고용보험제도의 동향과 전망

97년 12월부터 급증하는 실업에 대한 대책의 일환으로 노동부는 98년 2월 이후 계속해서 고용보험을 통한 대책을 마련하였다. 여기서는 고용보험에 의한 대처를 지금까지 변경된 사항과 변경될 사항, 문제점 그리고 과제와 전망으로 나누어 정리해 본다.

고실업에 대한 고용보험의 대처

주요 변경사항을 분야별로 나누어 살펴보자.

적용대상확대와 재정운영

고용보험의 대상자 측면에서 예정대로 98년 1월부터 10인 이상 사업장 상용근로자를 가입시키고, 3월부터 5인 이상 사업장 상용근로자를, 10월부터는 4인 이하 작업장 상용근로자와 1개월 이상 임시 및 일용근로자, 주당 18시간 이상 시간제근로자도 적용하고 있다.

고용안정사업과 직업능력개발사업, 실업급여사업의 구분된 계정관리에서 한 사업의 재정이 부족할 경우 다른 사업의 재정에서 차입할 수 있도록 규정을 변경하였다.

구직급여

최저의 구직급여일액을 최저임금의 50%(5,940원)에서 70%(8,400원)로 상향조정하였으며 최저지급일수를 30일에서 60일로 상향조정하였다. 또한 이직시 고액금품(1억 원) 수령자에 대하여 3개월간 지급유예제도를 신설하였다.

98년 7월부터 2000년 6월 말까지 실업률이 5% 이상일 경우 퇴직금 수령액이 5,110만 원 미만인 실업자에 대하여 구직급여의 70%에 해당하는 특별연장급여를 60일간 지급하고 있다.

98년 7월부터 한시적으로 구직급여 수급자격을 지난 18개월 중 12개월에서 12개월 중 6개월로 단축하였다.

고용안정사업

각종 지침이나 시행령을 개정하여 고용보험에 의한 고용조정지원 대상업종, 채용지원금 대상 근로자 등을 광범위하게 지정하여 대부분의 산업에서 고용조정지원을 받을 수 있도록 하였다. 지원대상을 3개월 이상 근로시간의 1/10이상 단축된 경우에서 1개월 이상으로 확대하였고, 지원율을 대기업과 중소기업 각각 임금의 1/3, 1/2 수준에서 1/2, 2/3 수준으로 상향조정하였다.

부양가족이 있는 여성실업자에 대한 채용지원금을 신설하였다.

직업능력개발사업

직업훈련수당을 부양가족 4인의 경우 월 8만 원에서 25만 원으로 상향조정하였다.

직업안정인프라 확대

직업안정기관을 확대하기 위해 인력은행과 고용안정센터를 128개소로 확충하였다.

대상범위의 확대, 급여의 확대, 행정기관의 내실화 등의 노력으로 고용보험의 활용도(보험료대비 급여액)는 상당히 늘어났다. 예를 들어 대상범위가 확대됨으로써 만약 전체 사업장의 상용근로자가 가입한다면 실업급여에 가입되는 근로자수가 전체 근로자 대비 약 60% 정도로 증가될 수 있다. 올해 3/4분기의 고용유지지원제도 활용기업이 2,680개소로, 2/4분기의 960개소에 비해 약 2.8배 증가하였으며, 실업급여 지급은 9월의 경우 약 15만 4천 명이 수급하여 97년 9월에 비해 지급자수가 약 11.4배 증가한 것으로 나타났다.

99년도 고용보험의 개선방향

내년도에도 고실업이 계속된다는 전망을 바탕으로 노동부는 고용보험제도의 사업계획을 마련중인데, 올해 이미 상당한 개선이 이루어졌기 때문에 그 범위는 크지 않을 것으로 보이며 지금까지 밝혀진 계획만을 대략적으로 살펴보자. 노동부는 고용보험료를 인상할 예정인데, 실업급여는 0.6%에서 1.0%로, 고용안정사업은 0.2%에서 0.3%로 직업능력개발사업은 동일하게 두되 직업훈련기본법과 고용보험법에 의한 직업훈련을 함께 규정하는 근로자직업훈련촉진법이 99년부터 적용됨으로 말미암아 1,000인 이상 사업장에 대해 0.7%의 보험료를 부과할 예정이다.

실업급여에 가입하지 못하는 일용근로자에 대해서는 불가피하게 공공근로사업을 통해 생계를 보장할 계획이다.

직업안정기관을 계속적으로 확충할 예정이다.

고용보험제도의 문제점

위에서 언급한 고용보험제도의 변경과 노동부의 개선방향은 점진적 개선을 보여주지만 개선의 여지가 많은 것으로 보인다. 필자가 생각하는 문제점을 살펴보자.

재정의 문제

먼저 99년 1월부터 예정된 보험료율 인상에 대해 살펴보자. 불경기 및 구조조정시기에 보험료율을 인상하여 고용보험재정을 확충한다는 것은 기업의 임금외 비용을 상승시켜 노동시장의 자율적 고용효과를 감소시킬 우려가 있다. 98년 상반기의 경우 보험료 수입대비 지출률이 39.0% 정도임을 감안할 때 상당한 규모의 적립금이 있을 것으로 짐작된다. 현재 정부가 재정적자를 사용하여 경기부양을 시도하고 있다는 것을 고려하면 정부가 기존의 '보험에 대한 정부재정 지원불가' 원칙을 고수하기 위해 운영자금의 여유분을 확보하려는 수단으로 고용보험의 보험료율을 올리려 하는 것으로밖에 볼 수 없다. 그러나 실업은 그 성격상 보험이 불가능한 위험이지만 보험기술을 통하여 소득보장을 꾀하는 이상 정부에서 재정보조를 하든지 적어도 재정적자에 대한 충당을 명시해야 한다.

직업안정기관의 문제

건설근로자나 일용근로자의 경우 법적으로는 적용해야 하지만 이들을 적용시킬 만한 행정적 능력을 갖추지 못하고 있다. 98년 12월 초 현재 4인 이하 사업장의 경우 적용대상대비 적용률이 약 25%에 불과함을 감안할 때 고용보험사업의 효과적 운영을 위하여 직업안정기관의 강화가 반드시 필요하다. 직업안정기관의 인원과 시설의 확충에 의해서 노동력의 공급에 대한 질적, 양적 조정이 가능하기 때문이다.

사업의 효과성 문제

고용보험 사업의 지원대상을 확대하고 지원율을 높이는 것은, 지원율이 낮아 기업들이 이용하지 못하는 경우를 막을 수 있다는 장점이 있다. 그러나 무임승차효과가 증가할 우려가 크다. 예를 들어 기업에서 자사의 비용으로 예정하였던 사내 직원교육을 고용보험에서 지원할 경우 추가적인 훈련이 되는 것이 아니라 무임승차효과를 가져오며 고용보험은 훈련증가를 결과하는 것이 아니라 비용부담주체만을 변경하는 것이다. 이것은 고령자고용촉진장려금의 경우에도 해당된다.

법정퇴직금은 법적인 근로자의 권리로 보고 논외로 하더라도 명예퇴직금이나 희망퇴직금, 해고예고수당 등을 임금소득으로 환산하여 급여지급유예기간으로 설정, 실제로 임금을 받지 못하는 근로자만을 대상으로 사회보장적 목적의 실업급여를 지급하는 것이 효과적이다. 또한 2주 간격의 노동시장 참가의사 확인은 현재 명목적으로만 이루어지기 때문에 업무부담경감을 위해 4주 간격으로 바꿀 필요가 있다.

현행법에 의한 고용보험사업은 직업훈련과 같이 노동력의 공급에 초점을 맞추거나 고용안정유지사업과 같이 노동력에 대한 수요를 유지하고, 여성 및 고령자에 대한 지원과 같이 문제집단을 지원하는 사업이 전부이며, 고용을 새로이 창출하는 사업은 없다. 이 부분은 공공근로사업의 형식을 통해 고용보험 외부로 편입되어 있다. 따라서 고실업률 시대에 실업률을 낮추기 위한 사업으로 노동력에 대한 수요 자체를 증가시키는 고용창출사업의 도입을 검토해야 한다.

실업대책 또는 기타 사회보험과의 연계

저소득자를 주 대상으로 하는 실업대책과 고용보험에 의한 실업대책이 대상자와 급여측면에서 더욱 긴밀하게 연계되어야 한다. 고용보험 안에 고용창출사업의 도입이 불가능하다면 공공근로사업 참가자를 선발하거나 공공근로사업 수행자를 선정하는 과정에 노동부가 적극적으로 참가하여 고용보험 전산데이터나 구직등록을 이용하여 효과가 가장 극대화되는 대상자와 수행기관을 선발하여야 한다.

의료보험이나 연금보험과 관련하여 고용보험에서 구직급여와 연계하여 이 두 보험에 대한 보험료를 대신 지급하는 방식으로 실업시 의료보험료가 증가하거나 연금보험료를 납부하지 못하는 경우를 막아야 한다.

고용보험의 과제와 전망

내년도에도 고실업률이 계속될 것으로 보이는데 필자는 위에서 언급한 문제의 해결 외에

특히 장애인이나 고령자, 장기실업자 등 노동시장문제집단에 대한 보호가 강화되어야 하며,

가족 보호를 위해 아동이 있는 가정에 대하여 급여를 증액하는 문제가 검토되어야 하며,

각 사업의 효과를 고양하기 위해 각 사업의 목적을 더 구체적으로 명시할 필요가 있으며,

고용보험의 각 사업에 대한 평가가 지속적으로 이루어져야 한다고 본다.

이제 고용보험이 시행된 지 3년여밖에 지나지 않았지만 급증한 실업률 때문에 노동부는 나름대로 보장을 확대하기 위한 노력을 하였으며, 1998년 하반기 이후부터 가시적인 성과가 보인다고 평가된다.

그러나 아직도 직업안정 행정의 확충이나 기존의 원칙을 뛰어넘는 발상의 전환(정부의 재정보조문제)이 이루어지지 못하고 있다는 문제점이 있으며, 이 문제가 해결되더라도 보통의 경우 제도가 정착되기까지 필요한 시간과 시행착오를 축소할 필요가 있다. 이를 위해 다른 국가의 경험을 참조하며, 중립적 평가가 이루어지도록 하고, 평가결과가 정책에 반영되도록 하여야 한다. 얼마나 빠른 시일 안에 문제-정책결정-집행-평가-문제의 정책순환과정에서 문제해결 및 효과극대화를 위한 제도적 장치를 마련하는가가 곧 국민경제에 적절한 인력을 공급하고, 실업을 예방하며, 실업자에게 적절한 보장을 하는 고용보험의 목적을 효율적으로 달성할 수 있느냐의 관건이 되며, 이는 결국 근로자와 사용자에게 신뢰를 주어 고용보험제도가 빨리 정착될 수 있는 길이다.

마지막으로 고용보험이 정착되더라도 이 제도만이 실업자보호나 일자리창출에 대한 전능한 도구는 아니며, 진정한 실업대책은 정부의 기업정책, 재정정책, 노사관계정책 등 고용관련 정책이나 실업부조제도나 공적부조제도의 확대를 통해 비로소 이루어질 수 있음을 부언하고자 한다.