2006년 비판과대안을위한사회복지학회 추계학술대회 후기

사회복지의 당면쟁점과 대안: 연금개혁, 분권화, 지역복지

비판과대안을위한사회복지학회(이하 비판복지학회)는 지난 10월 27일 덕성여자대학교에서 2006년 추계학술대회를 개최하였다. 이날 비판복지학회는 현재 한국의 사회복지 분야에서 가장 시급히 논의되고 해결되어야 할 쟁점 영역으로 국민연금 개혁, 이제 막 걸음마를 시작한 사회복지의 지방분권화, 사회복지 정책과 행정 그리고 서비스 영역에서 날로 중요성이 커지는 지역사회복지를 설정하였다. 다른 학회처럼 하나의 기획주제 아래서 관련된 하위주제를 다루는 대신 각 쟁점 영역에서 관련 전문가들이 문제제기 및 대안제시를 하고 토론을 벌이는 형식으로 진행되었다. 다음은 이날 발표자와 토론자들이 제기한 중요한 내용들을 정리한 것이다.

국민연금개혁

발표자 김종건(동서대학교) : 재정건전화를 위한 보험수리적 연금개혁론(정부여당안)은 사각지대의 문제를 해결하지 못함은 물론 소득대체율을 낮춤으로써 연금급여를 받는다 해도 상당수 노인층의 소득보장이 힘들고 국민연금에 대한 신뢰를 저해하는 한계가 있다. 한나라당의 기초연금안은 급여대체율이 저하되어 여당안과 동일한 문제를 지니고 있으며, 기초연금의 재원을 부가가치세로 인상하는 것은 간접세 비율이 높은 우리 실정에서 소득재분배의 역진성을 초래할 수 있다. NDC소득비례연금안은 유연한 노동시장에서 공식-비공식 부문을 넘나드는 불안정노동자의 소득보장에 불리하다. 따라서 보편적 노후소득보장제도로서 기능하는데 구조적 한계를 가지며 노후소득보장이 부실한 연금수급자를 양산할 수 있다.

기본적으로 민주노동당의 개혁안을 수용한다. 기초연금은 소득대체율 15% 선에서 확보하고 현행 국민연금의 실질소득대체율을 35~40% 수준에서 보장한다. 이를 위한 국가재정의 확대가 필요하다. 이를 위해 현재 GDP 대비 25.6%인 국민부담율을 OECD 평균(현재 36.6%) 수준으로 제고하면 재원조달은 가능하다. 따라서 연금개혁의 성공여부는 조세개혁에 달려있다. 이 안은 첫째, 미래 기금고갈 논란을 잠재울 수 있고, 둘째, 미래 연금재정 중 부분적립 방식에 의한 후세대 부담분을 가능한 한 줄여주며, 기초연금을 통해 사각지대를 부분적으로 해소할 수 있다. 하지만 이러한 효과는 소득파악율을 높이고 직역간 보험료 부담의 형평성을 제고하는 등의 전제 조건들이 지속적으로 마련되지 않으면 불가능하다.

토론자 양재진(연세대학교) : 정부와 한나라당이 추구하는 FDB소득비례연금은 정치적으로, 현실적으로 실현하기 힘들고 한나라당과 민노당이 주장하는 사회수당식 기초연금 또한 낮은 연금 문제와 노령화 사회의 진전 등의 이유 때문에 실현되기 힘들다. 따라서 기여와 급부를 명백히 연동시키는 스웨덴 식의 NDC가 현실적인 대안이다. 또한 저소득층 노인의 생활 안정을 위해서는 재정효율성이 높은 보충급여형 기초소득보장연금의 도입이 불가피하다. 65세 이상 노인에게 부양의무자 기준을 철폐하고 느슨한 자산조사를 통한 국민최저선을 보장해야 한다. 이 경우 재원은 사회수당식 기초연금의 1/4 정도면 될 것이다.

퇴직연금제도는 애초의 취지대로 DC형으로 의무화하되 도입의 충격을 줄이기 위해 기업규모별로 시차를 두고 의무화해야 한다. 특수직역연금은 기능별로 분리하여 민간과 동일한 사회보장제도를 적용하는 방향으로 개혁해야 한다. 국민과 특수직역간의 갈등과 반목을 야기하는 연금제도의 분립주의를 지속시킬 이유가 없다.

토론자 이용하(국민연금연구원) : 현재 상황은 모수적 개혁론 대 근본적 개혁론, 재정안정화 우선론 대 사각지대해소 우선론이 대립하면서 갈등과 혼돈을 증폭시키고 있다. 어느 한 쪽도 다른 쪽에 대하여 완벽한 논리적 우위를 확보하고 있지 못한 상태이다. 재정안정화 우선론과 모수적 개혁론은 사각지대의 해소방안을 봄 더 현실적으로 제시해야 하며, 근본개혁론과 사각지대해소 우선론은 기초연금이 재정적인 지속가능성이 높은지, 높다면 현실적으로 어떤 모형이 가능한지에 대한 좀 더 구체적인 방안을 제시해야 한다.

분권화

발표자 백종만(전북대학교) : 사회복지의 지방분권화 과정에서 지방사회복지예산의 부족, 지역간 불균형, 중앙정부의 복지책임 회피 등 다양한 문제가 제기되고 있다. 이를 극복하기 위한 대안을 모색해 보면 다음과 같다. 우선, 복지재정분권화를 위한 중단기 정책으로 분권교부세율의 인상과 분권교부세 산정 및 교부세 배분방식의 개선을 통하여 예산의 부족을 어느 정도 해결해야 한다. 현재의 분권교부세율은 사회복지서비스 수요와 발전 목표에 비추어 너무 낮다.

다음으로는 복지재정 분권화를 위한 장기정책 방안으로 첫째, 67개 지방이양사업 중 국고보조금 제도로의 부분적인 환원을 준비해야 한다. 당장 환원조치를 취하기보다는 2009년까지 어떤 사업을 환원해야 할지에 대한 신중한 준비를 하는 것이 타당하다. 둘째, 포괄보조금을 활성화해야 한다. 지방으로 이양된 67개 사업을 대상으로 사회복지서비스 공급(전달) 책임을 분권화하는 사무분권은 실시하되 재정책임은 중앙정부가 분담하는 방식의 차원에서 포괄보조금제도를 도입하는 것이 필요하다. 셋째, 사회복지교부금(교부세)제도의 도입을 제안한다. 이는 지방정부에 대해 재원에 대한 자율권을 부여하면서도 교부세가 사회복지 이외의 영역에 투입됨으로써 복지재원이 실질적으로 감소하는 것을 막기 위한 것이다.

끝으로 복지재정분권화와 동시에 추구되어야 할 연계 과제를 제시하면, 첫째, 지방자치단체의 사회복지서비스 기획 및 관리 능력을 향상시켜야 한다. 둘째, 복지분야의 지방분권 취지를 충분히 살릴 수 있는 적절한 관리체계를 구축하는 것이 필요하다. 셋째, 지방정부의 복지예산 축소 가능성에 대한 대비책이 마련되어야 한다. 넷째, 사회복지서비스 분권화의 논의에서 중앙정부와 지방정부간의 분권 외에도 광역자치단체와 기초자치단체간의 분권 문제에 대해서도 좀 더 고민을 해야 한다. 다섯째, 사회복지부문내의 세출구조에 대한 검토가 필요하다. 성과 평가와 결과 반영이 가능한 사업중심의 예산체제를 구축하여 자원배분 및 성과관리 체계를 강화해야 한다.

토론자 김은정(계명대학교) : 일부 사업에 대한 국고보조금 제도로의 환원 필요성에 동의하지만 그래도 나머지 복지사업에 대하여 양적·질적인 수준을 확보하기 위해 향후 5년 동안 구체적으로 무엇을 해야 할지에 대한 논의가 있어야 한다. 그럼에도 불구하고 발표문이나 기타 주장들은 아직 개괄적인 방향제시 수준에 그치고 있다. 지역격차 해소를 위해 차등지원, 세입분권으로서의 자주재원주의가 논의되고 있다. 필요한 대안이지만 이것의 효과에 대해서는 좀 더 신중하고 체계적인 논의가 요구된다.

좀 더 근본적으로는 현시점에서 사회복지분권화가 타당한가에 대한 숙고를 해야 한다. 기본적으로 분권화를 통해 제공되는 복지서비스의 총량이 줄지 않고 그 질이 제고될 수 있다면 타당성을 가진다. 하지만 이것이 불가능하다면 현재의 분권화에 대한 재검토 요구는 타당하다. 사회적 연대감이 낮은 우리 사회의 경우 복지의 확대가 어려운 것처럼 재정문제와 같은 미시적 문제를 떠나 좀 더 거시적으로 근본적인 고민을 해야 한다.

토론자 김현미(전국사회복지전담공무원행정연구회) : 사회복지 지방분권화 1년의 현실은 첫째, 사회복지서비스의 기획 기능이 인력의 배치와 구조 측면에서 후퇴하고 있고, 둘째 local governance로서의 지역사회복지협의체도 재정부담 등의 이유로 활성화되기 힘든 상황이다. 셋째, 분권교부세제도는 지자체의 재정을 심각하게 위협하고 있어, 인력확보, 사업확대를 어렵게 하고 있다.

이러한 문제를 극복하기 위해서는 분권교부세의 인상률을 높이고, 교부체계를 개선해야 하며, 인건비와 시설설치 등 일부 사업은 국고보조사업으로 환원하는 것이 타당하다. 나아가 사회복지분야의 분권화를 백지상태에서 다시 점검해야 할 시기이며 복지재정의 획기적 확충과 사회복지전담공무원의 전략적 활용 방안이 모색되어야 한다.

지역복지

발표자 이인재(한신대학교) : 복지의 지방화와 더불어 중범위 실천영역인 지역사회복지 실천의 확대가 불가피해졌고, 거시실천으로서의 지역사회복지 실천 영역의 확보와 전문적 서비스 제공이 필요해졌다. 이러한 상황에서 제도권의 지역사회복지 실천과는 다른 맥락으로 지역사회복지 운동이 발전해가고 있다. 현 단계에서 지역사회복지 운동의 방향은 다음과 같다.

첫째, 지역복지 운동의 궁극적인 과제는 지역주민 조직화를 어떻게 실현하는가에 있다. 주민참여와 관련해서 주민조직화, 토착 지도력의 개발, 주민 자치조직의 결성과 같은 구체적 과제가 있다. 또한 지역복지 실천과정에 지역주민들을 주체로 하는 전술로서 지역조사과정에 주민들이 참여하는 ‘행동조사’의 활용과 ‘자산(사회적 자산) 기반’ 지역사회 개발 전술을 고려할 수 있다.

둘째, 지역사회복지 실천의 성과는 지역복지 활동가의 역량에 달려 있다. 지역주민생활서비스 통합과 혁신체제 구축과 지역복지실천 성공의 상당 부분이 지역복지 활동가의 역량 강화에 달려 있기 때문이다. 지금까지 사회복지 영역에서는 이용자의 역량 강화에 초점이 두어져 왔는데 이제는 공급자의 역량 강화가 매우 중요하다.

셋째, 지역사회복지 활동가뿐만 아니라 토착지도자를 비롯한 지역주민들의 교육훈련체계 구축 역시 평생교육시대를 맞이하여 중요한 과제로 대두되고 있다. 지역주민생활서비스 통합과 혁신체계 구축, 지역복지실천 성공의 상당부분은 토착지도력의 개발과 교육훈련체계의 구축에 달려있다. 이를 위해서 지도자들의 적극적인 참여를 기반으로 한 프로그램 개발, 권한의 공유, 참여문화의 활성화, 집단 내 연대감과 평등의식, 교육자들 사이의 집단의식과 도전의식 등이 고려되어야 한다.

토론자 이영환(성공회대학교) : 현재 지역복지를 위한 각종 기구들이 검증도 되기 전에 중첩적으로 실험되는 양상이다. 관련 기구들 혹은 과제들의 범위와 순서, 관련성 등을 체계적으로 검토하고 공감대를 넓히려는 노력이 요구된다. 또한 지역복지협의체로 대표되는 거버넌스는 자칫 지자체의 정책을 합리화 혹은 정당화시키는 기능적 역할을 할 수 있다. 이에 대한 대안(운동아젠다의 개발 등)적 논의가 필요하다.

지역복지 운동이 적지않은 성과를 거두었음에도 불구하고 운동의 목표와 비전의 제시에는 한계를 보이고 있다. 전국적인 아젠다 설정 등의 노력이 필요하지만 우선은 각 지역별로 그 동안의 운동경험과 운동의 의의에 대한 진지한 성찰이 요구 된다. 사회복지운동은 지도력이 중심이 되어 시민들의 참여를 위한 장을 제공해주어야 한다. 이러한 맥락에서 각 지역의 대학들이 중요한 역할을 해야 한다.

토론자 양준석(충북 행동하는 복지연합) : 지역복지운동은 시민운동 이상의 축제의 장이다. 하지만 지방의 사회복지운동은 복지실천에 대한 인식이 온정론과 동정론 관점을 벗어나지 못하고 있고 각 주체별 역할에 대한 고민이 부족하며 지역별 특성에 맞는 정책 및 아젠다개발, 감시, 대안 제시 등의 기능에서 미흡했다. 복지운동네트워크는 지역복지협의체 등 전국적 사안에 대한 공동이슈화 활동 등 긍정적인 역할을 한 것이 사실이다. 하지만 지역별 특성을 고려하면 복지운동의 통일된 개념화와 운동의 모델화를 추구하는 데는 한계가 있다.

앞으로의 지역복지운동의 과제는 첫째, 복지운동의 주체 세력을 재생산하고 강화하는 것이 요구된다. 다양한 교육의 장과 기회가 있어야 하고 적절한 복지주체 강화 전략이 요구된다. 특히 진보적인 학회나 대학들의 견인과 도움이 절실하다. 둘째, 지역사회에 맞는 적절한 아젠다를 만들어 공감대를 얻어야 한다. 아직 적절한 아젠다를 만들고 제기하는 역량이 부족하다.

이상 살펴 본 발표자와 토론자들의 핵심적 논의를 보면 연금개혁, 분권화, 지역복지에서 현재 무엇이 쟁점이고 어떤 한계들에 직면해 있는지 그리고 무엇이 요구되는지에 대해서는 어느 정도 정리할 수 있는 내용을 제시했다고 생각된다. 다만, 좀 더 현실 적합하고 좀 더 정치한 세부 전략과 전술에 대해서는 앞으로 지속적으로 논의되어야 할 과제로 남긴 것 같아 아쉬움도 남는다. 그럼에도 불구하고 비판복지학회는 어느 학회보다도 자유롭고 허심탄회한 논의가 가능했다고 판단한다. 비판복지학회의 기획위원장으로서 다양한 사회복지 이슈에 대하여 현장 활동가와 진보적 학자들의 지속적인 고민 및 관심과 참신한 의견을 비판복지학회에 제기하여 주기를 기대한다.