국민건강보험법에 대한 헌법소원청구사건의 검토 의견

머리말

사회보험은 국민들의 소득상실,질병,실업,산업재해 등 각종 사회적 위험으로 인한 각종 부담문제를 가입자인 국민 전원에게 분산함으로써 사회연대성의 원리에 입각하여 공동체적으로 해결하는 사회보장제도이다. 이와 같은 내용을 담은 국민연금,의료보험,고용보험,산재보험의 4대 사회보험제도가 고용보험제도의 전면적인 실시에 따라 본격적으로 시행된 이후 이와같은 사회보험 급여의 통합적인 운용 및 관리를 통한 비용 절감과 부담능력에 따른 보험료부담과 보험급여의 형평성 제고등을 목표로 하여 현재 정부 차원에서 4대 사회보험 통합을 위한 준비가 착실하게 진행되고 있다. 비록, 국민연금 및 의료보험 통합운용 과정에서 지역가입자들 – 특히 자영자소득파악의 부실로 인한 부담의 불형평성과 관련한 각종 갈등이 있어왔지만, 이것은 근본적으로 국가 차원의 강력한 세제,세정개혁으로 해결되어야 할 문제이지, 개별 부문의 사회보험의 통합 또는 전체 사회보험의 통합으로 인하여 파생되는 문제는 아니라고 할 것이다.

이와같은 '자영자 소득파악'의 문제가 어제,오늘의 문제가 아니었음에도 역대 정권에서 이를 적극적으로 추진하지 않은 것은 자금거래가 투명하여 질 경우 반사적으로 불이익을 받게 될 기득권 세력, 즉 한국사회의 의사결정을 좌우하는 영향력있는 집단- 정권 주체 및 모든 정치권, 기타 사회 제세력들 등과 그와 같은 불투명한 세제에서 당연히 '부담하여야 할 조세'를 회피함으로써 이익을 누려 온 광범위한 자영업자 집단들의 이해관계가 일치하였기 때문이다. 이와같은 시대 상황에서 과세의 투명성 및 형평성을 실현하는 길이야말로 국가사회의 통합성과 정체성, 그리고 사회적 연대성을 확보하는 것이며, 복지국가를 실현하는 유일한 길이라고 할 것이다. 그러한 면에서, 최근의 도시 자영자들에 대한 국민연금시행에 따른 각종 갈등과정에서 정부가 부담의 불형평성을 해결하기 위하여 세제,세정개혁을 위하여 움직이는 것은 바로 '大義'를 실천하는 것이기에 그 어느 집단도 정면으로 반대하지 못하고 있는 것이다. 그러나, 최근 국민연금 확대시행, 의료보험통합운영과 관련하여 제기되고 있는 일련의 "분리주의자"들의 주장들은 다소의 차이는 있으나 사회보험 시스템을 부정하고, 근본적으로 '민영화된 보험'체계로 귀결되는 것으로 평가할 수 있는 정도로 사회통합에 정면으로 배치되는 매우 위험한 발상을 포함하고 있다.

한편, 이와같은 논의는 사회보험의 정비 및 통합으로 인한 '구조조정 과정'에서 직접적으로 불이익을 받으리라고 예견되는 집단에 의하여 조직적으로 전개되는 양상을 보이고 있는 바, 일부 노동계의 이러한 행동이 구조조정을 피하고자 하는 '부득이한 선택'이라는 점은 십분 이해할 수 있으나, 한국 사회에 사회보험을 정착하기 위한 일원으로 활동하여 온 그들 스스로가 '사회보험의 본질'에 맞지 않은 주의, 주장을 하고 있다고 한다면, 그것은 '大義'를 저버리는 행위로서 비판받아 마땅할 것이고, 결과적으로 그들의 권익보호를 위한 사회적인 공감을 얻기도 어렵다고 할 것이다.

국민건강보험법 제정 경위 및 헌법소원청구 내용 개관

가. 국민건강보험법의 제정경위

원래 조합주의 체제하에서는 운영단위가 작은 관계로 지역의료보험조합의 경우는 의료보험소요비용 중 관리운영비가 평균 10.4%, 직장으료보험조합의 경우는 평균 7.8%로서 과다하게 소요되어 왔고, 직장의료보험조합의 경우에 있어서도 조합의 가입 대상인 피보험자들의 특성- 중소 제조업체 위주의 공단을 중심으로 한 직장조합인지 아니면, 화이트칼라 계층을 중심으로 한 고소득 사무직을 중심으로 한 직장조합인지 여부에 따라 총보수 중 보험료 부과 보수월액의 비중이 2배 가량 차이가 발생하며, 소득의 현격한 차이에 따라서 재정불균형 현상 및 재정부담능력의 차이가 발생하여 왔고, 이와 같은 현격한 차이를 방치할 경우 "능력에 따른 기여 및 적정 급여"라는 사회보험의 일반원칙이 붕괴되고 사실상 '민영화'의 길을 걷게 되는 위험상황이 지속적으로 초래되어 왔다고 할 수 있습니다. 이러한 관계로 의료보험 통합을 통한 전국민의료보험제도의 정상화 – 사회연대성의 회복- 이라는 명제하에 여야 합의에 따라 단일안으로 1차적으로 공무원,교직원의료보험과 지역의료보험을 98. 10.부터 통합운영하였고, 2단계 통합- 즉 완전 통합을 내용으로 하는 국민건강보험법이 98. 12.말 국회에서 여야 합의에 따라 통과되어 2000년1월 시행을 앞두고 있다.

나. 헌법소원 청구 내용

(1) 직장의료보험조합의 노동조합측에서는 의료보험통합에 대하여 강력히 반대하여 왔고, 국민건강보험법 제정과 관련하여도 신문 광고 등 각종 매체를 통하여 법적인 투쟁을 공언하여 왔다. 이러한 상황에서 직장의료보험조합의 '조합원'들로 표현된 80여명이 청구인이 되어 국민건강보험법 제 33조 2항( 직장가입자와 지역가입자의 재정 통합운영), 62조 제3항(직장가입자의 보험료 산출 산식), 4항(지역가입자의 보험료 산출 산식), 제63조(표준보수월액), 제64조(표준소득월액), 제67조(직장가입자와 지역가입자의 보험료의 부담), 부칙 제6조(법인의 해산), 제7조(권리의 포괄승계등)에 대한 헌법소원을 제기함과 아울러, 동 헌재 결정시까지 부칙 제1조 단서(시행일을 4조,5조에 대하여는 공포일로부터 즉시 시행), 제4조(심사평가원의 설립준비), 제5조(법의 시행을 위한 준비행위)의 효력을 정지하여 달라는 가처분신청을 1999. 5. 자로 헌법재판소에 접수하였다.

(2) 청구인들의 주장의 요지

청구인들의 주장은 헌법상의 재산권침해 주장과 평등권 침해 주장으로 분류할 수 있고, 이를 구분하면 다음과 같다.

재산권침해 주장과 관련하여는 1) 청구인들은 의료보험조합의 조합원이다. 2) 직장의료보험조합의 재산은 조합원들의 총유 재산이다. 3) 조합을 해산하려면 현행 의료보험법 제23조에 의한 해산명령이 없는 한 민법 77조의 사유에 따라 해산을 결정하여야 한다. 4) 따라서 부칙 제6조,7조는 조합원들인 청구인들의 재산권을 침해한 위헌인 법률이다. 라고 주장하고 있다.

둘째로, 평등권 침해 주장과 관련하여는 1) 직장가입자와 지역가입자는 소득파악,소득신고,소득결정방법, 보험료부과대상소득의 발생시차 등 근본적인 차이가 있어서 이를 강제로 통합관리하는 것은 위헌이다. 2) 통합은 지역의료보험에 대한 국고지원이라는 국가의 책임을 직장의료보험의 재정적립금에 전가하려는 것으로 위헌이다. 3) 국고지원의 차별을 하고 있어서 평등의 원칙에 반한다 라고 주장하고 있다.

청구인들의 주장에 대한 비판

가. 재산권 침해 주장 관련

(1) 의료보험조합의 법적 지위 관련

의료보험조합은 행정법상의 "공법인"으로 일종의 "공공조합"이다. "공공조합"은 국가적 목적을 가진 "人"의 결합체인 공법상의 사단법인이다. 일정한 구성원(조합원)에 의하여 조직되는 점에서는 사법상의 사단법인과 같으나, 그 목적이 국가에 의하여 부여되어 있는 점에서 이와 구별된다. 이와 같은 공공조합의 특성은 첫째, 그 목적이 국가에 의하여 부여되고 국가권력적인 성격을 띠며, 따라서 보통 그 목적은 법률에 의하여 정하여지며, 스스로의 의사로써 이를 변경할 수 없다는 점, 둘째, 그 설립이 국가의 의사에 기초를 두고 있고, 법률에 의하여 또는 법률에 기한 행정처분으로 설립되나, 어느 경우에나 그 설립은 국가의 의사에 기하여 행하여진다는 점, 셋째, 국가적인 공권 및 특전이 부여되며 구성원의 가입이 강제되거나 그 경비조달을 위한 강제징수권이 인정되고, 또한 면세,보조금 교부 등의 각종 특권이 부여된다는 점, 넷째, 목적수행의 의무가 부과되며 해산의 자유가 인정되지 않는다는 점, 다섯째, 국가의 특별한 감독을 받는다는 점을 들 수 있다.(김동희 저, 형쟁법II, PP44-46, 박영사)

(2) 직장의료보험조합의 해산 절차 및 조합재산의 귀속 관련

청구인들의 주장은 이상과 같은 '공공조합'으로서의 의료보험조합의 성격을 전면적으로 부정하고, 마치 주식회사의 해산시의 주주들에 대한 잔여재산 청산과 같은 식의 논리를 전개하고 있으나 그 주장의 '반복지성'은 논외로 하더라도 주장 자체를 보더라도 전혀 법률상의 근거가 없는 것으로서 받아들일 여지가 없다고 할 것이다.

먼저, 형식논리로 보더라도 의료보험조합의 재산은 법인인 의료보험 자체의 재산이지 피보험자인 조합원의 재산은 결코 아니다. 이것은 사단법인의 소유관계가 사단법인의 단독소유라는 점에서 볼 때도 의문의 여지가 없다.

둘째, 의료보험조합의 해산에 관하여 정관에 별다른 규정이 없어서 사단법인에 관한 민법상의 규정을 준용한다고 하여도 민법 제80조는 사단법인의 채무를 완제한 후의 잔여재산의 귀속에 대하여는 다음과 같이 정하고 있다. 먼저, 정관으로 지정한 자에게 귀속(민법 제80조 1항)된다.그러나, 현행 의료보험조합 정관에는 이러한 규정이 전혀 없다. 다음으로, 이사 또는 청산인이 주무관청의 허가를 얻고 총회의 결의를 받아 "그 법인의 목적에 비슷한 목적을 위하여 처분"할 수 있다.(민법 제80조 2항) 마지막으로, 이러한 방법으로 처분할 수 없는 경우에는 잔여재산은 국고로 귀속된다.(민법 제80조 3항) 따라서, 그 어느 경우이든간에 의료보험조합의 해산시 잔여재산을 소속 구성원 또는 조합원에게 분배하는 것은 현행법상 불가능한 것이다. 민법에서 이와같은 규정을 둔 취지는 비영리사단법인의 공공적인 성격을 감안하여 동 법인의 재산을 일종의 '公共財'로 법률상 간주하고, 법인 해산시에도 결코 구성원의 재산권을 인정하지 않겠다는 취지로 볼 수 있다.

따라서, 청구인들이 직장의료보험조합의 적립금을 '가입자들의 총유적 재산'이라고 주장하는 것은 조합의 '독립된 소유권'을 정면으로 부인하는 근거없는 것이고, 조합 해산시의 재산 귀속에 관하여 '총유재산'운운하는 것 역시 비영리사단법인 겸 공법인인 직장의료보험조합의 법적 지위를 이해하지 못할 뿐 아니라 민법상의 사단법인 해산시의 잔여재산 귀속에 관한 규정을 이해하지 못한 주장으로, 동 적립금에 대하여 조합해산시 잔여재산이 조합원들에게 귀속된다면서 재산권 운운하는 주장은 법리상으로도 전혀 근거가 없다고 할 것이다.(이러한 점에서 정부가 제출한 의견서 중 제2항의 가항 설시 부분은 이상과 같은 법리를 반영하지 않은 것으로서 법리적인 측면에서 보충될 필요가 있다고 할 것이다.)

(3) 법률에 의한 '국민건강보험공단'의 설립과 직장의료보험조합 등의 해산, 권리의무의 포괄승계

의료보험조합은 '공공조합'의 본질상 법률의 규정에 의하여 당연설립되며(의료보험법 제16조), 원칙적으로 법률에 의하여만 해산할 수 있고, 해산의 자유를 인정되지 않는다. 이것이야말로 사적 자치에 맡겨진 비영리 私的 사단법인과 公法人을 구분하는 가장 중요한 기준이라고 할 수 있다. 정부가 공익 목적 내지 공공목적의 수행을 위하여 법률에 의하여 공법인의 설립 및 해산, 새로운 공법인으로서 포괄적인 지위 승계 등의 조치를 하는 것은 국가에게 위임된 공권력의 고유한 행사라고 할 수 있고, 국민의 공공복리를 위한 선택가능한 합법적인 정책적인 수단이라고 할 수 있다. 현행 국민건강보험법 부칙 제6,7조는 국가가 사회보험인 의료보험제도의 개편작업의 일환으로서 의료보험서비스의 공급 주체를 개별 조합에서 통합된 조직인 '국민건강보험공단'으로 하여금 공공목적을 수행토록 하고, 기존의 조합의 가입자들에 대한 보험급여 수급권을 보장하기 위한 권리의무의 포괄승계 규정을 둠으로써 가입자들의 보험 급여 수급권을 국가 책임하에 보장하고 있다. 정부가 의료보험운영관리주체인 '공법인'을 '의료보험조합'에서 '국민건강보험공단'으로 법률에 의하여 변경하는 것은 적법한 국가 고유사무의 집행에 해당하는 것이고, 적어도, 그것이 의료보험급여 수급권을 침해하지 않는 이상 수급자인 직장의료보험조합의 조합원인 직장가입자에게 어떠한 권리침해도 발생될 여지가 없다고 할 것이다. 실제로 의료보험조합의 통폐합 및 지위 승계사례는 1981년, 1982년 603개의 조합을 154개 조합으로 통폐합한 것을 비롯하여, 1989년의 14개 직종조합의 의료보험연합회로의 이관 및 해산, 1995년도의 도,농지역의료보험조합 통폐합, 1998년 10월의 지역의료보험조합과 공무원및사립학교교직원의료보험관리공단의 통폐합 등 그간 수없이 많이 있어 왔다. 그리고, 그 과정에서 지역의료보험조합의 경우에는 이와같은 문제가 전혀 제기된 바 없다. 결국 본건 헌법소원청구는 의료보험통합에 따라 겪게 될 구조조정과 직,간접적인 이해관계를 갖는 집단에 의하여 무리하게 진행된 것이 아닌가 하는 의문을 지울 수 없다.

나. 평등권 침해 주장 관련

(1) 직장가입자와 지역가입자의 기여분은 보험료는 소득파악,소득신고,소득결정방법, 보험료부과대상소득의 발생시차 등 근본적인 차이가 있어서 이를 강제로 통합관리하는 것은 위헌이라는 주장은 결국 보험 가입자들의 재산권을 전제로 한 것으로 이유없다고 할 것이다.

(가) 먼저, 청구인들은 소득파악비율,소득신고율의 차이로 인한 보험료부담의 불형평성이 초래된다는 주장을 하고 있다.

그러나, 이는 현실을 왜곡하는 주장일 뿐 아니라, 거론하는 근거자료 역시 객관성을 잃고 있는 것이라고 할 수 있다. 직장보험의 표준보수월액은 총보수 대비 69%에 불과한 것으로 파악되며, 그나마도 직장조합이 블루칼라조합인지 화이트칼라 조합인지 여하에 따라 총보수 대비 보험료 부담비율이 2배 이상 격차가 발생하고 있다. 따라서 직장 가입자 상호간에서도 상층 근로소득계층은 보험료 부담을 적게, 하층 근로소득계층은 상대적으로 많은 부담을 하는 불형평성을 초래하고 있다. 이와 같은 조합주의 하의 불형평성은 사회연대성의 원칙을 본질적으로 훼손하고 있을 뿐 아니라 소득에 따른 적정부담과 적정급여라는 제도의 취지 실현을 불가능하게 하여 왔다. 구 의료보험법 체계하에서 지역가입자들의 소득파악율 및 소득신고율이 낮은 것은 사실이고, 이것이 세제,세정개혁 작업을 통하여 시급히 개선되어야 할 과제임은 분명하나 이와같은 불형평성을 시정하기 위하여 통합운영체제의 출범과 즈음하여 국민건강보험법에서는 종전의 지역가입자들의 보험료 부담부분을 강화하여 지역가입자 세대 전원의 '종합소득'을 기준으로 부과토록 함으로써 소득기준 단일부과체계를 도입함과 아울러 부담율을 대폭 강화하였다. 또한 가입자의 보험료율 결정에 관하여도 지역가입자와 직장가입자 상호간 대등하게 구성된 재정운영위원회의 의결내용을 참작하여 결정하도록 함으로써 상호간의 형평성을 보장하는 제도적 장치가 마련되어 있기까지 하다. 따라서, 이와같은 법개정을 통하여 가입자 상호간의 실질적인 평등성은 오히려 강화된 것이 분명하다. 또한, 이와같은 안전장치 이외에도 법의 부칙 10조에서는 2001년 12월31일까지는 직장가입자와 지역가입자 상호간의 재정을 구분계리할 수 있는 근거조항을 둠으로써 약 3년 가량의 기간 동안 세제,세정개혁을 통한 지역가입자의 소득파악 제도 개선 및 종합소득에 대한 조세 부과 및 보험료 부담 제도로의 개선작업을 하도록 유예기간까지 정하고 있는 것이다.

(나) 소득결정방법의 차이 및 보험료 부과소득의 발생시차로 인한 불평등성 주장 관련

먼저, 청구인들의 주장중 직장가입자들의 경우 필요경비까지 포함된 소득을 기준으로 하여 보험료가 부과되는데 반하여 지역가입자들의 경우는 필욕영비와 각종 가족공제등 까지 하고 남은 순소득에 대하여 보험료를 부과하며, 그 부과싯점의 시차손까지 발생한다는 주장을 하나 이 역시 터무니없는 주장이다. 오히려, 현행 의료보험법상의 직장가입자의 경우 총보수월액 대비 평균 표준보수월액의 비율 평균이 69% 상당이라고 할 때, 실 소득 중 31%를 실비변상적인 급여, 즉 필요경비로 인정하는 것이다. 화이트칼라 직장의료보험조합의 가입자들의 경우 그 비율이 훨씬 낮은데 오히려, 적정한 소득파악 및 소득신고를 전제로 할 때, 지역가입자들은 실제 소득 대비 부담비율이 직장가입자들의 경우보다 훨씬 높아지는 역차별의 문제까지 발생할 위험이 있다. 더욱이 법에서는 직장가입자는 본인만의 근로소득에 대한 보험료 부과를 함에 반하여 지역가입자는 세대단위로 "종합소득"에 대한 보험료부과를 함으로써 실질적인 소득파악이 실현될 경우 심각한 역차별 문제를 개선하기 위하여 직장가입자에 대하여도 동일한 기준으로의 부과체계로의 법개정 필요성이 예견되어 있기도 하다. 실제로 지역의료보험의 통합 결과 상층 소득계층은 부담이 증가하고, 하층 소득자들의 경우는 부담이 감소하고 있는바, 이와 같은 현상은 직장조합의 통합시 더욱 두드러지게 나타날 것으로 예상된다.

또한 시차 발생에 대하여도 도매물가상승율을 감안하여 산정하도록 되어 있으므로(법제64조1항) 실질적인 불평등성은 초래될 여지가 없다고 할 것이다.

(2) 통합운영이 국가의 재정책임을 전가하기 위한 것이라는 주장 관련

청구인들은 지역의료보험의 재정이 만성적인 적자에 허덕인다는 전제를 두고 주장하고 있으나 이는 전혀 근거없는 것이다. 오히려 지역조합 전체로는 8800여억원의 적립금이 남아 있어 흑자 재정을 나타내고 있다. 그리고, 공,교의료보험조합과 통합한 이후인 1998. 12.말을 기준으로 할 때는 재정흑자액이 9440억원 상당으로 알려지고 있다. 나아가 지역의료보험료를 인상함으로써 이와같은 흑자재정 기조는 상당기간 유지될 것으로 예상되며, 이와같은 책임재산을 통하여 적정부담 적정급여의 보험제도의 기틀을 마련하고자 하는 것이다.

(3) 지역가입자의 보험료에 대하여 국고부담을 규정한 것은 실질적 평등의 원칙에 반한다는 주장 관련

이부분은 오히려 직장가입자들의 경우 사업주가 보험료의 50%를 부담하는데 비하여 지역가입자의 경우는 이에 대한 지원이 사실상 없어서 오히려 역차별의 문제가 있을 뿐이다. 국민건강보험법 제67조는 특히, 보험료를 납부하지 못하여 의료보험의 보호를 받지 못하고 있는 도시저소득층 세대, 저소득 농어민세대, 실직자 세대 등에 대하여 헌법 제34조 제1항에서 정하고 있는 인간다운 생활을 할 권리를 국가가 보장한다는 측면에서 국가부담을 할 수 있도록 하는 근거규정을, 그것도 예산이 허용되는 한에서 재량규정으로 둔 것이다. 따라서, 이와같은 규정은 오히려 실질적인 평등을 보장하기 위한 최소한의 정책적인 배려라고 할 수 있고, 이와같은 규정은 오히려 권리조항으로 강화될 필요까지 있다고 할 것이다. 한마디로 청구인들의 주장은 그야말로 반복지적 견해에 불과하다고 하겠다.

맺음말

이상과 같이 본건 헌법소원심판청구는 법리상으로 아무런 근거를 발견할 수 없을 뿐 아니라 사회보험의 기본원리인 '사회연대성의 원칙'을 정면으로 부인하는 주장으로 구성되어 있다. 이와같은 주장의 사회적 파장 – 특히, 보수 기득권 계층의 반복지적이고 신자유주의적인 민영화 논리와 연결될 경우의 악영향에 대하여 청구인측은 깊이 새겨 봐야 할 것이다. 특히, 일부 언론이 이에 편승하여 천박한 저널리즘에 의한 근거없는 보도들을 함으로써 현실적으로는 사회보험 제도의 정착과 발전을 저해하는 악결과를 초래하고 있기도 하다. 필자는 과문하기는 하나 이러한 헌법소원심판청구사건이 직장의료보험조합의 임직원들의 구조조정을 회피하기 위한 수단으로 제기되었다는 설명을 여러차례 접한바 있다. 과연 진실로 그와같은 연유로 이러한 헌법소원이 제기되었다고 한다면, 그것은 '대의'를 저버리는 것으로서 사회통합과 연대성을 강화시켜야 할 주축인 노동자들의 '직역이기주의적 발상'으로 비판받을까 염려스럽다. 같은 계층에 해당된다고 추상적이나마 인식되어 있는 사회적 집단 상호간에 현실적인 이해관계의 조정이 이렇듯 어렵다는 것을 볼 때, 생존권적 기본권의 보장을 위한 사회연대성의 강화라는 이상이 얼마나 험난한 것인가를 이번 사건을 통하여 새삼 되새겨 본다.