결식아동문제의 현황과 과제

1997년 이후 국제통화기금(IMF) 관리체제하의 경기침체와 대량실업 등으로 인하여 결식아동이 계속 증가하고 있으며, 최근 언론의 보도로 말미암아 이들의 문제가 범국민적인 관심사가 되고 있다. 그러나 이들을 위한 지원사업은 교육부의 결식학생 중식지원사업(연 180일)과 종교단체·보건복지부의 푸드뱅크(food bank : 음식나눔은행)사업 그리고 민간단체의 모금운동 등으로 제한되어 있다. 현행 지원사업의 문제점을 보완하고자 교육부는 98년 12월부터 결식학생을 위한 방학중 중식지원사업을 운영하고 있다. 그러나 무엇보다도 결식아동을 포함하는 전체 저소득가정 아동의 기초생활을 보장할 수 있는 사회적 안전망을 확충하여야 한다. 이를 위하여 현행 생활보호제도의 적용대상과 급여 수준을 현실적으로 확대하고 학교급식제도를 전면 실시하며, 아동수당제도를 단계적으로 도입하여야 할 것이다. 이 글에서는 결식아동문제의 현황과 과제를 살펴보고자 한다.

결식아동문제의 현황

결식아동은 1일 1회 이상 끼니를 거르는 18세 미만의 자를 의미하며 초등학교 입학 전후를 기준으로 학령전 아동과 학령기 아동(학생)으로 구분된다. 그러나 지금까지 결식아동에 관한 조사·연구가 전무하여 이들의 실태에 관한 신뢰도와 타당도가 확보된 통계가 제시되어 있지 않다.

제한된 자료 가운데 교육부의 결식학생 중식 지원 실적에 의하면 중식 지원을 받은 결식학생은 96년 1만 2,381명에서 97년 1만 1,898명으로 다소 감소하였으나, 다음〈표 1〉에 제시된 바와 같이 98년 12월 현재 총 13만 1,333명으로 급증하였다. 이는 전체 학생 820만 4,224명의 1.6%로서 학교별로는 초등학교 학생의 2.1%, 중학교 학생의 1.3%, 고등학교 학생의 1.0%에 해당된다. 특히 98년 교육부의 중식 지원을 받은 결식학생의 증가 추이를 월별로 살펴보면, 3월 1만 9,961명, 8월 11만 2,848명, 그리고 12월 13만 1,333명으로 나타나 1998년 3월과 8월 사이에 급격하게 증가하였음을 알 수 있다.

<표1> 중식지원을 받은 결식학생의 현황(1998년)

(단위: 명)

구분 초등학교 중학교 고등학교 합계
전체학생수 3,834,731 2,018,077 2,351,416 8,204,416
결식학생수 3월 7,386 8,418 4,157 19,961
8월 69,088 22,671 21,089 112,848
12월 81,523 26,284 23,526 131,333

자료 : 교육부(1998). 내부자료.

한편 한국보건사회연구원의 실업실태 및 복지욕구조사(1998)에 의하면 결식아동은 전체 실업가구 아동의 2.6%이며, 연령별로는 만 5세 미만 아동의 1.5%, 만 5세이상 11세 미만 아동의 2.1%, 만 11세 이상 18세 미만 아동의 3.2%로서 아동의 연령이 많을수록 결식빈도가 높은 것으로 나타났다. 또한 성적이 떨어진 실업가구 아동의 77.0%와 비행행동이 증가한 실업가구 아동의 65.7%가 빈곤선 이하에서 생활하고 있으며 실업가구가 희망하는 정부지원은 학비지원(57.7%), 양육비지원(13.2%), 보육시설 확대(10.5%), 무료급식(6.4%)의 순으로 나타났다. 이로써 대다수의 결식아동은 가구주의 실업으로 인하여 증가하였으며 생계문제 외에 학습장애, 상대적 박탈감, 소외감 등 사회·심리적 문제를 지니고 있음을 알 수 있다. 또한 실업·빈곤문제의 구조적 원인이 해결되지 않는 한 결식아동은 계속 증가할 것으로 전망된다. 따라서 이들을 위한 경제·사회·심리적 지원이 시급하게 요청된다.

결식아동 지원사업의 현황

결식아동을 위한 지원사업은 운영 주체에 따라 교육부의 중식지원사업, 보건복지부·종교단체의 푸드뱅크사업, 민간단체의 모금운동 등으로 구분되며 각 사업의 현황은 다음과 같다.

교육부의 결식학생 중식지원사업

교육부는 1988년부터 빈곤, 실업, 가족해체 등으로 인하여 점심을 굶고 오후수업을 계속하는 학생을 대상으로 중식을 지원하고 있다. 담임교사가 상담을 통하여 학생의 가정환경 및 결식상황을 파악하여 추천하고, 양호교사 등과의 협의를 통하여 결식학생을 선정한다.

이와 같이 선정된 중·고등학교의 결식학생에게 교육부는 학기중(연 180일 : 방학중 및 학기중 토·일요일 제외) 1인당 1일 1식 2,500원을 국고(50%)와 시·도 교육비특별회계(50%)에 의하여 지원하고 있다. 특히 급식을 실시하고 있지 않은 대부분의 중·고등학교의 경우, 학교 주변 식당과의 계약 또는 교내식당의 식권 등의 방법을 통하여 지원액에 해당하는 식사를 제공하고 있으나 감수성이 예민한 학생들의 정서에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 높다. 한편 초등학교의 경우는 98년부터 전국적으로 급식이 실시됨에 따라 국고보조가 종료되고, 시·도 교육비특별회계, 학교부담, 민간단체 후원 등에 의하여 급식비(1인 1식 1,000원∼1,300원, 연180일)를 지원하고 있다. 실제로 교육부의 지원액은 96년 35억 2,300만 원에서 97년 36억 7,200만 원으로 다소 증가하다가 98년 281억 2,900만 원(방학중 지원액 제외)으로 급증하였으며, 99년에는 377억 1,700만 원이 될 것으로 예상하고 있다.

또한 98년 12월 20일부터 99년 2월 7일까지 방학중(50일) 결식학생 지원사업을 실시하였다. 지원내용은 결식학생 12만 7,642명에게 1인당 1일 1식 1,300원∼2,500원 상당의 식사를 주·부식 지원, 교육활동 연계 학교급식, 지역사회 식당 활용 등의 방법을 통하여 50일간 제공하였으며, 지원액은 총 102억 2,800만 원이었다.

보건복지부·종교단체의 푸드뱅크사업

보건복지부는 결식아동을 위한 지원사업을 별도로 책정하고 있지 않으며, 학기중 토·일요일 및 방학중 중식지원사업도 실시하고 있지 않다. 더구나 최근 급증한 결식아동의 대부분은 현행 생활보호사업의 적용대상에서 제외되며 생활보호대상자의 경우에도 생계보호 수준이 매우 낮아 기초생활조차 보장되고 있지 않다. 결식아동문제와 관련하여 보건복지부는 종교단체의 푸드뱅크사업을 행정적으로 지원하고 있으며, 정보통신부는 98년 9월 17일에 전국푸드뱅크연합본부의 특수전화인 '푸드뱅크 1334'를 개통하였다.

푸드뱅크사업은 위생적인 잉여식품의 공급자와 수요자(사회복지시설, 결식아동 등)를 연결하여 신속하게 전달하는 사업을 의미하며 성공회 나눔의 집, 부스러기선교회 예은쉼터 등 종교단체에 의하여 전개되고 있다. 잉여식품에는 통조림 등 가공식품, 빵 등 간편식품, 농·수·축산품, 당일 조리식품 등 네 가지의 종류가 있다. 푸드뱅크는 지역별로 전국·광역·기초·단위 푸드뱅크 등 네 단계로 나뉘어 운영되고 있으며, 보건복지부의 사회복지시설 시범사업(98년 3월∼8월) 이후 전국적으로 확대되고 있다. 98년 10월 현재 55개 지역에 약 1,300개의 단위 푸드뱅크가 설치되어 결식아동 등을 지원하고 있다.

민간단체의 모금운동 등

교원단체, 대한영양사회, 급식위원회, 학부모회, 한국 이웃사랑회, 한국선명회 등 민간단체를 중심으로 결식아동을 위한 모금운동이 전개되고 있다. 특히 언론·방송기관을 통하여 사랑의 도시락 보내기 운동이 ARS(전화 기금접수)에 의하여 전국적으로 실시되고 있다. 이 외에도 지역사회의 특성에 따른 지방정부(인천시 동구 등)의 결식아동 대책, 지역사회복지관의 방과후 급식, 의사회의 무료건강진단, 연예인들의 자선콘서트, 종교단체의 바자, 새마을금고·서울방송(SBS)의 사랑의 좀도리 운동 등이 전개되고 있다.

과제와 전망

지금까지 고찰한 바와 같이 결식아동을 위한 현행의 지원사업은 계속 급증하고 있는 결식아동의 욕구에 적절하게 대응하고 있다고 할 수 없다. 특히 적용대상의 제한, 지원내용의 미흡, 전달체계의 비효과성, 민간자원에의 의존 등 해결하여야 할 과제를 안고 있다. 또한 근본적으로 결식아동에 관한 기초욕구·실태조사가 실시되지 못함으로 인하여 결식요인(빈곤, 실업, 구조적·기능적 결손가정 등)에 관한 분석이 비과학적이며, 결식아동의 선정기준이 모호하고 결식요인별 대책이 체계적으로 마련되어 있지 않다.

이러한 과제를 해결하기 위하여 우선 결식아동에 관한 기초조사 결과를 바탕으로 결식요인을 분석하고, 분석된 결식요인에 의하여 선정기준(소득수준, 건강상태, 부모의 부재 등)을 객관적으로 책정하고 결식요인별 대책(빈곤대책, 급식대책, 결손가정대책 등)을 마련하여야 한다. 그리고 지원기간을 연 365일로 연장하고, 지원내용도 양·질적으로 확대하여 기초생활을 보장할 수 있어야 한다. 또한 아동·청소년기 발달단계의 특성을 고려하여 지원내용의 전달방식을 현물에서 생계보호, 특별수당 등 현금으로 전환하고, 교육청·구청·종교단체·민간단체 등 운영주체별로 다원화된 지원사업을 보건복지부를 중심으로 일원화하고 시·군·구 단위의 지역사회협의체를 구성하여야 한다. 이로써 중복지원 등의 문제를 해결·예방할 수 있으며, 지역사회내 사회복지 전문요원, 사회복지시설·기관의 사회복지사, 담임교사, 양호교사, 영양사들간의 협력체계를 형성하여 사례관리를 통한 해당 아동의 비밀보장과 함께 경제·사회·심리·보건의료적 지원을 통합할 수 있다. 특히 청소년의 감수성을 고려하고 '낙인'(stigma)을 배제하기 위해서는 학교사회사업과 같은 전문적 지원방안이 개발되고 전담 전문인력이 확보되어야 한다. 그리고 무엇보다도 결식아동을 포함하는 전체 저소득가정 아동의 기초생활을 보장하기 위해서는 산발적인 민간 후원금에의 의존에서 벗어나 정부의 재정적 지원을 확대하여 중·고등학교의 급식제도를 전면 실시하고, 현행 생활보호제도의 적용대상 및 급여수준을 현실적으로 확대하고 아동수당제도를 단계적으로 도입하여야 한다.

이혜원/성공회대학교 사회복지학과 교수

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