 연계가 미흡한 측면이 있다. 앞으로 본격적인 주거복지정책을 추진하기 위해서는 사회복지부문의 적극적 참여 및 역할이 요구되며, 주거부문과의 긴밀한 협조가 이루어져야 할 것이다.

또한 중앙정부와 지방정부간의 적절한 역할 분담도 필요하다. 현실적으로 주거문제가 갖고 있는 지역성을 고려할 때 중앙정부는 전반적인 정책방향과 지원제도를 마련하고, 지역단위의 주거복지 현황 파악과 지표설정, 프로그램 계획과 집행 등은 지방자치단체에서 담당하도록 해야 할 것이다.

한편 주거복지 전달체계와 관련하여 공공부문과 민간부문간의 적절한 역할분담도 요구된다고 하겠다. 효율적인 주거복지정책을 추진하기 위해서는 지역 내 다양한 민간자원들의 참여와 이들의 적극적 활용이 필요하다. 사실 공공부문이 주거복지 관련 사항들을 전부 담당하는 것은 현실적으로 한계가 있으며, 지역자원들과 역할구분을 통해 효율적인 주거복지 전달체계가 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.