독일의 실업급여 및 실업부조 제도
박귀천 이화여자대학교 법학전문대학원 교수
Ⅰ. 들어가며
우리나라는 노령‧질병‧실업‧산재 및 빈곤 등 사회적 위험으로부터 국민을 보호하기 위한 국민연금, 건강보험, 고용보험, 산재보험, 기초생활보장제도, 각종 사회복지서비스제도 등을 두고 있어, 형식적인 틀에서는 서구 복지국가들과 비슷한 사회안전망제도를 구축하고 있다고도 볼 수 있다. 그러나 현실적으로는 취약계층에 대한 광범위한 사각지대가 발생하고 있어 안정적인 사회안전망시스템 구축을 위한 개선이 필요한 상황이다. 특히 독일 등 유럽 복지국가들과 같은 실업부조제도, 즉, 실업급여를 더 이상 받을 수 없는 장기실업자 중 저소득층에 대해 공공부조의 기준인 빈곤선보다 약간 높은 수준의 실업부조를 제공하는 제도가 없다는 점에서 우리나라도 실업부조제도 도입이 필요하다는 점이 논의되어 왔고, 현 정부는 2020년 한국형 실업부조 도입을 국정과제로 제시하고 있다. 우리보다 고용보호가 엄격한 유럽 국가들에 비하여 우리는 취약한 사회안전망을 가지고 있고, 이와 관련하여 실직기간 동안의 소득보장과 다른 직장으로의 재취업을 지원하기 위한 고용서비스망이 강화되어야 한다는 필요성이 오래전부터 제기되었다.1) 이 글에서는 두터운 사회안전망을 갖추고 있는 독일의 실업자 지원 제도 중 실업급여와 실업부조 제도에 대해 살펴보고 시사점을 모색해 본다.
Ⅱ. 독일의 사회보장법 및 사회보장제도 체계
헌법에 해당되는 독일 ‘기본법(Grundgesetz)’에는 우리헌법 제34조 제1항이 규정하고 있는 ‘인간다운 생활을 할 권리’와 동일 또는 유사한 규정은 없지만 사회보장제도 등의 사회적 과제는 독일 기본법 제20조 제1항에서 도출되는 ‘사회국가원리’에 의해 실현되고 있다. 독일 기본법 제20조 제1항은 “독일연방공화국은 민주적·사회적 연방국가이다” 라고 규정하고 있고, 이는 사회국가원리의 헌법적 근거가 된다. 사회국가원리의 내용은 첫째, 인간다운 생활의 보장, 둘째, 넓은 의미에서의 복지의 확대와 복지격차의 해소, 셋째, 사회적 위험이 발생하기 전 생활수준의 보장 등으로 요약될 수 있다.2) 또한, 독일 기본법 제1조 제1항은 “인간의 존엄은 훼손될 수 없다. 인간의 존엄을 존중하고 보호하는 것은 모든 국가권력의 의무이다.” 라고 규정하고 있고, 독일연방헌법재판소는 기본법 제20조 제1항과의 관계 하에서 기본법 제1조 제1항으로부터 인간다운 최저생활의 보장에 관한 기본권이 도출된다고 하고 있다.
우리의 사회보장 관계 법령에 해당되는 내용을 규정하고 있는 독일의 법률은 ‘사회법전(Sozialgesetzbuch)’이다. 사회법전은 다음과 같이 총 12권으로 구성되어 있고, 이 중 실업급여제도는 제3권에서, 실업부조제도는 제2권 및 제12권에서 규정하고 있다.
Ⅲ. 독일의 실업급여 및 실업부조제도
1. 독일법상 실업급여 및 실업부조제도의 체계
독일법상 실업자의 소득보장을 위한 실업급여 및 실업부조제도는 다음과 같이 크게 세 종류로 나눌 수 있다.
(1) 실업급여Ⅰ(Arbeitslosengeld I): 이는 사회법전 제3권에서 규정하고 있고, 우리나라 고용보험법상 구직급여와 비교할 수 있는 급여이다. 전형적인 고용보험상의 실업급여로, 보험 가입자가 일정한 조건을 충족한 경우 기존 소득의 일부를 받는 것이다. 이는 전형적인 임금대체급여이다.
(2) 실업급여Ⅱ(Arbeitslosengeld Ⅱ): 실업급여Ⅱ는 실업급여I의 청구요건을 충족하지 못하거나 실업급여 I의 지급기간을 초과한 장기 구직자와 그 가족, 동거인 등에게 지급되는 급여로 이들에 대한 기초생활보장급여, 즉, 실업부조제도로서의 성격을 갖는다. 사회법전 제2권에서 규정하고 있고, ‘구직자에 대한 기초보장’이라고 명명하고 있다. 독일의 하르츠 개혁3) 이전에는 근로능력이 있는 구직자에 대한 생계비 보장이 ‘실업부조’와 ‘사회부조’로 이원화되어 있었고 실업부조 수급요건을 갖추지 못한 장기실업자들은 사회부조를 받았는데 실업부조와 사회부조 모두 조세를 재원으로 지급되었다. 그러나 하르츠 개혁을 통해 근로능력이 있는 실업자 및 실업자의 가족에 대한 생계보장을 규정하는 방식으로 일원화되었다. 이는 기존의 실업부조와 사회부조의 일부를 통합함으로써 근로능력이 있는 실업자에 대해서는 사회부조 수급을 제한하고, 근로의 동기를 유발하는 방향으로 변경된 것이다.4)
(3) 사회수당(Sozialgeld): 근로능력이 없는 자가 근로능력이 있는 가족구성원과 생계를 같이 하고 있고, 사회법전 제12권의 공공부조 대상자에는 해당되지 않는 경우에 지급된다. 사회법전 제2권에서 규정하고 있다.
2. 실업급여제도
독일의 실업급여제도는 크게 5가지로 구성되는데 이는 실업급여Ⅰ, 부분실업급여5), 이행수당(노동시장 참가조치에 참여하는 경우에 대해 지급), 단축근로자수당, 도산수당이다. 아래에서는 이중 가장 핵심적인 제도인 실업급여Ⅰ의 내용을 살펴본다.
(1) 고용보험 적용 대상
독일법상 고용보험 의무가입 대상자는 ‘취업자’와 ‘기타 사유에 의한 의무가입자’에 해당되는 사람이다. ‘근로자’라는 용어 대신 ‘취업자’ 라는 용어를 사용하는 것이 특징적이라고 할 수 있고, 고용보험 뿐만 아니라 사회보험 전반에 걸쳐 ‘취업자’ 라는 용어가 사용된다(사회법전 제4권 제7조). ‘취업자’는 근로자를 포함하는 개념이지만 근로자보다 넓은 개념이다. 따라서 노동법상의 종속성을 기준으로 하는 근로자로 인정되지 못하더라도 사회보장법상의 취업자 개념에는 포함되어 법의 보호를 받게 되는 경우가 있을 수 있다.6) 기타 사유에 의한 의무가입자는 직업재활, 취업급여를 받고 있는 청소년, 병역법에 따라 자발적 군복무 중인 사병, 공법적 권력관계에서 부여된 작업을 수행하는 수형자 등 법에서 규정하고 있는 자이다.
(2) 실업급여 지급요건
실업급여Ⅰ에 대해 규정하고 있는 사회법전 제3권에서 말하는 ‘실업’은 첫째, 취업관계에 있지 않은 상태일 것, 둘째, 스스로 실업을 극복하기 위해 자구노력을 할 것, 셋째, 연방고용사무소의 직업소개에 응할 수 있는 대기상태에 있을 것이라는 요건을 충족해야 하는 개념이다. 취업관계에 있지 않은 상태라는 것은 더 이상 취업하지 않는 경우뿐만 아니라 주당 15시간 미만 일하는 취업을 한 상태도 포함된다. 실업자의 자구노력과 관련하여 실업자는 연방고용사무소가 제공하는 정보를 활용하여 직장을 찾아야 하고, 이러한 의무를 이행하지 않는 경우 2주간 실업급여 지급이 정지된다. ‘연방고용사무소의 직업소개에 응할 수 있는 대기상태’ 라는 것은 15시간 이상 근로하거나 직업훈련을 받을 수 있는 상태를 의미한다.
실업급여Ⅰ을 받기 위해서는 기본적으로 세 가지 요건을 충족해야 한다. 먼저 실업신고를 해야 한다. 실업의 사유가 무엇인지, 즉, 자발적 실업인지, 비자발적 실입인지는 묻지 않는다. 또한 실업급여Ⅰ을 받고자 하는 자는 실업 전 24개월의 기준기간 동안 최소한 12개월간 피보험자 신분을 유지하였어야 한다. 마지막으로 실업자는 자신에게 기대되는 일자리를 받아들여야 한다.
어떠한 일자리가 실업자가 받아들이기를 기대할 수 있는 일자리인가는 해당 일자리의 임금과 출퇴근 시간에 의해 판단된다(사회법전 제3권 제140조). 즉, 실업 이후 3개월까지는 실업급여의 산정기준이 되는 임금의 80% 이상이 지급되는 모든 업무가 실업자에게 기대되는 일자리로 간주된다. 실업 이후 4개월부터 6개월까지는 임금의 70% 이상이 지급되는 모든 업무, 실업 이후 7개월부터는 실업급여에 상당하는 임금이 지급되는 모든 업무가 실업자에게 기대되는 일자리로 간주된다. 또한 출퇴근 시간과 관련하여, 하루 6시간 이상 근로하는 업무를 수행하러 가기 위해 2시간 30분의 출퇴근 시간이 걸린다면 이는 실업자에게 기대되는 일자리로 간주되고, 6시간 미만 근로하는 업무의 경우에는 2시간의 출퇴근시간이 걸린다면 실업자에게 기대되는 일자리로 간주된다. 이와 같이 법에서 정한 조건에 해당되는 일자리를 거부하는 실업자에 대해서는 실업급여 지급을 제한하겠다는 의미로서 고용연계형 실업지원제도의 취지를 반영하고 있는 것이다.
(3) 지급기간 및 지급금액 수준
실업급여Ⅰ 지급금액의 수준은 자녀가 있는 실업자에 대해서는 세전임금(조세 및 사회보험료 공제전 임금)의 67%, 그 이외의 실업자에 대해서는 60%이다(제149조). 실업급여Ⅰ은 고용기간 및 연령을 기준으로 최단 6개월에서 최장 24개월까지 지급된다. 단 만 50세가 되지 않은 실업자에 대한 지급기간은 최장 12개월이고, 만 58세 이상이면서 48개월 이상 고용보험에 가입하고 있었던 자에 대한 지급기간은 최장 24개월까지 인정된다(제147조).
(4) 보험료율 및 운영기관
고용보험은 사용자와 근로자의 보험료를 주된 재원으로 한다. 고용보험 보험료율은 세전임금의 3%이고(사회법전 제3권 제341조 제2항), 실업급여에 관한 업무는 고용사무소가 담당한다.
3. 실업부조제도
실업부조제도는 ‘실업급여Ⅱ’ 및 실업급여Ⅱ 수급자와 함께 생활공동체 내에서 동거하는 가족에 대해 지급되는 ‘사회수당’으로 구성된다. 이는 모두 사회법전 제2권에서 규정하고 있다.
(1) 실업급여Ⅱ 및 사회수당의 수급요건
실업급여Ⅱ는 첫째, 15세 이상 65세 미만의 자로서 근로능력이 있을 것, 둘째, 부조가 필요한 자일 것, 셋째, 일상적인 거주지가 독일에 있는 자일 것을 수급요건으로 한다. 근로능력이 있는지 여부에 대해서는 통상적인 노동시장 조건 하에서 질병이나 장애로 인해 최소한 1일 3시간 이상 취업이 가능하다면 근로능력이 있는 것으로 본다. ‘부조가 필요한 자일 것’, 즉, 부조필요성이라는 요건은 충분한 수입이나 자산을 가지지 못한 경우를 의미하고, 구직자 본인 뿐만 아니라 생활공동체 내에서 동거하고 있는 가족들의 수입과 자산도 고려하여 결정하게 된다. 한편, 외국인이라도 독일에서 적법한 체류자격을 가지고 있다면 수급 자격을 가질 수 있다.
사회수당의 수급요건은 실업급여Ⅱ의 수급자와 생계를 같이하면서 근로능력이 없는 가족 및 근로능력이 있는 15세 미만의 가족 또는 65세 이상의 가족이다. 가족 중 15세 이상인 자가 부조의 필요성이 있거나 근로능력이 있는 경우에는 스스로 실업급여Ⅱ를 받을 수 있다.
(2) 실업급여Ⅱ 및 사회수당의 지급기간 및 지급 수준
실업급여Ⅱ는 실업 전 임금과 관계없이 법에서 정하는 기준급여, 부가급여, 주거 및 난방비 등으로 구성된다. 기준급여액은 ‘기준급여산출법(Regelbedarfsermittlungsgesetz)’이라는 법률에서 해마다 그 금액을 정하고 있다. 부가급여는 법률에서 정하고 있는 기준급여에 의해 보호되지 않는 추가적 수요에 대해 지급하는 급여이다. 2017년부터 2019년까지의 각 기준급여 지급액은 다음과 같다.
원래 2011년 이전까지의 법에서는 단지 성인에게 적용되는 표준수요만을 기준으로 기준급여를 정하고, 아동과 청소년에 대해서는 성인의 기준급여액의 일정비율에 해당되는 금액을 기준급여로 정해놓고 있었다. 그러나 2010년 연방헌법재판소가 아동과 청소년의 수요는 성인의 수요에 좌우되는 것이 아니라 아동, 청소년의 각 연령별로 특수한 수요, 즉, 각 연령대의 아동 및 청소년이 필요로 하는 특별한 수요에 대한 독자적인 산출을 필요로 한다는 결정을 내림에 따라 기준급여산출법이 개정되었다. 특히 당시 연방헌법재판소 결정에서는 빈곤층 아동에 대한 관심과 지원을 강조하였다.7) 이 결정이 내려진 이후 2011년부터는 위와 같이 각 연령대 별로 필요한 수요에 따라 산출한 기준급여액을 정하고 있다.
Ⅳ. 시사점
우리의 제도와 관련하여 독일 제도를 통해 생각해볼 수 있는 몇 가지 시사점을 제시해보면 다음과 같다.
(1) 우리 고용보험법의 적용범위와 관련하여, 현행 고용보험법은 근로기준법상 근로자에 해당되는 자와 일부 자영업자에 대해 적용된다. 따라서 특수형태근로종사자는 현재 고용보험에서 제외되어 있는데 정부는 특수형태근로종사자, 예술인 등 고용보험 사각지대에 놓여 있는 사람들에 대해서도 고용보험을 적용하여 실업으로부터 보호한다는 방침 하에서 현재 구체적 방안이 추진되고 있다. 장기적으로는 고용보험의 적용대상을 종속노동관계에 있는 근로기준법상 근로자에 국한하고 있는 현행법에 대한 검토가 필요하고, 독일과 같은 취업자 개념 도입 등을 통한 사회보험제도의 적용 확대가 고려되어야 할 것이다.
(2) 장기적으로는 ‘비자발적 실업’에 대해서만 실업급여를 지급하는 우리의 고용보험법에 대한 재검토가 필요할 것이다. 대표적으로 저임금 비정규직근로자들, 특히 저임금 여성비정규직근로자들의 경우에는 외관상 ‘자발적’ 실업이라도 실질적으로는 노동환경이나 생활환경으로 인하여 일을 그만두도록 간접적으로 강제되는 경우가 많고, 특수형태근로종사자들의 경우에도 단기간 일하고 자주 이직한다는 특성이 있는 경우들이 있다. 또한 독일을 비롯하여 외국의 경우 대부분 자발적 이직자에게도 실업급여를 적용한다는 점 또한 주목할 필요가 있다.8)
(3) 현행 고용보험법상 실업자는 고용보험 소정의 실업급여를 통한 소득보장을 받게 되고 수급기간을 초과하게 되는 경우 국민기초생활보장법상 수급자격을 충족하지 못하는 한 별다른 소득보장을 받지 못하게 되어 장기실업으로 인한 빈곤층으로 전락하여도 사회보장의 사각지대에 놓이게 된다. 따라서 실업부조제도를 통한 사각지대 해소가 시급하다. 다만 이러한 제도가 지나치게 고용률 제고의 도구로만 인식되어서는 안 될 것이고, 장기실업 등으로 인하여 현재 사회보장의 사각지대에 놓여 있는 구직자와 그 가족 등 취약계층에 대한 기본적인 생계보장이 이루어질 수 있도록 제도가 설계되어야 할 것이다. 또한, 독일 연방헌법재판소가 구직자의 가족에 대해서는 각 구성원의 특수한 상황 및 연령에 따라 필요한 수요를 반영하여 급여액을 정해야 한다는 점을 강조하는 결정을 내림에 따라 현행법에서는 실업급여Ⅱ와 사회수당 수급자의 구체적 상황 및 연령을 고려한 급여액을 정해 놓고 있다는 점도 특징적이다.
(4) 장기실업자와 그 가족 등 저소득 계층에 대한 최저생활보장에 관한 독일법제와 우리법제의 뚜렷한 차이점 중 하나는 독일의 경우 최저생활보장을 위한 표준수요와 기준급여의 내용을 법률에 의해 정하고 있다는 점이다. 이에 비해 우리의 경우 최저생계비와 구체적 급부의 내용을 보건복지부장관 고시에 의하여 정하고 있다. 최저생활 보장을 위한 급여 수준 결정은 헌법상 인간다운 생활을 할 권리의 본질적 문제이고 급여의 수준과 내용은 형식적 법률에 의해서 규율되어야 할 필요성이 있다.
1) 장신철, “OECD의 고용보호법제 분석방법과 향후 과제”, 「국제노동브리프」 2011년 4월호, 49쪽.
2) 전광석, 『독일사회보장법과 사회정책』, 박영사, 2008, 77쪽.
3) 하르츠 개혁은 독일에서 2002년부터 본격적으로 시작된 노동시장, 노동정책 및 사회보장제도 등에 대한 포괄적ㆍ전면적 개혁이고, 이 개혁을 통해 사회법전과 노동관계 법령의 대폭적인 개정이 이루어졌다. 하르츠 개혁에 관한 상세한 내용에 대해서는 박귀천, “독일 노동개혁은 무엇을 남겼나? – 하르츠개혁을 중심으로”, 『노사공포럼』통권 제36호, (사)노사공포럼, 2015 참조.
4) 김근주ㆍ박찬임ㆍ노호창ㆍ오상호ㆍ정영훈, 『고용보험 및 실업급여와 타 사회안전망 연계 관련 해외제도 연구』, 고용노동부 연구용역보고서, 2017, 29쪽.
5) 부분실업급여는 근로자가 고용보험 가입의무가 있는 일자리 2개 이상에 취업하여 근무하고 있다가 그 중 하나를 상실하여 새로운 일자리를 찾고 있는 경우에 지급된다. 부분실업급여는 가입기간이나 연령에 관계없이 일률적으로 180일 동안 지급되고, 급여 액수는 상실된 일자리에서 받은 가장 최근의 임금을 기준으로 한다(사회법전 제3권 제162조).
6) 독일 사회보험에서의 취업자 개념에 관한 보다 상세한 내용은 박귀천, “독일의 재해보험법 – 인적 적용범위를 중심으로” 『사회보장법연구』 제4권 제2호, 서울대 사회보장법연구회, 2015 참조.
7) 이에 관한 상세한 내용은 박귀천, “독일 연방헌법재판소의 하르츠Ⅳ 위헌결정에 따른 사회권 침해 위헌심사기준 및 그 의의”, 『국민기초생활보장법상 부양의무자 기준과 사회적 기본권의 보장 토론회』 자료집, 2016.6.14., 37쪽 이하 참조.
8) 이병희ㆍ강성태ㆍ은수미ㆍ장지연ㆍ도재형ㆍ박귀천ㆍ박제성, 『사회보험 사각지대 해소 방안 – 사회보험료 지원정책을 중심으로』, 한국노동연구원, 2012, 58쪽.
<참고문헌>
김근주·박찬임·노호창·오상호·정영훈, <고용보험 및 실업급여와 타 사회안전망 연계 관련 해외제도 연구>, 고용노동부 연구용역보고서, 2017.
박귀천, “독일 노동개혁은 무엇을 남겼나? – 하르츠개혁을 중심으로”, 『노사공포럼』통권 제36호, (사)노사공포럼, 2015.
박귀천, “독일 연방헌법재판소의 하르츠Ⅳ 위헌결정에 따른 사회권 침해 위헌심사기준 및 그 의의”, 「국민기초생활보장법상 부양의무자 기준과 사회적 기본권의 보장 토론」 자료집, 2016.6.14.
이병희·강성태·은수미·장지연·도재형·박귀천·박제성, 「사회보험 사각지대 해소 방안 – 사회보험료 지원정책을 중심으로」, 한국노동연구원, 2012
장신철, “OECD의 고용보호법제 분석방법과 향후 과제”, 「국제노동브리프」 2011년 4월호
전광석, 『독일사회보장법과 사회정책』, 박영사, 2008
복지동향 제242호: 2018년 12월 발간
편집인의 글
복지동향 제242호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수
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