참여정부의 보육정책 변화

1991년 영유아보육법이 개정된 이후 보육서비스는 양적으로는 커다란 성장을 보였다. 그러나 보육서비스의 공공성과 질적 수준이라는 문제에서는 여전히 한계를 가지고 있었다. 이러한 보육정책은 2004년 1월 영유아보육법의 전면개정으로 변화를 보이기 시작했다. 여기에서는 보육법 개정으로 인한 보육정책의 변화 내용과 함께 그 의미와 과제에 대해 살펴보기로 한다.

1. 보육정책의 변화 내용

1) 보육업무의 여성부 이관

참여정부에서 일어나 외적 변화중 가장 커다란 것은 담당 부서가 복지부에서 여성부로 이관되었다는 것이다. 2004년 3월 정부조직법 부칙을 개정하여 6월 12일부터 여성부로 업무가 이관되었다. 이로 인해 복지부에서는 1개 팀(계)의 수준에서 보육업무가 추진되던 것이 여성부에서는 국 차원에서 업무가 추진됨으로써 보육정책에 대한 정책 우선순위가 높아진 것은 긍정적인 변화라고 할 수 있다. 그러나 보육업무의 이관을 둘러싸고 여성계와 보육계, 사회복지계간에 많은 논란이 있었으나 충분한 논의가 이루어지지 못한 채 이관이 이루어짐으로써 중앙정부 차원의 사회복지서비스 전달체계 구축에 관한 원칙이 무엇인가의 문제는 여전히 남아있다고 할 수 있다. 특히 가족관련 업무까지 여성부로 이관되는 시점에서 이에 대한 논의는 반드시 필요하다 할 수 있다.

2) 영유아보육법 개정으로 인한 변화

(1) 보육시설 설립의 인가제

보육시설의 설치가 신고제에서 인가제로 전환되었다. 이는 보육시설의 물리적 질적 기준을 확인할 수 있다는 점에서 긍정적이다. 신고제에서는 시설의 설치요건을 사후에 확인할 수 있기 때문에 보육시설이 설치 요건을 어느 정도 충족하는지를 확인하거나 강제하는 것이 어려웠다면 인가제에 의하면 설치 요건의 충족을 확인하고 인가하기 때문에 물리적 기준의 충족을 요구하는 것이 보다 용이하여 졌다고 할 수 있다. 아울러 보육시설의 난립도 어느 정도 예방할 수 있는 효과도 있다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다.

(2) 보육교사 자격 인정제에서 국가자격증제로 전환 및 보육교사 경력 관리

개정 보육법에 따르면 보육교사의 자격인정과 관리도 강화되었다. 과거에는 자격 기준이 학과 기준으로 되어 있었으나 개정 법에서는 자격 기준을 교과목 기준으로 변경되었으며, 국가가 자격 기준을 검정하여 자격증을 발급하도록 되어 있다. 또한 보육시설에서 보육교사의 임면시 시군구에 임면 보고를 하도록 함으로써 보육교사들의 경력을 정부가 관리할 수 있도록 하였다.

보육서비스의 질적 향상을 위해 보육교사의 전문성은 매우 중요하다. 이러한 점에서 보육교사 자격관리를 정부가 직접 시행한다는 것은 보육교사의 전문성을 강화할 수 있다는 점에서 의미를 가진다.

(3) 보육시설 평가인증제 도입

사회복지사업법에 따르면 모든 사회복지시설은 평가를 받도록 규정되어 있다. 그러나 보육시설은 그 수가 많고 평가척도가 마련되지 않아 아직까지 평가제를 시행하지 못하고 있다. 2005년부터 평가인증제를 시범 도입하여 확대할 예정이다. 이 역시 보육서비스의 질적 향상이라는 점에서 유의미한 정책의 변화이다.

그러나 25,000여개의 보육시설에 대해 평가하기 위해서는 대규모의 시간과 평가인력이 필요하며, 평가인증제를 어떻게 활용할 것인가에 대한 활용방법이 확정되지 않고 있다는 문제점은 아직 남아있다.

(4) 보육시설 설치 기준 및 종사자 배치 기준 강화

보육정책의 또 다른 주요한 변화는 보육시설의 설치 기준 및 종사자 배치 기준이 과거보다 강화되었다는 점이다. 변화의 주요한 내용은 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 보육시설 설치기준 및 종사자 배치 기준의 변화내용

-표없음

이러한 기준의 변화는 어린이들에게 쾌적한 보육환경을 제공하고 보육교사의 근무조건을 개선하여 보육서비스의 질적 향상을 기대할 수 있다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 기존 시설에 대해 면적기준은 적용을 보류하고, 교사배치 기준은 2006년 2월까지 경과조치를 인정하는 것은 보육료 지원방식의 변화와 맞물려 한계점으로 남게 된다.

(5) 차등 보육료 도입의 법적 근거 마련

보육의 공공성과 관련하여 가장 큰 변화는 보육비용의 부담방식이다. 기존 법에서는 ‘영유아의 보육에 필요한 비용은 보호자가 부담하는 것을 원칙으로(구 법 제 21조)’ 규정하고 있으나 개정 법에서는 제34조 (비용의 부담)에서 ①국가 또는 지방자치단체는 국민기초생활보장법에 의한 수급자와 여성부령이 정하는 일정 소득 이하 가구의 자녀 등의 보육에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하여야 한다. ②제1항의 규정에 의한 보육에 필요한 비용은 가구의 소득수준‧거주지역 등을 고려하여 차등 지원할 수 있다고 규정함으로써 보호자 부담의 원칙을 폐기하고 차등보육료를 도입할 수 있는 법적 근거를 마련하였다.

3) 보육비용 지원방식과 보육예산의 변화

(1) 보육료 지원 방식의 변화

보육료 지원방식의 변화는 크게 두가지로 설명할 수 있다. 하나는 보육료 지원의 일원화를 지향한다는 것이고 다른 하나는 차등보육료의 도입이다. 기존의 지원방식은 시설별 지원과 아동별 지원으로 이원화하여 국공립과 민간법인시설 등 정부지원시설에 한하여 보육시설 종사자의 인건비를 지원하였으며, 이와는 별도로 보호자의 소득수준에 따라 아동별 지원이 이루어졌다.

정책 지향은 차등보육료에 의한 아동별 지원으로 통합하는 것이나 민간 법인 시설의 반발 등 여러 가지 이유로 시설별 지원이 완전 폐지되지는 않고 지원 비율을 하향 조정하고 그에 해당되는 재원을 아동별 지원으로 전환하여 지원대상을 세분하여 확대하는 방식으로 조정되었다(<표 2>, <표 3> 참조).

<표 2> 종사자 인건비 지원비율의 조정

-표없음

<표 3> 아동별 지원방식의 변화(차등보육료)

-표없음

이러한 지원 방식의 변화로 보육료 지원대상 아동수가 2004년 182,408명에서 2005년 272,436명으로 증가하였다. 또한 만5세아 보육료지원대상도 도시근로자가구 평균 소득의 80%로 확대하여 대상 아동수가 2004년 86,982명에서 2005년 95,00명으로 확대되었다.

이러한 지원 방식의 변화는 정부지원시설과 미지원시설간의 형평성 문제를 개선하는 효과가 있다. 그동안 정부지원시설의 이용자, 특히 평균소득의 60%를 상회하는 계층에게는 비용부담의 증가를 가져올 수 있으나 비지원시설의 이용자로서 2층-4층에 해당되는 계층은 비용부담의 감소 효과를 기대할 수 있다.

(2) 보육예산의 변화

<표 4> 보육예산 추이

-표없음

보육료 지원방식의 변화는 보육예산에도 변화를 가져왔다. 우선 눈에 띠는 것은 보육예산의 증가가 급격하게 이루어진다는 것이다. 2005년도 예산은 약 6천억원으로 2003년 예산 약 3천 120억원에 비해 거의 2배정도로 증가하였다. 이러한 증가비율은 다른 분야의 예산 증가에 비해 매우 높은 증가라고 할 수 있다.

증가추이에 있어 큰 변화는 종사자 인건비 지원액의 증가에 비해 보육료 지원, 특히 차등보육료의 지원 증가가 매우 크다는 것이다. 보육예산에서의 이러한 변화는 보육료지원 방식의 변화에 기인하는 것이라고 할 수 있다.

2. 남아있는 과제

참여정부 보육정책 변화의 방향은 보육의 공공성과 보육서비스의 질적 향상이라는 점에서는 바람직하다고 할 수 있다. 그러나 이러한 정책 변화의 효과에 대해서 정확하게 평가하기는 어렵다. 모든 변화가 2005년부터 적용이 시작되는 현재진행형이기 때문에 효과가 어떻게 나타날지 평가할 수 없다. 단지 변화를 위한 제도적 기반을 마련한 것에 불과하며 앞으로 어떻게 시행될 것인가에 따라 평가는 달라질 수 밖에 없다.

특히 보육시설의 설치기준의 적용을 기존 시설에 대해서는 보류하면서 지원방식의 변화는 금년부터 적용하는 것은 기존 시설과 신규 시설간의 형평성 문제를 야기시킬 수 있는 위험이 있다.

또한 지원방식의 통합을 어느 정도의 기간내에 이루어낼 수 있는가의 문제와, 정부의 보육료 부담을 어느 정도 늘릴 수 있는가 하는 것도 남아있는 과제이다. 보육예산의 증가는 과거에 비해 획기적인 것은 사실이나 총 보육비용의 관점에서는 여전히 적은 비율이다. 변화된 보육료 지원 방식은 정부의 총 부담내에서 시설별 지원을 아동별 지원으로 전환하는 측면도 있다. 정부의 총 지원이 증가되지 않는다면 비용 부담이 보육시설이나 보호자로 전가될 가능성도 여전히 남아있는 것이다.

마지막으로 새롭게 변화되는 정책의 집행에서 왜곡이 일어날 가능성을 경계해야 한다.