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월간 복지동향 200호 발행
  • 2019
  • 2019.02.04
  • 2083

보편적 아동수당의 시작과 향후 발전 방향


최영 중앙대학교 사회복지학과 교수


들어가며

지난해 도입된 아동수당이 소득·재산 상위 10% 가구의 아동을 제외하고 지급됨에 따라, 대상자 선정과정에서 가구 간 형평성, 행정효율성 등 여러 문제가 제기되었다. 다행히 지난해 11월 문재인 대통령과 여야 5당 원내대표가 모든 아동을 대상으로 하는 ‘아동수당법 개정안’을 정기국회에서 처리하기로 합의하였고, 이후 국회 법안심사를 통해 올해 1월 아동수당법이 개정되었다. 개정된 아동수당법에 따르면, 올해부터는 부모의 소득·재산과 관계없이 6세 미만 모든 아동에게 매월 10만 원의 아동수당이 지급되며, 올해 9월부터는 그 대상 범위가 만 7세 미만까지 확대되게 된다. 이번 법안 개정을 통해 아동수당이 부모의 소득·재산과 관계없이 모든 아동에게 보편적으로 지급됨에 따라, ‘국가는 모든 아동의 생존과 발달을 보장해야 한다’는 유엔아동권리협약의 취지에 부합하는 보편적 사회수당으로서 첫발을 내딛게 된 점은 매우 환영할 일이다. 하지만 제도의 도입 취지와 의도한 정책목적을 제대로 달성하기 위해서는 앞으로도 수많은 논의와 합의의 과정이 필요하다. 본고에서는 모든 아동의 기본권 보장이라는 제도의 기본 목적 이외에 소득재분배, 저출산 대응 등 추가적인 정책목적을 달성하기 위해 필요한 정책방향을 살펴보고, 추가적으로 아동수당과 유사한 제도의 조정방향에 대해 살펴봄으로서 한국형 아동수당 제도의 발전방향에 대해 논의하고자 한다.

 

모든 아동의 기본적 생존권 보장

먼저 아동수당이 ‘모든 아동의 기본적인 생존과 건강한 발달’이라는 근본적인 목적에 충실하기 위해서는 만 7세 미만의 취학전후 아동 뿐 아니라, 스스로 자신의 생존을 책임지기 어려운 18세 이하의 모든 아동에게까지 지급대상을 확대할 필요가 있다. 외국의 경우 대상아동의 연령기준이 국가별로 상이하나, 의무교육기간 또는 최소노동연령에 해당하는 만 16~18세까지 지급하는 것이 일반적이다. 일부 국가의 경우 학업을 지속하고 있거나 직업훈련을 받는 경우 수급연령을 연장해서 지급하기도 한다. 우리나라의 경우 유엔아동권리협약에 따라 아동의 권리보장과 복지증진 그리고 이에 대한 국가의 책임을 명시한 아동복지법의 경우 만 18세 미만을 아동으로 규정하고 있고, 올해부터 의무교육이 고등학교까지 확대될 예정이며, 우리나라 청년들이 노동시장에 최초로 진입하는 시기가 일반적으로 고등학교 졸업 이후인 20세 전후인 점 등을 감안하면, 학업으로 인해 노동을 통한 경제적 생존을 스스로 유지하기 어려운 만 18세 미만까지 아동에게 까지 아동수당의 대상을 확대하는 것이 필요하다. 다만 보편수당 제도의 특성상 많은 재원을 필요로 하기에 국가나 사회가 아동양육의 책임을 어느 정도 분담할 것인지, 이를 위한 재원을 어떻게 마련할 것인지 등에 대한 충분한 사회적 논의와 국민적 합의가 전제될 필요가 있다.

더불어 아동수당이 아동의 기본권 보장이라는 근본 목적 이외에 소득재분배나 저출산 문제 대응 등과 같은 추가적인 정책적 목적을 수행하기 위해서는 이에 맞는 제도 설계가 필요하다.

 

소득재분배 기능 강화

고소득층에 아동수당을 지급하는 게 적절한지에 대한 논란은 아동수당에 소득재분배 기능을 어떻게 부여할 것인지에 대한 제도설계와 연결된다. 기본적으로 아동수당은 무자녀가구로부터 유자녀가구로 소득이 이전되는 수평적 소득재분배를 목적으로 한다. 하지만 고소득가구로부터 저소득가구로의 수직적 소득재분배가 필요하다면 그에 맞는 제도설계가 필요하다. 먼저 수직적 소득재분배 효과를 거두기 위해 일부에서 주장하는 바와 같이 고소득층을 제외하거나 소득별로 급여액을 차등하여 제공하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 실제 일부 국가에서는 고소득층을 제외한 선별적인 형태의 아동수당 제도를 운용하는 경우도 있으며, 보편주의 수당을 도입한 경우에도 소득수준에 따라 차등적인 급여를 제공하는 경우도 있다. 하지만 소득이나 자산에 대한 과세체계가 잘 정비된 외국과 달리, 우리나라의 경우 자영업자나 전문직 종사자의 소득파악률이 상대적으로 낮고 국가투명성에 대한 국민의 신뢰가 높지 않아 형평성 문제가 대두될 소지가 크다. 실재 지난해 선별적 아동수당 제도 시행과정에서 경험한 바와 같이, 소득‧자산을 조사하는 과정에서 가구 간 형평성 논란이 크게 제기되었고, 선별과정에 과도한 행정비효율성에 대한 문제 또한 심각하게 대두되었다.

따라서 수직적 소득재분배 효과를 거두기 위해서는 모든 아동을 대상으로 한 아동수당을 시행하고 이를 과세소득으로 간주하여 고소득층 가구에 지급된 아동수당의 일부를 세금을 통해 회수하거나, 저소득층 가구에 추가적인 수당을 지급하는 형태의 제도설계가 보다 바람직하다. 많은 국가의 경우 이러한 문제를 반영하여 보편적인 아동수당 이외에 저소득, 취약계층 등의 욕구를 고려한 추가적인 선별수당을 결합하여 아동급여패키지(child benefit package) 형태로 제공하고 있다. 프랑스의 경우, 20세 미만의 자녀 2명 이상을 둔 가족에게 소득수준과 무관하게 기본 가족수당에 더해 가구의 특성이나 욕구에 따라 다양한 형태의 추가적인 수당을 제공하고 있는데, 예를 들면, 일정 소득수준 이하의 가구 중 맞벌이‧홑벌이‧한부모 여부에 따라 가족보조금을 지급하고 있고, 20세 미만의 자녀가 질병 혹은 장애를 가지고 있거나 사고를 당하여 부모의 돌봄을 필요로 하는 경우 자녀간호수당을 지급하고 있다.
 

저출산 문제 대응

일부에서는 아동수당이나 출산지원금과 같은 현금지원 정책만으로 저출산 문제를 해결할 수 있다고 생각하는 듯하다. 사실 저출산 문제는 가정에 단순히 현금다발을 지원한다고 해결되는 것은 아니다. 근본적으로 ‘아이들이 행복하게 성장할 수 있는 환경’을 만들고자 하는 국민의 의식과 사회적 노력이 있을 때 가능한 것이다. 아동수당은 그러한 사회적 노력 중 하나이며, 가능하다면 그러한 환경을 만드는 데 조금이라도 더 도움이 되도록 아동수당을 설계할 필요가 있다.

아동수당 제도는 기본적으로 아동별로 균등한 급여가 제공되는 경우라 하더라도 가구 내 아동수가 증가함에 따라 총 급여액이 증가하기 때문에 다자녀 가구에 보다 많은 혜택이 주어진다. 하지만 이에 더하여 일부 국가에서는 보다 강력한 출산장려책으로 기능하기 위해 후순위 출생아동에게 추가적인 급여를 제공하는 출생순위에 따른 차등적인 급여제도를 도입하고 있다. 예를 들면, 프랑스의 경우 1932년 임금정책의 일환으로 아동수당 제도가 도입되었으나, 저출산 위기를 심각하게 겪으면서 둘째 이후의 자녀가 출생할 때마다 급여액이 증가하는 제도설계를 통해 아동수당이 출산율 제고를 위한 정책수단으로 기능하도록 제도를 개선하였다. 스웨덴의 경우도 모든 아동에게 동일한 급여가 제공되는 보편적 아동수당에 더하여 출산장려 목적으로 다자녀가정에 추가적인 수당을 제공하고 있다. 즉, 기본적으로 아동 1명당 일정액이 지급되는 아동수당에 더하여, 두 자녀 이상 가구에는 대가족보조금(Large family supplement)이 추가로 지급되는데, 자녀수 증가에 따라 보조금액도 점진적으로 증가하도록 설계되어 있어, 다자녀가구에 보다 많은 재정적 지원을 하고 있다. 아시아 국가 중 아동수당을 먼저 도입한 일본의 경우도 2012년 이후 첫째 둘째 자녀는 월 10,000엔, 이후 출산 자녀부터는 월 15,000엔을 지급하는 등 자녀수에 따라 차등적인 급여를 지급하고 있다. 그 외 핀란드, 벨기에, 룩셈부르크, 오스트리아 등도 유사한 형태의 출산장려 기제를 아동수당 제도에 도입하고 있다.

현재 우리나라에서도 출산장려를 위해 3자녀 이상의 다자녀가구에 출산장려금 지원, 전기·가스요금 감면, 대학등록금 지원, 자동차 취·등록세 감면 등 다양한 혜택을 제공하고 있다. 하지만, 이와 같은 다자녀가구에 대한 혜택이 지방자치단체 중심으로 이루어지고 있어 지역별 편차가 크고, 지방자치단체의 재원의 부족으로 실재 제공되는 지원액이 크지 않으며, 지원사업별로 각각 신청해야 하는 번거로움 때문에 이용이 쉽지 않은 등 제도의 실효성에 의문이 제기되고 있다. 따라서 심각한 저출산 문제에 대응하기 위한 정책적 수단으로 수당제도를 활용하고자 한다면, 소규모의 지원사업들을 통합하여 다자녀수당과 같은 중앙정부 차원의 지원제도를 추가적으로 도입할 필요가 있다.
 

유사제도의 정비

추가적으로 보편적 아동수당 도입 및 확대와 더불어 관련 유사제도의 정비가 필요하다. 특히 아동양육 비용의 일부를 조세환급을 통해 지원하는 ‘자녀장려금’과 ‘자녀세액공제’는 아동수당과 그 목적이 유사해 일정부분 제도 간 조정이 필요하다. 정부는 올해부터 만 6세 미만의 모든 아동에게 아동수당을 지급함에 따라, 만 6세 이하 아동이 있는 가구에 대해서는 기존 ‘자녀세액공제’를 폐지하여 유사급여의 중복수급을 방지하고 있다. 반면, ‘자녀장려금’은 올해부터 지급 금액을 현행 자녀 1인당 30~50만 원에서 50~70만 원으로 인상하고, 대상자를 생계급여 수급자까지 오히려 확대할 예정이다. 이러한 정책방향은 ‘자녀장려금’이 주로 저소득 근로가구에게 혜택을 제공한다는 점에서 보편적 아동수당이 가질 수 있는 수직적 소득재분배 기능의 한계를 보완하기 위한 정부의 정책적 선택으로 보인다. 하지만 ‘자녀장려금’은 소득이 없거나 낮아 근로장려금을 신청하지 않은 가구의 경우 대상에서 제외될 수 있다는 점에서 사각지대의 문제가 존재하고, 세제지원이 주로 가구 내 주소득자인 남성에 집중될 수 있다는 점에서 장기적으로는 아동수당의 확대에 따라 통합 조정이 필요할 것으로 보인다.
 

나가며

아동수당은 아동이 있는 가구에게 일정금액을 국가가 지원하는 매우 단순한 제도이다. 하지만 이러한 제도가 ‘요람에서 무덤까지’라는 영국 복지국가의 토대가 되었고, 아동의 기본권 보장 뿐 아니라 여러 정책적 목적을 달성하도록 진화하여 왔다. 올해부터 만 6세 이하의 모든 아동에게 지급되는 아동수당은 우리나라 최초의 보편적 사회수당으로 그 의미가 적지 않다. 하지만, 이제 복지국가로 가기 위한 긴 여정을 시작할 새로운 전기를 마련했을 뿐이며, 지금부터 우리 아이들을 위해 어떤 아동수당 제도를 만들어 나갈 것인지에 대한 고민을 다시 시작해야 할 것이다.


참고문헌

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보건복지부 보도자료 (2019) 2019년부터 보편지급되는 아동수당, 1월 15일부터 신청하세요
서영민. (2017). 영국 아동수당정책의 개혁과 전망. 국제사회보장리뷰, 2: 111-115..
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이선주 외. (2007). 주요 국가의 아동수당제도에 관한 연구: 프랑스, 핀란드, 일본을 중심으로. 사회보장연구, 23(4): 167-192.
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