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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 1999
  • 1999.02.10
  • 1106
개 요

지역단위에서 발생하는 아동, 청소년, 장애인, 노인 등의 특별한 인구에 대한 서비스 차원의 지원과 지역사회에서 발생할 수 있는 각종 사회문제에 대한 대처방안으로 사회복지관이 설립·운영되고 있다. 그리고 1989년 주택 200만 호 건설 계획과 함께 저소득층을 위한 영구임대아파트 건립시 일정 규모의 사회복지관을 의무적으로 건립하도록 함으로써 사회복지관의 수가 급격히 증가하게 되었다. 이러한 과정을 거쳐서 사회복지관은 전국적으로 300개소 이상이 설치되어 있으며, 서울시의 경우 83개소에 이르고 있다.

본격적으로 사회복지관의 증설이 시작된 지 10년이 경과하는 동안 사회복지관이 지역주민의 욕구에 맞는 적절한 역할을 수행하고 있는가에 대한 질문들이 간헐적으로 제기되어 왔다. 그리고 1997년부터 서울시에서는 서울시정개발연구원에 의해 개발된 사회복지관 평가모형을 근간으로 사회복지관 운영 및 사업에 대한 평가를 실시하여 그 결과에 따라 5등급으로 구분된 운영비를 차등 지원하고 있다. 그러나 이러한 평가에서 담고 있는 평가의 내용, 기준, 방법, 평가 후 차등지원 등의 적절성에 관해서 의문이 제기되고 있는 것도 사실이다.

특히 최근에 서울시에서는 83개 사회복지관중 24개소에 대한 집중적인 종합감사를 실시하였다. 그러나 이러한 서울시의 감사결과에 대하여 복지관들은 크게 반발하고 있는 것으로 보도된 바 있다. 그 내용은 서울시가 사회복지관들이 역할을 잘 수행할 수 있도록 하는 예산지원, 지역 균형배치 등의 근본적인 문제에 대한 서울시의 책임은 언급하지 않은 채, 개별 복지관의 피할 수 없는 한계로 인하여 나타나고 있는 외형적인 운영 상황만을 문제삼는 것은 부당하다는 것이다.

서울시에 의해서 이루어진 감사와는 별도로 최근에 서울시정개발연구원에서 사회복지관 운영 개선방안을 제시하기 위한 연구가 수행된바 있으며, 이 연구에서는 사회복지관 활성화를 위한 선결과제로 복지관 운영지침의 개정, 복지관 재정문제 해결, 사회복지관 평가방법 개선, 복지관 운영방식 개선, 행정지원체계 개선 등이 제시되었다.

필자는 이러한 시점에서 서울지역을 중심으로 사회복지관의 근본적인 문제의 기저를 제시하고, 이의 해결을 위한 정책적인 방향을 제시하고자 한다. 참고로 여기서 제시되는 필자의 의견은 시정개발연구원의 연구보고서에도 상당 부분 반영되어 있음을 밝혀 둔다.

문제와 원인

사회복지관 운영의 외형적인 문제와 발생 원인

사회복지관이 지역사회 문제에 대한 전문적 접근을 제대로 수행하지 못하고 있다는 지적이 많은데, 이러한 문제에 대한 표현은 '사회복지관이 학원과 유사한 프로그램을 과다하게 운영하고 있다는 것'으로 지적되고 있다. 그리고 이러한 문제에 대하여 서울시나, 감사기관에서는 '사회복지관에서는 본연의 무료 프로그램은 별로 없고, 유료 프로그램이 대부분이어서 문제이다'라는 주장을 제기하고 있다.

그러나 이는 사업기획상의 문제이기보다는 재정운용상의 문제라고 보아야 한다. 왜냐하면 사회복지관 전체 예산에서 정부 부담금이 차지하는 비율이 실제 편성예산 대비 30∼40%정도의 수준에 있기 때문에 나머지 60∼70%에 해당하는 재정은 법인 전입금, 이용료 수입, 후원금 등을 통해서 확보할 수밖에 없다. 이러한 상황에서 사회복지관이 가장 안정적으로 의존할 수 있는 수입원을 모색하는 것은 피할 수 없는 일이며, 이에 대한 결과로 수익성 프로그램의 비중이 높아졌다고 보아야 할 것이다.

문제해결을 위한 관련 사실 검토

사회복지관 분포상의 문제

서울시를 중심으로 보면 구로, 금천, 영등포, 도봉, 동대문, 용산, 중구 등에는 사회복지관이 1개소밖에 없다. 반면에 강서구는 10개소, 노원구는 8개소, 송파구는 8개소, 강남구는 6개소의 사회복지관이 설치되어 있다. 더구나 일부의 구에는 두 개의 사회복지관이 마주 보일 정도의 인접한 위치에 자리하고 있는 경우도 있다. 이러한 점에서 사회복지관의 설립에는 일정한 정책적인 계획이 부재하였다고 생각된다. 그리고 이러한 분포상의 불균형 문제를 해결하지 않고서는 적절한 역할 정립을 기대하기 어려울 것으로 판단된다.

기존 사회복지관 인력의 전문성과 책임성

대부분의 사회복지관 인력들은 전문성을 갖추어 가는 과정에 있다고 판단된다. 현재의 인력 구성원 중 경험이 적은 인력이 상당한 비율을 차지하는 것은 문제라고 볼 수 있지만, 이 영역은 처우 개선 등의 대책이 마련된다면 자연스럽게 해결될 수 있을 것으로 전망된다. 그리고 사회복지관 운영자와 인력의 전문성을 확보할 수 있는 구체적인 보완을 통해서 전문성과 책임성을 확보하는 데는 큰 문제가 없을 것이라고 판단된다.

사회복지관에 대한 정부지원규모의 현실화 가능성

사회복지관에 관한 주요 문제의 근본 원인은 자체부담금액의 과중으로 분석된다. 따라서 문제해결을 위한 전제는 예산지원규모의 현실화라고 할 수 있다. 그러나 현재 정부의 재정상황을 감안해 볼 때, 기존의 사회복지관에 2배의 예산을 증액 지원하는 것은 매우 어려운 일이라고 생각된다.

장애인복지관, 노인복지관 등의 신축 계획

서울시 복지발전 5개년 계획, 국무총리실 산하 장애인복지 대책 위원회의 장애인복지발전 5개년 계획 등에 의하면 서울시내에 1개 구당 각 1개소씩 장애인복지관과 노인복지관을 증설하게 되어 있다. 이는 장애인복지 및 노인복지 서비스의 공급이 수요에 미치지 못하고 있기 때문에 제시된 대안이라고 생각된다.

동사무소의 주민복지(자치)센터로의 전환 계획

현재의 동사무소의 기능을 주민복지, 주민자치, 문화생활 등에 관련된 기능으로 전환하고자 하는 시도가 이루어지고 있다. 이렇게 될 경우 기존의 복지관이 수행하고 있는 기능들과 중복되는 문제가 발생할 가능성이 높다. 그리고 보건복지센터의 설치가 본격적으로 이루어지게 되면 기능의 혼란 문제는 더욱 심각해질 것으로 예상된다.

문제해결 대안

기존 사회복지관이 가지고 있는 전문 사회복지 프로그램의 취약성, 저소득층 또는 취약인구에 대한 서비스 프로그램의 미흡이라는 문제를 해결하기 위해서는 각 지역의 특성과 기존 복지관의 특성을 상호적으로 고려하여 전체 복지관들 가운데 상당수의 기관은 장애인복지 전담 기관(장애인복지관 형태), 노인복지 전담 기관(노인복지관 형태)으로 전환하여 운영하는 것이 바람직하다고 생각된다. 그리고 사회복지관의 운영비 중 정부부담 비율도 기존의 장애인복지관이나 노인복지관과 동일하게 하는 것이 필요할 것이다.

그리고 사회복지관으로 존재하는 기관은 수익성 프로그램을 대폭 축소하고 각 개별 복지관의 입지적 특성을 감안하여 저소득층을 위한 자활지원 기능 중심, 또는 지역사회 내의 요보호자들에 대한 보호기능 중심, 또는 지역문제의 자체적인 해결을 위한 주민자치 운동 기능 중심 등으로 확립된 기능을 수행할 수 있도록 해야 할 것이다.

전반적으로 사회복지관의 정책적인 개선방향은 지역사회 욕구를 토대로 하는 복지관 수급 정책의 확립과 복지관의 지역특성에 맞는 분명한 역할 설정으로 요약된다. 그리고 수급정책과 역할설정이라는 큰 틀 안에서 재정구조, 조직구조, 인력구조 등에 대한 대안이 마련될 필요가 있을 것이다.

대안을 통해서 예상되는 효과

사회복지관 재정 구조의 개선

기존 사회복지관들 가운데 상당수를 장애인 전담기관이나 노인 전담기관으로 전환하게 될 경우 사회복지관에 대한 기존의 정부 부담 금액을 가지고 사회복지관으로 계속 남아있는 기관들에 집중 지원하게 됨으로써 사회복지관의 취약한 재정구조를 해결할 수 있을 것이다.

장애인복지 및 노인복지의 활성화

장애인복지관이나 노인복지관을 신축하게 되는 경우에 막대한 재원이 소요되나, 기존의 복지관들의 기능 전환을 통하여 장애인복지와 노인복지의 부족한 서비스를 담당하게 함으로써 적은 비용으로 서비스를 활성화하는 효과가 있을 것이다.

사회복지관 목표의 명확화

목표가 뚜렷이 제시되지 못하는 조직은 지역사회의 복지에 긍정적인 기여를 하기 어렵다는 사실을 생각할 때, 기능 조정을 통하여 사회복지관의 목표를 매우 구체적으로 제시할 수 있게 된다면 사회복지관의 역할정립이 더욱 용이할 것이다.

결 론

최근 사회복지관과 관련된 문제를 제기하는 데서 서울시와 일부 방송매체처럼 외형적으로 나타나고 있는 문제 상황만을 부각시켜서 사회복지관의 역할수행에 대한 부정적인 시각을 제기하는 접근법은 바람직하지 않다. 오히려 근본적인 문제의 진단은 최근 10년간의 급격한 증설과 이에 대한 적절한 정책적 방향이 설정되지 못했다는 데서 출발해야 할 것이다. 사회복지관의 사업들이 이른바 '수익성 프로그램'을 중심으로 구성되었던 문제의 기저에는 정부의 낮은 재정부담 비율이라는 문제가 있음을 간과해서는 안된다. 그리고 지역 특성에 맞는 역할을 수행하는 데 문제가 있었다는 지적도 사회복지관의 지역적 불균형 배치라고 하는 정책적 오류를 간과해서는 안된다.

이러한 이해를 바탕으로 이제부터는 지역사회 단위에서 사회복지서비스 정책의 기본틀이 마련될 필요가 있다. 지역사회 단위의 사회복지서비스의 기본틀의 마련은 사회복지관, 장애인복지관, 노인복지관, 청소년시설 등의 기존 복지시설의 역할과 주민자치센터, 보건복지센터 등의 논의되고 있는 기관들의 역할에 대한 종합적인 고려를 통하여 이루어져야 할 것이다.

결론적으로 현재 논의되고 있는 사회복지관 역할에 대한 문제제기는 이러한 큰 틀의 지역복지 체제의 마련이라고 하는 생산적인 논의로 이어지도록 하는 것이 중요할 것이다.

김용득 / 성공회대학교 사회복지학과
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