시민의 삶을 살리는 복지분권이 되어야 한다

신진영 인천평화복지연대 협동사무처장

들어가며

복지분권은 시민의 복지와 관련하여 중앙정부와 지방정부의 역할분담이다. 분담의 과정은 현재 시민들의 복지 요구에 대해 보다 잘 대응하는 것과 나아가 한국 복지체제의 미래 전망을 제시하는 과정이 되어야 한다. 다시 말해 복지와 관련된 중앙과 지방의 역할분담은 효율성의 문제가 아니라 이후 어떤 복지국가를 만들어 갈지를 둘러싼 문제라고 할 수 있다. 여기서 가장 중요한 것은 어떤 방식의 분권이 시민의 삶을 개선할 수 있고 복지국가로 나아갈 수 있는지를 묻는 것이다.

잊지 말자 2005년

바람직한 복지분권의 방향을 설정하기 위해 먼저 복지분권의 시작이라고 할 수 있는 2005년 복지분권을 살펴봐야 할 것이다. 지방자치제도가 본격적으로 시행되기 이전부터 국가사무의 지방이양 필요성은 꾸준히 제기되었다. 1995년 지방자치제도가 시행되고 복지사무가 지방이양 되기까지는 10여 년이 더 걸렸다. 2004년 7월 국무회의를 통해 ‘국고보조금 정비방안’이 확정되었고, 이에 따라 2005년 상당수의 복지사무가 지방정부로 이양되었다. 당시 13개 중앙부처의 149개 사업이 지방으로 이양되었는데 이 중 보건복지부 사업이 67개였다. 사업 수로는 전체 이양사업의 약 45%, 예산액으로는 약 62%를 차지했다. 보건복지부 소관 국고보조사업 사업 수의 약 50%가 지방이양된 것이다. 지방이양은 분권교부세를 재원으로 실행되었다. 분권교부세는 내국세 수입의 0.83%(2006년부터 0.94%로 증액)로 책정되었는데 이는 당시 이양대상 사업의 2004년 국고보조금인 9,581억 원을 기준으로 정한 것이다. 8,454억 원을 분권교부세로 교부하고 나머지는 담배소비세를 인상해 늘어난 지방세 4,200억 원 중 1,127억 원을 지방이양사업에 활용하게 된 것이다.

2005년 복지사무 지방이양은 복지 분야 지방자치의 첫걸음이라는 의미가 무색하게 명확한 한계들을 드러냈다. 우선 중앙정부의 국고보조사업으로 남은 사업과 지방이양 된 사업의 구분 기준이 명확하지 않았다. 특징을 보면 공공부조 사무와 보건영역 주요 사무는 기관위임사무로 존치시키며 국고보조사업 형태를 유지한 반면 복지서비스 사업 다수는 지방이양 되었다. 복지서비스 사업 중에서는 노인·장애인·아동복지 사업이 다수였다. 장애인복지사업 24개(36%), 노인복지사업 13개(19%), 아동복지사업 11개(16%)가 지방이양 되었는데 이는 지방이양 복지사무의 70% 이상을 차지했다. 이는 전국 단위 대응이 필요한 사업인지의 여부나 중앙정부와 지방정부가 복지사무에 대한 역할분담을 어떻게 해야 할지를 고려한 결정이 아니라 특정 인구대상 사업을 골라 지방이양을 한 식이었다.

그 결과

2005년 복지분권은 지방정부에 재정부담만 가중했을 뿐 지역 복지사업에 대한 자치 권한은 늘어나지 않았다. 복지분권은 지방정부가 복지사무에 대한 자율재량권을 가지고 지역주민의 욕구에 더욱 부응하도록 하는 것이 목표인데 국고보조사업들 중 일부를 지방정부로 이양하고 또 일부를 중앙정부에 두는 방식으로 개별사무 나누기 방식으로 진행되다 보니 그 목표를 달성하기 어려웠다. 2015년에는 지방이양 된 사업 중 정신·장애인·노인 시설 운영사업이 다시 국고보조사업으로 환원되었다. 사회복지사업법에 따르면 이들 시설에 관한 관리감독권이 보건복지부 장관에 있기 때문에 시설운영 사업이 지방으로 이양되어도 지방정부는 재정만 부담할 뿐 실질적인 권한은 가질 수 없는 상황이었고 시설 성격상 특정 지자체가 재정 부담을 해야 할 사업이 아니라 전국 단위에서 관리되어야 할 사업이라고 보았기 때문에 환원된 것이다. 지방분권 시대에 환원이 맞냐는 의견이 있었으나 복지현장에서는 지방정부의 재정 부담으로 기존보다 줄어든 지원을 이유로 환원 요구가 높았다. 결과적으로 환원이 되었으나 요구가 있던 모든 시설이 포함되지는 않았다. 지방이양의 과정과 마찬가지로 환원 과정도 명확한 기준이 적용되지 않았다.

현재 보건복지부의 노인, 아동, 장애인에 대한 중장기적 정책기본계획에는 현재 지방이양된 사업들 모두에 대해서도 세부적 계획이 수립되어 있다. 세부사업실행 권한을 지방으로 이양했으나 여전히 중앙정부가 세부 사업계획을 제시하고 있는 것이다. 지방이양된 다수의 복지사업들이 법정 사업이며 사업의 총괄권한이 보건복지부 장관에 주어져 있는 것이다. 사무책임이나 권한을 규정하고 있는 법체계 재정비가 수반되지 않은 결과다.

반면 복지분권으로 인한 지방정부의 재정부담은 늘어만 갔다. 앞서 언급한 대로 분권교부세를 통해 지원되는 예산 총액이 전년도 국고보조금을 기준으로 결정되었고 지방이양 된 사업의 미래 재정지출 수요를 고려하여 증액예산 충당 방식이 면밀히 계획되지 못한 것이다. 그 결과는 얼마 가지 못해 나타났다. 지방이양 된 67개 복지사업에 대한 재정수요는 큰 폭으로 증가되었다. 가장 큰 이유는 인구구조의 변화와 같이 예측 가능한 부분이었으나 이 부분이 제대로 고려되지 못한 채로 재정분권 계획이 수립된 것이다. 분권교부세를 내국세 수입의 증감률에 연동되도록 설계했을 때 지방재정이 급속하게 악화될 것이라는 것은 2005년 당시에도 예측 가능한 것이었다. 실질적으로 2001년부터 2005년 사이 내국세 평균 증가율은 8.6%에 불과한 반면, 같은 기간 지방이양 국고보조사업의 세출 증가율은 17.2%로 2배 이상이었다. 지방이양 이후에도 세출 증가 추세는 더욱 높아졌고 결과적으로 지방이양 사업에 대한 재정지출 수요와 분권교부세 수입 간 격차는 더욱 크게 벌어졌다. 그리고 그 격차는 고스란히 지방정부의 추가적인 재정 부담으로 남게 되었다. 복지사무는 그 성격상 재정적으로 부담된다고 해서 지방정부가 실행중단을 결정하기가 어렵고 지방이양 된 사무들 중 다수가 법률에 근거한 사업이기 때문에 지방정부는 우선적으로 재정지출을 해야 한다. 지방이양 이후 얼마 가지 않아 복지사업으로 인한 지방재정의 문제가 심각하게 대두되었다. 여기에 더해 큰 규모의 예산이 소요되는 복지 분야 국고보조사업은 늘어만 갔다. 2007년부터 실시되기 시작한 노인, 장애인, 아동 등을 대상으로 한 국고보조사업 형태의 각종 바우처 사업과 2010년 이후 지속적으로 확대되고 있은 기초연금, 보육료 지원, 아동수당 등과 같은 보편적 국고보조사업은 지방정부의 재정 자율성을 계속 감소시켰고 지방재정은 지속적으로 열악해지고 있다. 현재 의무적 지출을 수반하는 국고보조사업이 지방정부에서 지출하는 사회복지비의 약 90%를 차지한다. 매칭비라고 하는 국고보조사업에 대한 대응재정 지출이 지방정부 복지 재정의 거의 대부분을 차지하면서, 자체 사업의 비중은 지속적으로 감소되고 있다.

이렇듯 2005년 복지분권은 지방정부에 재정부담만 가중시켰을 뿐 지역 복지사업에 대한 자치 권한은 늘어나지 않았다. 이런 결과 복지분권에 대해 공공부문과 민간복지 현장 모두에게 부정적인 경험치가 긍정적인 평가를 훨씬 상회하고 결국 현실에서 분권은 구현되기 어렵다는 부정적 경험들만 쌓여 있는 것이 현실이다.

복지사무를 둘러싼 갈등의 반복

2012년 서초구를 포함한 서울 자치구가 예산 고갈로 무상보육 중단 선언을 했다. 2014년 9월, 전국시장군수구청장협의회는 중앙정부의 특단 대책이 없으면 복지디폴트가 불가피하다는 내용의 기자회견을 열었다. 당시 최근 7년간 자치단체의 사회복지비가 11% 증가해 지방예산 증가율 4.7%의 2배를 넘는 데다 무상보육과 기초연금 시행에 따른 지방재정 추가 소요액을 감당하기 어렵다는 것이었다. 2016년 누리과정 예산 전가 관련 보육대란도 있었다.

분권의 흐름을 역행하는 조치들도 나타났다. 2012년 전면 개정된 사회보장기본법에서는 보건복지부와 사회보장위원회가 지방정부의 사회복지사업 신설이나 변경을 사전에 검토, 심사할 수 있는 권한을 부여하였다. 지역의 사회복지사업을 신설하거나 변경하고자 할 때 그 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향력에 등에 대해 보건복지부 장관과 협의해야 한다는 내용이다. 2015년에는 ‘유사 중복 사회보장 정비사업’도 시행되었다. 복지분권 방향성과 정면으로 모순되는 방식으로 사회보장기본법 개정이 이루어지고 이에 따라 지역의 자체적 복지사업에 대해서도 중앙정부가 사전심의를 하는 관행을 강화한 것이다. 이후 개선이 있었으나 중앙정부와 지방정부 간 분권은커녕 실질적인 협력관계 구축도 되지 못한 것이 현실이다. 서울시와 경기도 등에서는 청년수당과 같은 자체 사업을 도입하고자 했고 중앙정부는 직권취소 또는 지방교부세법 시행령 개정을 통한 교부세 삭감으로 대응하는 등 중앙정부와 지방자치단체 사이에 복지사무를 둘러싼 갈등은 반복되고 있고 이 모든 피해는 고스란히 시민들에게 전가되고 있다.

지방정부의 반복지적 태도 강화

행정안전부 통합재정 개요에 따르면 2020년 현재 지방정부는 복지사무에 약 79조 원을 투자하고 있으며 이는 지방정부 예산의 약 31.2%를 차지한다. 이는 2010년에 비해 약 50% 이상 증가한 것이다. 그런데 증가된 복지사무는 분권의 흐름 속에서도 중앙정부의 국고보조사업 중심으로 형성되어 왔다. 복지 부분에 있어 지방자치단체의 자체사업 비율은 2018년 11.2%, 2019년 10.4%에 이어 2020년에는 9.5%로 줄어들었다. 복지 부문의 자체사업 비율이 지속적으로 감소하는 이유는 기초연금 인상, 아동수당 도입 등 공공부조와 사회수당 중심의 국가사무 가중에 따른 지방자치단체의 의무적 재정부담(매칭) 때문이다.

이렇듯 지방정부는 재량이 없이 재정의 분담금만 요구받는 과도한 복지 분야 국고보조사업으로 인해 반복지적 태도를 형성하게 된다. 행정사무에 있어서도 자원의 효율적 사용을 추구할 요인을 거의 인식하지 못하고 있다. 국고보조사업 중심의 지방정부 복지 재정 및 사업으로 지방자치 사무의 고유성이 침해되고 있음에도 불구하고 지방정부는 시민욕구에 대응한다는 명분하에 소규모 사업 수만 늘리고 있다.

시민들은 중앙과 지방의 역할이 모호한 상황 속에서 복지수급권자로서 권리이행을 요구할 정부가 누구인지 인식하기 어렵다. 복지 급여마다 복잡한 전달체계 속에서 실질적 급여를 수급하는 경로를 파악하기조차 힘들다. 중앙-광역-기초 자치단체는 복잡한 전달체계와 분절적인 사무집행으로 사회보장 공백에 대한 책임을 회피하고 있다. 시민들의 복지에 대한 책임을 두고 소포넘기기 게임을 하고 있는 것이다. 이렇게는 저출산·고령화, 저성장·불평등, 고용·돌봄의 위기 등 사회문제 심화와 코로나19까지 겪으며 대폭 증가한 사회서비스 수요와 주민 생활 위기에 대응할 수 없다.

중앙-지방 간 복지사무 역할분담

지난 15년간의 복지분권 과정에서 축적된 성과와 더불어 과제 또한 산적해 있다. 그중 정부 간 복지 사무분담은 해결되어야 하는 시급한 과제이다. 현재 복지사무는 국가사무, 공동사무, 자치사무의 경계가 불분명할 뿐 아니라 책임 및 집행의 복잡성으로 인한 비효율성이 매우 높다.

이에 2005년 지방이양 이후, 복지분권에 관한 연구가 꾸준히 진행되고 있다. 연구마다 조금씩 다른 대안을 제시하고 있지만 중앙과 지방간 복지사무에 대한 역할분담 재설정이 필요하다는 것은 공통된다. 현행 복지사업은 국고보조 방식으로 중앙집권적이고, 재정부담 및 행정업무가 중앙-광역-기초 간 중층적으로 분담되어 책임성이 모호하고 지방정부의 자율성이 제한적이라고 평가된다. 따라서 현재까지 복지분권과 관련해서는 기초노령연금과 같이 전국적으로 공통된 복지사무는 전적으로 국가사무로 전환하고 보육, 요양, 장애인활동 지원, 초중등교육, 아동보호 등 상대적으로 지역에 밀착되어 제공되는 복지사무는 지방정부 사무로 전환하는 것에 큰 틀에서 사회적 합의가 모아진 것 같다. 그 외 아동·청소년, 요양, 장애인, 여성 등의 영역에서 거주시설과 관련한 부분은 지역적 공공재의 성격을 가지지만 전적으로 지역차원에 맡겼을 때 발생할 수 있는 비효율성과 외부효과 등을 고려해야 할 것이다.

복지분권에서 중앙-지방 간 책임

현재 지방의 복지사무는 중앙정부 사업의 집행기능에 머물고 있어 지역사회 시민들의 상황에 맞는 복지사무를 집행하지 못하고 있다. 복지분권은 지방정부가 복지 급여를 신설하거나 보충할 수 있어야 한다는 의미를 넘어서 공공사무의 책임기관으로서의 역할을 수행한다는 것이다. 

더불어 지방마다 복지 재정의 편차가 있어 복지 격차를 최소화하기 위한 중앙정부의 계획과 실행이 있어야 한다. 예를 들어 중앙정부 차원의 지방교부금 또는 조정교부금의 차별적 부여로 국가 수준의 복지수급권을 보장해야 한다. 우리 사회의 사회경제적 불평등은 계층 간 뿐 아니라 지역 간 격차로 나타나고 있기 때문이다. 지역 간에 격차를 해소할 수 있는 중앙정부의 적극적인 균형발전 정책이 필요하다. 지역 간 불균형 상태를 교정하는 중앙정부의 적극적 개입으로 거주 지역에 따른 삶의 질 격차를 막아야 한다.

지방정부의 복지역량 강화

중앙정부는 복지사무를 이양하면 지방에서 감당할 역량이 되는지를 걱정한다. 현 상황에서 지방정부의 역량은 높다고 할 수 있다. 하지만 기획역량은 부족한 것이 사실이다. 해본 적이 없기 때문이다. 지방정부의 현재 역할은 중앙정부의 지방사무소 수준으로 집행만 하고 있다. 게다가 지방의 복지사무는 수가 매우 많을 뿐 아니라 사업 예산이 적은 소규모 사업까지 집행과 관리가 각기 독립적으로 수행하고 있어 업무의 부담이 한계에 도달한 상태이다. 또한 지방의 자체 복지사무는 지역사회보장의 수준을 높이려는 체계적 대응이 아니라 주민과 단체장의 개별적 요구에 대응하여 산발적이고 소규모로 신설되는 경향이 이어지면서 복지사무를 더욱 복잡하게 만들고 있다. 지방이양 사업이 실질적인 자치사무로서 지방이 담당하기 위해서는 해당사업에 관련된 계획과 결정, 집행이 모두 지방정부 책임하에 이루어질 수 있도록 해야 한다. 지역 시민의 일상생활 지원의 책임 주체가 될 수 있는 구조와 지원이 이루어져야 한다.

지역정치의 활성화

지방정부에게 지역 시민들의 복지에 영향을 미칠 수 있는 실질적 권한이 부여되어야 한다. 시민의 복지에 중요한 영향을 미치는 정책 대부분이 중앙정부의 결정과 지원에 의존한다면 지역 시민의 욕구에 대해 지방정부가 책임성을 가지고 시민의 욕구에 반응하는 것은 불가능하다. 지방정부가 시민의 복지에 독립적이고 중요한 영향을 미칠 수 없는 상황에서는 지방선거가 지방정부의 성과에 대한 평가가 아니라 중앙정치에 대한 평가가 되어버리고 만다. 복지분권이 제대로 이루어지고 그에 따라 지방정부가 지역 시민들의 삶에 중요한 영향을 미칠 수 있다면 지역정치 활성화에 기여할 것이다.

나가며

복지분권에서 중앙과 지방간 역할 분담에서 중요한 원칙은 앞선 연구자들이 제시한 바와 같이 역할 분담 기준에 따라 개별 사무 나누기식이 아닌 기능적 포괄 이양이 되어야 한다. 그리고 국가사무의 전액 경비 보상의 원칙을 도입하여 지방정부의 재정 부담을 해결해야 한다. 현재 논의 과정에서 무엇보다 중요한 원칙은 기반 조성 후에 점진적 이양을 해야 한다는 것이다. 복지분권 모형에 대한 사회적 합의를 하고 로드맵을 구성한 후 분권이 이루어져야 할 것이다. 그 공론화 과정에서 지방정부와 관련 공무원, 시민들의 참여를 보장해야 한다. 그렇게 되었을 때 2005년의 실패를 되풀이하지 않고 현 정부가 목표로 한 우리 삶을 바꾸는 지방분권의 목표가 이루어질 수 있을 것이다.