참여정부 복지재정분권화 정책과 개선과제

참여정부 복지재정분권화 정책과 개선과제

이인재/한신대학교 재활학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 실행위원

1. 국고보조금제도의 개편과 분권교부세 도입

노무현 정부는 지방분권을 12대 국정핵심과제로 선정하였으며, 2003년 4월 7일 대통령 소속의 “정부혁신지방분권위원회” 설치하여, 2004년 7월 국고보조금을 정비하였다. 그동안 국고보조금제도는 중앙재정과 지방재정을 수직적으로 연결하는 이전재정의 핵심수단으로서, 자치단체의 만성적인 재원부족을 지원하면서 주요 국가사업을 촉진하는 순기능을 발휘하였다. 반면, 국고보조금은 전체 이전재원의 20% 이상을 차지하면서 지방의 재정운영 자율성을 제약하기도 한다. 또한 중앙정부는 지방을 통제하는 수단으로 이를 활용하고, 지방은 국고지원으로 지방사무까지 추진하려는 경향이 나타나기도 하였다. 정부는 이러한 문제의식을 바탕으로, ‘국고보조금 사업의 일괄정비’를 추진한 것이다. 이에 따라, 국고보조금은 지방이양, 국가균형발전특별회계, 국고보조 사업으로 나누어졌다(<표1-1> 참조).

<표1-1> 국고보조사업의 개편 (2005년 기준) – 생략

국고보조금 정비는 2004년도 기준 국고보조금 총 533개 사업 12조 7천억원 중 13개 부처 149개 사업 9천 581억원을 지방으로 이양했다. 보건복지부의 경우 사업 수로는 거의 절반이 지방으로 이양되었지만, 예산을 보면 4조 9,368억원의 전체 예산 중 12.1%에 해당하는 5,959억원이 지방으로 이양되었다. 그러나 보건복지예산 중에서 중앙정부에서 반드시 시행해야 하는 사업인 기초생활급여(1조 6천 771억원)와 의료급여(1조 8천 807억원)를 제외하면, 1조 3천 790억원의 예산 중 43.2%가 지방으로 이양된 셈이다.

지방이양사업의 재원을 마련하기 위해서 2004년 12월에 지방교부세법을 개정하여 분권교부세를 신설하였다. 분권교부세는 내국세 총액의 0.83%로 정하고, 2005년부터 2009년까지 5년간 한시적으로 운용한 후 2010년부터는 보통교부세로 전환하도록 하였다. 지방이양사업 재원 9,581억원의 확보방안은 내국세의 0.83%인 분권교부세를 통하여 8,454억원(88%)를 확보하고, 담배소비세 인상분으로 늘어나는 지방세 4,200억원 중 1,127억원(12%)을 지방이양사업에 활용하는 것으로 결정하였다. 2005년 도입되어 운용되었던 분권교부세는 시행결과 예산 확보에 어려움에 있었던 노인·장애인·정신요양시설 운영 3개 사업에 법정률 인상분인 1,178억원을 포함하여 2006년 1,570억원이 증가되었다.

분권교부세를 통한 사회복지사업 진행의 문제점은 다음과 같다(백종만외, 2005; 강혜규, 2005).

첫째, 분권교부세를 둘러싼 첫번째 쟁점은 보건복지부 소관 사회복지분야를 중심으로 지방에 이양된 국고보조사업의 재원이 절대적으로 부족하다는 것이다. 보건복지부의 실태조사에 의하면, 지방 이양된 67개 사회복지사업의 총 소요예산은 1조 4,605억원으로 추계되었으나, 실제로 지방자치단체가 편성한 예산은 1조 3,474억원으로 총 소요예산 대비 편성예산의 부족액은 1,131억원이며 부족률은 7.7%인 것으로 나타났다(총 소요예산과 예산편성액은 ’05년 6월말 기준, 보건복지부 국정감사제출자료).

둘째, 분권교부세는 지난 3~5년간의 사업 예산을 기준으로 확정한 예산이다. 문제는 작년까지의 기준이기 때문에, 2005년 이후 새롭게 시작되는 사업의 경우 추가적으로 예산 지원을 할 수 없으며, 기존의 사업을 확대 운영할 경우에도 예산 추가 반영이 되지 않으며, 물가인상율 역시 반영되지 않았다. 예를 들어 사회복지시설의 경우 새롭게 시설을 신축하여 운영할 경우 분권교부세에 신규시설 운영비가 포함되어 있지 않기 때문에 지자체에서 자체 예산을 100% 확보해야 한다. 이럴 경우 재정자립도가 낮은 지자체는 사업을 기피하거나 축소시킬 우려가 있다. 반면에 지원한다 하더라도, 지자체에 너무 많은 예산 부담을 가중시키는 측면도 있다. 지방에 이양된 사회복지사업 예산의 과거 증가율 추이를 보면, 2001년 이후 연평균 증가율이 20.5%이다. 따라서 과거 3~5년 평균 예산에 근거한 교부총액 산정방식으로는 절대적 재원부족이 발생할 수밖에 없다.

<표1-2> 지방이양 사회복지사업 예산규모 증가율 추이 – 생략

셋째, 분권교부세 산정시 기존 재원의 88%만 보존(나머지는 담배소비세로 충당)할 수 있었다. 분권교부세가 지방이양된 사회복지사업의 예산을 전액 보존해 주는 형태로 운용된 것이 아니라, 2005년의 경우 9,581억원 중, 8,454억원만 지원해 주었다. 이는 기존 재원의 88%에 해당한다. 행정자치부는 나머지 12%에 해당하는 1,127억원을 담배소비세 인상분으로 활용할 것으로 추계하고 이를 지원하지 않은 것이다. 이로 인해 지방자치단체는 지방이양된 사회복지사업에 대한 재원확보에 어려움을 겪고 있다.

넷째, 지방간 복지격차 확대현상을 보이고 있다. 2005년도 지방이양된 사회복지예산 확보율을 보면, 총 소요예산 대비 부족률이 10%를 넘는 광역자치단체는 인천, 대구, 전남, 대전, 강원, 충북, 경기의 7곳이며, 부족액이 100억원을 넘는 광역자치단체도 경기, 인천, 전남의 3곳에 이르고 있다. 재정자립도가 열악한 지방자치단체는 상대적으로 늘어나는 복지예산을 감당하기에 어려움이 있다. 이로 인해 결국 지역의 재정자립도에 따라, 향후 복지 수준의 심각한 격차가 발생할 것이다.

다섯째, 많은 시·군·구에서는 지자체와 의회가 사회복지에 대한 의식을 갖고, 민관의 의사소통 구조가 마련되는 등 기본적인 자치의 준비가 이루어지지 못하고 있다. 일부 특별시·광역시를 제외한 다수의 시·군은 사회복지담당 부서가 해당 시·군의 사회복지사업을 종합기획할 여건이 미흡하고, 지방단위 사회복지 주체간 협력 경험과 수평적 의사소통 구조가 부재하다. 무엇보다, 평균 재정자립도는 28%에 불과하고(’04년 30%미만 자치구 22%, 시 42%, 군 93%), 시·군·구간 편차(자치구 42.6%, 시 38.8%, 군 16.6%)가 매우 커서, 재정력이 낮고 복지수요가 큰 군지역의 사회복지 수준 유지를 기대하기 어려운 실정이다.

2. 복지재정 분권화 개선 방안

복지재정 분권정책의 개선과제는 예산의 절대적 부족문제와 분권교부세 운영상의 문제 해결을 위한 제도적 개선방안과 동시에 지방정부차원의 예산과정에 대한 지역주민들의 참여를 확대하기 위한 방안이 동시에 추진되어야 한다. 여기서는 제도적 개선과제를 다룬다.

1) 제도적 개선방안

분권교부세 시행 1년을 지나면서 분권교부세의 취지에도 불구하고 추진 과정의 한계, 분권교부세 운영의 난점 그리고 정책시행결과의 문제점 등이 지적되었다. 분권교부세 제도가 초래한 문제점을 개선하기 위해 정부는 2006년 분권교부세제도를 유지하는 가운데 교부세율을 상향 조정하거나 광역자치단체의 조정기능을 강화하는 조치를 취하였다. 그러나 이러한 조치만으로는 복지재정 분권화 과정에서 초래되고 있는 문제점들을 근본적으로 개선하는 데 한계가 있을 수밖에 없다. 일단 단기적으로는 분권교부세 제도를 전면적으로 폐지하는 것이 어렵다는 전제하여 현재 노정되고 있는 문제점을 보다 광범위하게 해소할 수 있는 대안을 개발하는 것이 필요하다. 제도적 개선방안으로 중앙정부의 재정책임을 확대하는 방안, 다양한 방식의 국고보조 방식 도입 그리고 복지재정 분권화 정착을 위한 제도적 장치보완을 제시하였다.

(1) 중앙정부의 재정책임 확대

제도적 개선방안은 중앙정부의 재정책임을 강화하는 것이다. 이를 위해 사회복지서비스 공급(전달) 책임을 분권화하는 사무분권은 실시하되 재정책임은 중앙정부가 분담하는 방식을 채택해야 한다. 이런 관점에서 볼 때 2004년에 분권교부세를 설계할 당시 상정하였던 바와 같은 2010년에 분권교부세를 보통교부세로 통합하는 방안은 사회복지서비스 공급체계 개혁 목표에 부합하지 않는 대안으로 평가된다. 따라서 분권교부세를 보통교부세로 통합하여 지방자치단체에 사회복지서비스 공급을 위한 재정책임과 서비스 공급(전달) 책임을 모두 분담하는 방안은 일단 폐기한 다음에 사회복지서비스 공급(전달) 책임은 지방정부가 맡되 재정책임은 중앙정부가 분담하는 방안에 의거하여 사회복지사업의 분권화 방안을 재구축하는 것이 필요하다. 즉, 앞으로 전국적으로 각 시ㆍ군ㆍ구별로 기본적인 사회복지 수요를 충족할 수 있는 기본시설(인프라)이 확충되고, 사회복지서비스가 성숙단계에 진입하는 단계까지는 중앙정부가 포괄보조금방식으로 복지재정을 지원하는 체제를 유지하고 가운데 서비스 공급(전달) 책임은 분권화하여 지방자치단체와 지역공동체가 함께 지역거버넌스를 구축하여 지역특성에 부합하는 서비스를 공급하도록 하는 방안을 채택하는 것이 필요하다.

현재 시행되고 있는 분권교부세의 한계점을 보완할수 있는 가장 효과적인 대안은 전국최저 수준(national minimum)이나 전국표준서비스 수준(national standardization)이 요구되는 사회복지서비스, 기초시설 인프라 구축이 요구되는 단계에 있는 사회복지서비스, 외부효과 또는 지역간 누출효과로 인해 기초자치단체가 서비스 공급 책임을 분담할 경우 과소공급 또는 재원배분의 비효율성을 초래할 수 있는 사회복지서비스는 다시 국가사무로 환원하여 국고보조금 지원을 통해 중앙정부가 재정책임을 주도적으로 분담하는 방안이라고 할 수 있다. 이러한 세 가지 기준에 따라 지방에 이양된 67개 사업을 대상으로 국가사업으로의 환원 필요성을 검토하여 환원 대상사업을 선정하고, 이들 사업에 배분되고 있는 재원규모를 확인하여야 한다. 그런 다음에 앞으로도 계속 지방재정과 재정책임을 일차적으로 부담하여야 하는 사업들을 수행하는 데 필요한 적정 수준의 분권교부세율을 산정하여 재원을 보장하는 조치를 취할 필요가 있다(백종만 외, 2005).

동시에 지역별 특성에 따라 적용하는 차등보조율을 활성화시켜 공공서비스의 공급을 늘리면서도 재정균등화의 효과를 제고할 수 있는 전략적 노력이 필요하다. 지역에 상관없이 보편적으로 지원되어야 하는 국가 기본서비스에 해당하는 국고보조사업에 대해서는 지방비 매칭제도를 달리 적용하는 방안을 모색할 필요가 있다. 노인복지와 보육서비스의 경우 재정력이 취약한 낙후지역에서는 지방비 부담 능력이 없어 보조금을 신청하지 못하고 있으며 이에 따라 지역별 서비스 불균등 현상이 심각해지고 있다. 따라서 이와 같은 서비스에 대해서는 국가의 재정적 역할이 보다 확대될 수 있도록 보조금 지원체계가 정비되어야 한다(이재원, 2005).

(2) 다양한 국고보조방식 활용

2006년 시점에서 사회복지서비스업무는 지방이양과 국고보조의 두 가지 방식으로 양분되어 있다. 그러나 사회복지서비스업무는 보다 다양한 방식의 국고보조방안이 고려되어야 한다. 즉 이들 사업들을 대상으로 다양한 보조금 제도를 도입하는 방안이 모색되어야 한다. 국고보조금을 중심으로 재정을 분권화하는 과정은 지방이양, 포괄보조, 통합보조, 개별보조의 네 가지 방법이 가능할 것이다(이재원ㆍ초의수ㆍ이석원, 2003). 지방이양은 지방의 자주재원 사업으로 전환하는 것으로 적정 수준의 관련 재원들을 자주재원 혹인 일반재원으로 전환하고 해당 사업의 기능을 지방의 업무로 이양하는 것이다. 복지서비스에 대한 성과책임은 대부분 지방자치단체에 귀속되며 지방의회와 지역사회는 성과관리를 위한 거버넌스를 구축하고 중앙정부는 사후적인 성과정보 관리 및 서비스 정보에 대한 홍보 및 지방간 네트워킹의 역할을 수행하게 된다.

포괄보조는 지방의 일반재원 사업으로 전환하는 것이다. 특정 개별보조금을 일괄적으로 통합하여 객관적인 통계자료를 토대로 기준 재정 수요액을 산정하여 지방에 일반재원의 형식으로 지방에 재원을 지원하는 보조금이다. 통합보조는 영세 보조금을 통합 운영하는 것으로 현행 재원방식을 유지하되 절차의 간소화에 중점을 두는 것이다. 개별적인 특정보조금의 운영방식을 유지하면서 지방정부와 협의를 통해 각 대상사업간 예산전용을 허용하는 방식으로 행정 및 재정관리의 효율성을 제고하는 방안으로 활용될 수 있다. 개별보조는 현행의 재원방식을 유지하되 개별 보조금의 운용 재량을 확대하도록 할 필요가 있다. 기존 보조금 체제의 기본적 골격을 유지하지만 결과지향적 관점에서 분권화의 요소를 활용하여 보조금 운영의 관리적 효율성을 제고하는 것이다.

분권교부세는 5년간 한시적으로 운영되다가 일반 재원화되는 것으로 예정되어 있다. 그러나 포괄보조금을 일반재원화하는 방향은 바람직하지 못한 측면이 있다. 국조보조금과 같은 특정보조금은 가치재의 공급 촉진, 외부효과에 따른 시장의 실패 시정 등 나름대로의 경제적 순기능을 가지고 있는데 이를 일반재원화하는 경우에는 이 기능을 제대로 수행할 수 없기 때문에 사업 유형에 따라서는 기존 국고보조금제도를 계속하여 존속시킬 필요가 있다(박완규, 2004). 따라서 현재와 같이 분권교부세를 통한 지방 이양이냐 아니면 포괄보조금이냐의 두 가지 방식만을 고려할 것이 아니라, 사회복지서비스의 특성과 인프라 구축 정도 등을 고려하여 개별보조, 통합보조, 포괄보조 방식과 지방이양 방식 등 다양한 방식을 활용해야 할 것이다.

(3) 복지재정 분권화를 위한 제도적 보완

당분간은 중앙정부의 재정책임 강화가 이루어지더라도, 사회복지서비스의 특성상 복지재정의 분권화는 순차적으로 추진될 것이다. 그럴 경우 분권화의 성과 제고를 위해서는 여러 가지 제도적 장치를 보완해야 한다(백종만 외, 2005; 이재원, 2005).

첫째, 분권교부세로 전환된 사업의 재정책임은 원칙적으로 지자체에 귀속되며 중앙정부는 유사 보조금을 통한 재정개입을 최소화해야 한다. 하지만 재원규모가 충분히 지원되지 못하고 기존의 보조금 관행이 유지되면서 지방이양의 의미가 충분히 실천되지 못할 우려가 있다. 지방비 부담 지시액이 수반되는 보조사업이 분권교부세를 통한 자체사업으로 전환되면서 사회복지분야를 비롯하여 지자체가 적극적인 투자를 선호하지 않았던 정책부문에서는 기존보다 지자체에의 재정투자가 축소되고 있다.

따라서 지방정부의 복지예산 축소 가능성에 대한 대비책이 마련되어야 한다. 이를 위해 사회복지사업법 및 각종 개별 사회복지서비스 법에서 사회복지서비스나 급여의 임의적 선언 규정을 의무적 강행 규정으로 지출 규정으로 재정비할 필요가 있다. 특히, 국고보조금제도의 운영에 있어서 성과계약과 인센티브 운용을 점진적으로 도입함으로써 지방간의 서비스 경쟁을 통해서 서비스의 질을 높여야 한다.

둘째, 지방자치단체의 사회복지 기획 및 관리 능력 부족 문제를 발전적으로 극복해야 한다. 2006년도 처음 도입된 지방자치단체의 지역사회복지계획 수립을 계기로 지역의 사회복지 기획능력을 제고시킬 수 있는 다양한 방안들이 모색되어야 한다. 복지재정 분권이 성공적으로 정착되기 위해서는 지자체를 비롯한 지역사회의 능력 제고는 필수적인 전제가 된다.

셋째, 복지분야의 지방분권 취지를 충분히 살릴 수 있는 적절한 관리체계를 구축하는 것이 필요하다. 이를 위해 지역사회복지협의체 구성ㆍ운영 내실화, 지자체가 지역계획을 체계적으로 수립ㆍ집행할 수 있는 매뉴얼 개발 및 지자체 공무원 교육 내실화 등이 필요하다. 또한 모니터링을 통해 지자체를 평가하고, 차등적으로 인센티브를 제공하는 시스템을 도입할 필요가 있다. 특히, 지방자치단체 예산편성 과정에서는 지방자치단체의 역할뿐만 아니라, 이를 견제하고 모니터할 수 있는 시민사회의 역할, 제도적 기반을 마련할 수 있는 중앙정부의 역할이 필수적이다. 또한 정부가 추진하고 있는 ‘참여예산제’의 적극적인 시행뿐만 아니라, 시민단체의 견제, 감시, 참여의 활성화가 필요할 것이다. 중앙과 지방간의 적절한 역할분담 체계 확립과 다른 한축으로서 수요자 중심의 예산 마련이라는 목표 달성은 로컬 거버넌스의 기반 구축이 전제가 될 것이다.

넷째, 사회복지서비스 분권화의 논의에서 중앙정부와 지방정부간의 분권 외에도 광역자치단체와 기초자치단체간의 분권의 문제에 대해서도 심도있는 논의가 필요하다 예컨대 국고보조금의 지급을 광역자치단체를 중심으로 운영할 것인가, 아니면 기초자치단체를 중심으로 운영할 것인가에 대해서도 논의해야 할 것이다. 광역자치단체에 국고보조금의 관리와 집행이라는 역할이 주어진다고 하더라도 실제 서비스의 기획과 집행이 이루어지는 기초자치단체의 자율성이 침해받지 않는 형태로 국고보조금 제도를 운영해야 할 것이다.

다섯째, 사회복지부문내의 세출 구조에 대한 검토가 필요하다. 행정자치부는 지방재정운영제도의 발전방안으로서, ‘성과관리 강화를 위한 지방예산체계 개편안’을 제시하고 있는데, 그 내용은 전통적인 품목별 예산제도에서 사업(program) 중심의 지방예산구조로 개편하고, 성과협약제도를 도입한다는 것이며, 성과평가ㆍ결과반영이 가능한 사업(program)중심의 지방예산구조를 구축하여, 지방재정운영상황을 쉽게 파악할 수 있는 지방예산체제로 개편하여 전략적 자원배분 및 성과관리체계를 강화한다는 목표이다. 사회복지부문에서도 사회복지사업의 특성을 반영한 성과지표 개발이 이루어지도록 관심을 기울여야 하며, 각 지역의 특성이 반영되는 성과측정 방법이 개발되도록 해야 할 것이다. 이는 사회복지부문의 세출 구조에 영향을 미칠 것이다. 즉, 지자체가 사회복지 수요를 반영하여 사업을 기획하는지, 중앙정부의 정책방향이 반영되고 있는지가 점검될 것이다.

<참고 문헌>

강혜규(2005), “ 지방정부 사회복지예산 편성의 현황과 과제”, 『대안적 국가복지예산 편성

의 가능성과 과제』, 학술대회 자료집, 비판과대안을위한사회복지학회.

백종만 외(2005), 『사회복지서비스 분권화에 따른 정책과제 연구』, 정책기획위원회.

이재원(2005), “참여정부의 재정분권 2년에 대한 평가와 과제”, 『한국사회와 행정연구』

16권1호, 서울행정학회.

이재원ㆍ초의수ㆍ이석원(2003), 『복지분야 보조금제도의 개선방안』. 한국행정학회.

한국지방행정연구원(2006), 『분권교부세와 복지재정-현황과 정책대응』