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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2002
  • 2002.08.10
  • 1550

장애인 고용 활성화 방안



현대 사회에 있어서 직업은 가장 중요한 형태의 개인적 활동이며, 가장 유용한 성취 수단이 된다. 그러나 장애인들은 신체적, 정신적 손상으로 인해 안정된 고용을 확보하고 유지하는 것에 어려움이 따르는 예가 많다. 우리나라에서 장애인 고용이 본격적으로 제기되기 시작한 것은 1981년 U.N.이 선포한 세계 장애인의 해와 1988년에 개최된 장애인 올림픽이라 볼 수 있겠다. 장애인이 단순한 보호대상에서 벗어나 생산적인 시민으로 전환되어야 한다는 취지하에 직업재활 관련기관 및 시설의 설립을 추진하였을 뿐만 아니라 관계법의 제정을 통해 장애인의 고용, 즉 장애인의 직업재활을 위한 노력을 기울여 왔다. 장애인고용의 문제는 미국이나 유럽 등의 복지선진국에서도 장애인 복지 중 가장 많은 관심을 받고 있는 분야이다. 이는 직업을 가진다는 것은 생계유지의 중요성뿐만 아니라 직업을 통한 적극적인 사회참여와 평등한 사회구성원으로써의 역할이 가능하기 때문이다.

우리나라에서는 아직까지 장애인의 직업재활이 보편화된 개념으로 자리잡은 역사가 짧고 장애인 고용 가능성에 대한 부정적인 인식, 고용시장에서 경쟁력을 가진 준비된 장애인의 부제, 그리고 아직까지 체계화되지 못한 직업재활정책 등으로 인해 직업재활은 어려운 과제로 여겨지고 있다. 그러나 복지선진국처럼 장애인의 기본적인 생활보장제도가 활성화되어 고용이 장애인의 선택의 문제가 아닌 우리나라의 경우에는 장애인 고용에 대한 관심과 노력은 절실한 과정으로 인식하여야 한다고 본다.

장애인 고용의 필요성

장애인고용 즉, 직업재활은 장애인 자신의 잠재능력을 정확하게 인식하도록 하여 자기실현 욕구에 대한 지원을 하는 것을 목적으로 한다. 직업재활은 장애를 지닌 사람들이 직업을 유지하고, 직업에 복귀하고, 직업을 갖도록 도와주는 개입 과정인 것이다. 성공적인 직업재활을 위해서는 장애인 개개인을 중심으로 포괄적이며 다면적인 접근이 필요하며 회복하거나 극복하기 어려운 장애의 한계에만 치중하는 것이 아니라 현존하는 능력에 집중하여 최대한의 잠재력을 고무시키고 적용하는 과정에 초점을 두어야 한다. 직업재활의 궁극적인 목표는 장애인의 고용창출을 통해 안정된 직업을 보장하는 것이며 이는 장애인의 완전한 사회참여와 통합으로 구현되는 장애인복지의 기본이념을 실현하는데 중요한 요소로 간주된다.

직업재활은 인도주의적인 면과 경제적인 면에 많은 영향을 받고 있다. 직업재활이 확고하게 자리잡은 미국의 경우에도 직업재활에 대한 철학, 방향성 그리고 예산은 장애인고용에 대한 이념과 목적에 영향을 받아왔다. 장애인의 존엄성을 높이는 인도주의적인 면과 비경제적 인간을 직업을 가지고 세금을 납부하는 생산적인 시민으로 키워 경제적인 목적도 성취한다는 것이 복지선진국의 보편적인 인식이다. 이러한 철학은 이론적인 측면에서만 논의되지 않고 실질적인 직업재활 정책에 많은 영향을 미친다. 예를 들어 미국에서 시작되어 우리나라 현장에서도 도입된 지원고용이 우리나라에서는 도입이 된지 10년이 넘어가도 아직까지 많은 문제점과 그 효율성에 의문이 있는 것은 지원고용에 대한 정책은 인도주의적인 측면에서는 인지가 되고 있지만 경제적인 면에서는 아직까지 우리의 여건에서는 받아 드리기 어렵기 때문이라 생각된다. 따라서 성공적인 직업재활은 인도적인 측면과 경제적인 측면이 어우러져야 가능하다고 본다.

아직까지 우리나라에서는 장애인이 직업을 가지고 세금을 납부하는 생산적인 시민으로서의 역할이 아닌 국가의 보호대상이라는 부정적인 인식이 팽배하다. 그러나 생산적인 시민으로 일어 설수 있게 지원하는 것이 궁극적으로는 경제적이라는 연구가 지배적이다. 재활의 경제적 효과는 국가의 소득수준, 가사서비스의 경제적 가치, 개인과 사회적 비용, 장애의 특별비용 등을 비교함으로써 파악할 수 있으며, 재활 된 사람의 심리적 가치와 평생 동안의 경제적 가치로 환산되어야 할 것이다. 따라서 재활에 대한 투자는 10배 이상의 경제적 효과를 보여준다고 한다 (이달엽, 1999).

직업재활의 모델은 이전의 의료적 모델에서 재활의 모델로, 이제는 자립생활 패러다임 (independent living paradigm)모델로 변해가고 있는 것이 세계적 흐름이다. 자립생활 패러다임은 1970년대부터 꾸준하게 발전되어 전반적인 장애인 복지 분야에 철학과 이념의 변화를 주도하고 있다. 우리와 환경과 문화가 다른 나라에서 시작된 개념이지만 장애인 당사자 중심, 지역사회 중심, 인권 중심은 우리에게도 필요한 철학이고 나아가야 할 방향이다. 장애인을 보호 관리하고 기본적인 욕구만을 해결해 주는 서비스가 아닌 인권과 자기주장, 자기 결정, 일반화(normalization), 주류화 (mainstream), 환경의 개선, 개별화를 고려한 직업재활 서비스를 제공하여야 한다.

장애인 고용정책의 현황

우리나라 장애인복지법 8조 1항에서는 '누구든지 장애를 이유로 정치, 경제, 사회, 문화생활의 모든 영역에 있어 차별을 받지 아니하고, 누구든지 장애를 이유로 정치, 경제, 사회, 문화생활의 모든 영역에서 장애인을 차별하여서는 안된다.'고 기술되어 있다. 이법 조항으로만 살펴본다면 한국의 장애인복지법은 1990년 미국의 장애인법 (American with Disability Act of 1990)에서 강조하는 차별금지정신과 크게 다르지 않다. 그러나 시행령과 시행규칙에서 실행에 관한 언급이 없어 실현성이 없는 선언적 규정에 그치고 있다. 이처럼 질적인 차원에서 양질의 복지성을 확보하지 못하고 형식적 외형에 많은 비중을 두고 있는 이유 중 하나는 한국 사회의 복지정책이 산업화 정책의 추진을 위한 보조적 도구나 정권의 정당성을 확보하기 위한 조치 등으로 발전해 나갔기 때문이라 볼 수 있다.

단순노무직 종사가 여전히 다수

우리나라의 장애인고용정책의 시발점은 장애인들의 복지적인 측면이 우선적으로 고려되었다기 보다는 장애인 고용에 필요한 예산 확보를 위해 사업주들에게 징수한 고용부담금으로 운영이 되는 반강제성을 띄고 있다. 따라서 고용주들이 장애인을 근로자로 인식할 수 있는 기회가 제한된 상황에서 장애인 고용정책이 입법화되었으므로 장애인 고용에 있어 여전히 부정적인 요인으로 작용되고있을 가능성이 높다는 것을 인식할 필요가 있다. 이는 고용주들이 경증 신체장애인을 선호하는 현황과 연관성이 있을 것이고 중증장애인의 고용기회의 어려움과도 연관이 있다고 본다. 보건복지부에서 실시한 2000년 장애인 실태조사를 보면 장애인의 경제적 특성을 살펴보면 장애인 가구의 월 평균소득은 도시근로자의 가구소득의 46.4%에 불과하며 대다수의 취업 장애인들은 고부가가치 업종보다는 기능직과 단순 노무직에 종사하고 있는 것을 알 수 있다 (보건복지부 2000).

2000년 이전까지는 장애인 고용은 1990년 장애인고용촉진 등에 관한 법률의 제정과 더불어 설립된 한국장애인고용촉진공단이 주관하였다. 그러나 경증위주의 고용정책, 낮은 고용 율, 높은 이직률, 방대한 운영으로 인한 기금 고갈의 가능성, 그리고 체계적이지 못한 고용장려금 관리 등의 비판을 받아왔다. 결과적으로 중증 장애인의 고용 활성화, 장애인 중심의 직업재활 서비스의 필요성, 장애인의 접근성과 사업의 효율성을 위하여 2000년 1월 장애인 고용촉진 및 직업재활법 개정을 계기로 우리나라의 장애인 직업재활 전달체계는 보건복지부와 노동부가 함께 주관하고 있다. 아직까지 전달체계에 대한 구체적인 평가결과는 나오지 않았다. 그러나 노동부와 복지부의 이원화 체계에서 실무자들은 이중적인 행정부담을 가지고 있다는 문제점이 지적되고있다.

또한 2001년 7월에 기존의 직업재활시설을 장애인의 능력과 특성에 따른 직업적 재활이 용이할 수 있도록 근로작업시설, 보호작업시설, 직업훈련시설, 작업활동시설, 생산품판매시설로 세분화 시켜 직업재활의 전문화를 주도하고자 하였다. 장애인직업재활시설 등에서 생산되는 생산품의 판로개척 및 판매확대를 위해 장애인 생산품 관보공고, 장애인 생산품 우선구매제도실시, 장애인 생산품에 대한 인식개선 사업, 인터넷 쇼핑몰 개설, 장애인 생산품 판매시설 지원 등의 노력을 지속적으로 추진하고 있다 (보건복지부, 2001). 그러나 이러한 노력에도 불구하고 생산중심의 직업재활시설은 생산, 영업, 기술에 대한 경영지원이 미비하여 대부분의 생산시설은 생산여건이 열악해 기존의 임가공 형태의 생산라인으로는 근로장애인에게 최저임금을 보장하기 어려워 장애인 고용의 경제적인 상승효과를 산출하고 있지 못한 실정이다.

장애인고용의 활성화 방안

직업재활이 발전된 미국에서도 Nancy Long (1994)의 한 연구에 의하면 장애인 천명 중 최고 66%가 실직 상태였고 장애인의 취업률은 비장애인과 비교하여 현저히 낮다고 지적하였다. 재활자원이 풍부한 미국의 경우에도 장애인 고용은 쉬운 과제는 아니다. 그러나 미국의 경우에는 장애인 고용을 활성화할 수 있는 행정체계나 정책이 고용활성화를 위해 계획되었고 새로운 정책은 기존의 정책을 보완하고 지원하기 위하여 만들어짐으로써 법을 위한 법이 아닌 장애인의 고용을 우선으로 하는 합리적이고 현실적인 정책이라는 평가를 받고 있다. 미국에서 고용을 원하는 장애인은 직업재활분과에 의뢰가 된다. 미국 전역에 있는 직업재활분과는 표준화된 직업재활서비스를 제공하며 장애인의 개별적인 필요에 따라 지역사회에 있는 자원을 최대한 활용한다. 직업재활은 장애인의 고용을 도모하기 위해 체계적으로 제공하는 목표 지향적이고, 개별화된 일련의 연속적인 과정이다. 미국의 직업재활의 전 과정은 직업재활사에 의해 케이스 관리 (case management)가 된다 (변경희, 2001).

우리 나라의 직업재활은 많은 부분 미국을 모델로 삼았다고 본다. 따라서 미국과 같이 대부분의 직업재활의 과정은 현장에 따라 차이는 있겠지만 초기접수 및 면접, 직업평가, 개별화된 직업재활계획서, 직업훈련, 직업 개발 및 직업배치(고용), 그리고 취업 후 적응지도 등의 순서로 진행되고 있다. 이론적으로는 장애의 정도나 유형에 따라 전문적이고 종합적인 서비스를 제공하는 것을 목적으로 하고 있지만 전문인력의 부족, 지역사회 기관간의 연계성의 한계, 우리 현장에 검증되지 않은 외국의 직업재활 프로그램 도입, 철학과 이념의 부재 등으로 인해 우리나라의 직업재활 현장은 기관별로 경직된 프로그램으로 고정화되어 있는 성향이 많고 개별적인 접근보다는 집단적인 접근이 지배적이다. 그러나 이러한 현상을 부정적으로만 평가하는 데는 문제가 있다고 본다. 복지선진국보다 우리는 아직까지 노력해야 하는 부분이 많고 특히 고용에 영향을 미치는 인식의 문제는 빠른 시간에 변하는 것이 아니라는 것도 참고해야 할 부분이다.

앞서 지적하였듯이 장애인의 낮은 소득과 다양하지 못하고 능력저하의 직종 선택이 장애인 고용의 가장 큰 문제점이라 본다. 그 문제점 가장 핵심적인 이유는 장애인의 잠재능력을 발굴하고 발휘할 수 있는 교육의 부재라 할 수 있겠다. 과거보다는 많이 줄었지만 매년 입시 때면 장애를 이유로 입학을 거부하는 사례가 끊이지 않고 있다. 특수교육진흥법에 장애를 이유로 입학지원이나 입학자체를 거부하면 안 된다는 차별금지 조항이 있으나 처벌규정이 없어 사실 유명무실한 조항이다. 그러나 어렵게 진학을 해도 편의시설의 부재로 지속적인 학업을 할 수 없는 경우도 많다. 장애인의 고용에 영향을 미치는 요인은 많이 있겠지만 우선적으로 장애인의 자질 향상이 우선적이 되어야 한다고 본다. 장애인에게 맞는 교육의 기회가 주어져 고용의 기회가 넓어지면 낮은 수입, 높은 실업률과 이직율 등이 현저하게 줄어 들것이라 본다. 이와 같은 여건이 조성되면 장애인들에 대한 부정적인 인식과 고용 가능성에 대한 의구심도 줄 것이라 기대한다.

우리나라의 경우에도 대학 진학이 용이하지 않은 장애인에게 직업훈련의 기회는 주어진다. 그러나 장애인에게 적합한 직종이라는 명분 하에 개별적인 적성과 능력이 고려되지 않은 직업훈련이 제공되고 있다. 그러한 교육은 노동시장에서 경쟁적이지 못한 과목인 경우가 대부분으로써 고용창출의 효과는 지극히 낮다. 장애인의 직업적 잠재능력을 평가하고 그러한 객관적인 자료에 근거해 교육과 훈련이 이루어 져야 한다. 미국의 직업재활 분과에서는 이러한 직업훈련을 장애인의 능력과 적성을 기본으로 지역사회 훈련기관에 위탁 교육을 시키고 있다. 이러한 방침은 장애인에게는 필요에 의한 개별적인 직업훈련서비스를 제공하며 직업재활분과는 자체적인 교육기관을 운영하기 않기에 예산에 많은 영향을 주지 않으며 실질적인 교육으로 인해 고용의 기회가 많아 사업실적에도 도움이 되고 있다.

결론

생계유지와 사회적 역할분담, 그리고 자아실현의 성취를 위해 고용의 문제는 누구에게나 중요한 과제이다. 그럼에도 불구하고 장애인들은 비장애인에 비해 많은 어려움이 있다. 직업재활은 그 어려움을 장애인과 더불어 풀어가는 것을 목표로 하고 있다. 그러나 아직까지 체계적인 계획과 정책으로 기본적인 기초생활보장과 효율적인 고용을 충분히 고려하지 않은 채, 효율적이지 못한 취업알선이나 직업훈련에 치우친 형식적인 직업재활사업이 진행됨으로써 장애인들은 취업과 생활안정, 기본권 행사를 하지 못하는 가장 소외된 계층이 되고 말았다. 장애인의 보호작업장의 경우에는 수익성이 적은 사양직종에 한정되어있고, 일반고용의 경우에는 아직까지 의무고용비율이 제대로 지켜지고 있지 못하고, 현재 취업중인 장애인도 노동집약적인 직종에서 저임금을 받고 취약한 근무환경에서 일하고 있는 실정이다.

직업재활사업은 역사도 짧고 아직까지 정책과 제도적인 노력이 필요하다. 사회 문화적인 배경이 다른 복지선진국의 직업재활체계와 프로그램 도입은 좋은 지침이 되었으나 우리에게 맞는 한국형 직업재활의 필요성은 직업재활 현장에서 절실하다. 우리나라의 직업재활 기금은 변동성이 있는 고용부담금에 의존하고 있다는 문제점을 갖고 있지만 결코 작은 예산이 아니라고 생각되다. 그러나 효율적이지 못한 직업재활 사업으로 인한 예산 낭비와 예산 집행의 문제로 인해 실질적인 장애인의 고용창출과 고용 안정에는 효과적으로 사용되지 못하고 있는 상황이다. 앞으로는 직업재활사업의 평가가 지속적으로 이루어져 어떤 영역과 부분에 투자하는 것이 효율적인지 검토해보는 노력이 많이 활성화되어야 한다고 본다. 성공적인 직업재활을 도모하기 위해서는 직업재활 전문가들의 근무여건의 개선과 인력의 지원, 중증장애인의 직업재활사업의 활성화를 위한 중증장애인에게 임금 보조, 낮은 생산성을 보완할 수 있는 생산장비의 지원 및 의무고용제도의 강화, 우선구매제도 강화 및 세제 지원 등도 보다 더 강화되어져야 할 것이다.

참고문헌

보건복지부. 2000. 장애인실태조사. 보건복지부 장애인제도과

보건복지부. 2001. 장애인단체 직업재활실무자 교육 자료집. 보건복지부 장애인제도과

변경희 2001. 미국의 직업재활에 영향을 미치는 정책들. 2001 장애인고용촉진 국제세미나

오길승 2000. 한국장애인직업재활시설 실태조사 및 장애인단체 역할정립방안 연구 II. 한국장애인단체총연맹

이달엽 1999. 장애인 직업재활의 심리적, 사회경제적 중요성. 한국재활협회

변경희 (한신대학교 재활학과 교수)
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