메뉴 건너뛰기

참여연대 공식일정+ 더보기

사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 1999
  • 1999.06.10
  • 1049
성립배경과 사업방향의 형성

새로운 탈빈곤 정책대안모델인 자활지원센터의 탄생은 다음과 같은 두 가지 관점을 통해 살펴볼 수 있다. 그 첫번째 관점으로는 국내 도시빈민운동의 지역사회조직화의 전통이라는 실천적 관점으로, 현재 특정 단위지역에서의 저지운동의 형태에서 구 단위의 대안제시형 주민운동으로 발전중인 실천개념이다(김수현, 1996: 61∼70). 이 관점은 현재 우리나라 지역사회복지계가 학문적으로나 실천적으로 가장 부족하고 미개척된 영역이라고 자인하는 차원이다. 즉 황성철·강혜규는 사회복지관의 기능에 관한 논의에서 그 기능을 두 가지로 대별하고 있는데, 첫째 종합적 사회복지서비스를 제공하는 기능과 둘째 지역문제 해결 및 지역사회조직화의 기능으로 분류하고 있다(1994: 207∼213). 그런데 김성이 외(1997:417∼418)는 사회복지관이 전자인 종합적 사회복지서비스의 생산, 배분, 전달의 기능에 지나치게 치우쳐 후자인 지역사회의 문제해결을 위한 거시적 접근과 지역사회조직화의 기능은 미비한 실정이며 그 기능의 회복과 활성화의 과제가 시급하다고 지적한다. 이러한 관점에서 볼 때 자활지원센터의 탄생은 상당한 실천적 함의를 우리 복지계에 던져 주는 것이라고 지적할 수 있다.

우리나라 빈민 밀집지역에서의 주민조직화는 1970년대를 전후로 생성되기 시작하였는데, 그 시발점으로 1971년 '한국 수도권 특수 선교위원회'의 결성과 함께 빈민지역을 중심으로 본격적인 지역센터활동을 시작하게 되었다. 이들 빈민지역센터들은 탁아소, 공부방, 야학, 진료소 등과 같은 활동을 중심으로 지역사업을 전개하게 되었다(도시빈민연구소 편, 1990:4). 빈민지역에서의 이러한 센터활동은 전국적 규모의 변혁운동 전개를 위한 거점확보운동의 성격을 띤 것이었다. 특히, 1980년대에 들어서 급속히 전개된 국제정세의 변화와 국내 사회여건의 변동으로 도시빈민운동은 빈민들의 생존권적 사회복지 욕구를 기반으로 한, 즉 기존의 센터활동과는 다른 접근을 모색하게 되었다. 1987년 6월 항쟁 이후 전국 단위의 운동 성공을 위해서는 지역단위의 대중운동이 필수 불가결하다는 인식이 팽배해졌고, 이를 기반으로 특수 지역적 공통기반이 있는 빈민지역이나 공단지역을 중심으로 해당 지역공간에서 발생하는 특수 문제와 욕구를 해결하는 지역운동의 성격으로 전개되어 나갔다(한국도시연구소 편, 1990).

이러한 20여 년의 활동기반 위에서, 90년대엔 재개발이 진행되던 빈민지역에서 철거투쟁을 전개하던 빈민운동가들은 철거싸움이 도시빈민에게 부정적인 의존심을 기르고 상당한 수준으로 의식이 고양된 주민들조차도 임대 아파트로 이주한 후 먹고사는 문제의 고민과 함께 다시 파편화되고 개인화되어 가는 한계상황에 직면하였고, 이에 대한 대안적 운동으로 지역공동체운동과 생산영역에서의 지속가능한 운동으로 그 방향을 정립해 갔다.

결국 이러한 시대적 변화와 인식의 전환은 실업이나 불안정취업, 저임금으로 집약되는 이른바 하층계급노동자의 특수한 문제와 생존욕구를 해결하기 위한 방법론으로서 주민조직화를 통한 의식화와 함께 탈빈곤 지향적 자조사업으로 집약되어 갔던 것이다. 민중교회를 활동의 거점으로 삼은 지역사회 조직가들은 주로 도시빈민 밀집지역으로 침투해 들어가 현실에 대한 문제의식을 기존의 다른 지역활동가와 공유하면서 빈민선교와 도시빈민운동을 전개했다. 즉, 생산공동체운동과 신앙공동체운동의 통합적 접근을 지향하는 방향으로 빈민운동의 방향성을 정립하게 되었던 것이다.

지역에 따라선 일본 주민운동의 성과를 반영한 '마을만들기'(마치쓰쿠리)라는 다소 매력적이고 공동체적 분위기를 물씬 풍기는 유사한 활동들을 집약적으로 전개하고 있는 곳도 있다(김찬호, 1997:79∼142). 그래서 상품을 생산하는 경제공동체이면서 협동적인 노동과 형제적 생산관계를 창조하는 복음공동체의 양식과 가치를 창출해 왔다. 특히 제 1 차 오일쇼크로 촉발되어 70년대와 80년대 서구를 관통했던 스태그플레이션으로 인해 유럽의 대다수 기업들이 침체의 늪에서 헤매던 시절, 협동공동체적 기업방식을 채용했던 스페인 몬드라곤 협동조합 복합체는 바스크 지방 전체를 노동자협동조합의 기업군으로 묶어 지속적인 성장을 이룩함으로써 지역 협동공동체 운동을 통한 자본주의의 인간 소외라는 부정의와 사회주의의 비효율을 변증법적으로 동시에 극복할 수 있다는 다소 희망 섞인 가능성이 우리 사회에 본격적으로 알려졌고(김성오 역, 1993), 이를 구체적으로 실천하고자 하는 움직임이 생겨나기 시작했다.

이러한 협동공동체적 접근방식의 현실적 전개는 제일 먼저 하월곡동의 건설노동자 생산공동체인 '일꾼 두레'를 기점으로 비롯되었다(방대욱, 1994:3). '일꾼 두레'는 지역에서 목회활동을 전개하던 H목사가 건설노동자들과 함께 막노동을 시작하면서 느꼈던 건설현장의 모순과 착취구조를 체감하면서 문제해결을 위한 대안으로 결성한 것이다. 초기에는 건설일용노동조합의 형태로 구성되었지만, 건설노동자의 문제해결에는 공동체의 형태가 더 유용하다는 판단에 따라 느슨한 공동체의 형식을 통해 참여자의 폭을 확대하는 방향으로 도모하게 되었고 마침내 '건설노동자 공동체 일꾼 두레'로 명칭을 변경하게 된다. 그래서 '일꾼 두레'는 노동자협동조합운동이 아닌 소지역 공동체운동, 혹은 일용직 노동자 권익운동으로서의 성격이 강했다(위의 글, 39∼41).

다음으로 상계동의 야학 출신 봉제노동자들과 함께 상계동 나눔의 집은 봉제협동생산공동체인 '실과 바늘'이라는 구체화된 형태로 협동적 생산공동체운동의 틀이 잡혀 갔다. '실과 바늘'은 대한성공회 나눔의 집이 최초로 생겼던 1986년 젊고 의식 있는 사제였던 K신부와 S신부의 부임이 출발점이 된다. 두 신부가 상계동에 첫발을 내딛을 즈음의 한국 사회는 정치적 민주화와 평등사회건설이라는 해묵은 과제가 첨예화되는 시점이었다. 이러한 시대상은 두 신부의 민중선교를 위한 과제설정에도 영향을 미쳤는데, 즉 전통적 빈민운동에 대한 반성과 발전적 승화의 모색이었다. 당시 강제철거가 무자비하게 진행되고 있던 상계지역에서 진보적 목회자들이 선택할 수 있는 대안은 주민 교육 및 조직, 그리고 빈민복지라고 판단하였던 것이다.

그런데 빈곤지역의 대표적 생계수단이 주부들의 영세한 가내봉제 하청업이었다. 빈곤지역의 주부들은 여러 가지 이유로 자신들의 정당한 노동의 대가가 돌아오지 않음을 알고 있으면서도 이러한 형태의 부업수준의 소득마련에 만족할 수밖에 없었다. 그래서 공동체의 형성과 안정된 소득의 확보라는 두 가지 목표를 향해 '실과 바늘'은 출범하였다. 이런 봉제노동자협동조합의 경험은 자활지원센터의 귀중한 사업경험으로 새겨져, 각 자활지원센터마다 봉제작업장의 설치를 당연히 여기게 되었고, 빈곤지역의 영세한 가내봉제기술자들이 생산공동체의 형성을 통해 함께 나누고 더불어 살아가는 일터이자 생활공간으로 자리매김 되었다. 또한 이러한 축적된 경험에서 각 단위사업장의 굳건한 결속이 없으면 실패한다는 교훈을 얻어, 현재 빈곤지역 봉제협동공동체를 총망라하는 협의체가 구성되어 상호부조와 공존의 정신을 나누고 있다.

빈곤지역 주부들의 주요 직업군이 봉제였다면 남자들의 주요 직업은 만성적인 계절실업과 강한 노동강도로 정신과 신체를 피폐시키는 건설일용노동자들이었다. 그래서 S신부는 '나레건설'이라는 건설노동자협동조합을 설립하였지만 공동체에 대한 참여주민들의 인식부족, 기술과 자본의 부족으로 실패한다. 하지만 이러한 건설일용직을 중심으로 한 노동자협동조합운동을 통해 자활지원센터는 건설노동자협동기업의 창업과 일용직 고용안정센터의 원활한 운영을 위한 귀중한 경험적 자산이 되었으며, 도시빈민의 자립과 구조적 모순을 아울러 해결하고자 하는 운동방향의 일관성을 엿보게 하는 것이었다.

이렇게 민중운동의 연장선상에 있던 개혁성향의 성공회 신부들과 빈민활동가가 자활지원센터의 주요 구성원으로 결합함으로써, 자활지원센터는 공동체운동과 주민운동을 결합적으로 추구하는 방향으로 사업의 기본 골격이 형성된다. 즉, 하층노동자의 조직화를 통한 일용직 생산협동공동체를 결성하는 활동이 그 중심 축으로 자리잡게 되었다. 이러한 사업전개의 결과, 현재 전국의 각 자활지원센터에는 다양한 형태의 노동자협동조합 기업을 창업했고, 창업이 용이하지 않은 경우에는 각종 '주민자활공동체사업단'이라는 이름의 주민생산공동체가 조직되었다.

자활지원센터의 출범이 가지는 두 번째 관점과 의의는 전세계적으로 전개되고 있는 탈빈곤 대책에 대한 주요 접근방식과 경로의 변화에서 찾아볼 수 있다. 동서냉전의 종식과 함께 빈곤문제에 대한 국제적 시각이 이미 많이 달라졌으며, 특히 80년대 말 이후 세계은행을 비롯한 국제적 기관들에서는 종래의 소극적인 정책에서 벗어나 적극적인 탈빈곤 전략을 수립 및 집행 중에 있었다. 이들은 경제성장의 결실을 빈민들에게 구호적으로 나누어준다는 소극적인 개념에서 벗어나 빈민들이 개인적 혹은 자발적 결사체를 형성하는 방식으로 적극 시장경제활동에 참여할 수 있도록 지원함으로써 지역사회개발과 국가경제의 발전에 공헌하도록 유도하고 있는 추세였다(권순원 외, 1993:2). 이러한 세계흐름을 직시한 보건복지 관련 당국에서는 단순한 소비적 복지에서 생산적 복지로의 전환에 대한 필요성을 절감했고, 한국적 자활지원 모형의 개발에 대한 연구가 본격적으로 이루어졌다(노인철, 1995:9∼15). 물론, 당시 YS 정부에서 논의되던 생산적 복지의 입장은 주로 workfare를 강조하던 영·미 신우파의 입장을 그대로 답습한 것으로, 결국 서구 복지국가의 복지병을 전면에 제기하면서 복지영역에의 적극적 국가개입을 철회하기 위한 논리에서 사용된 개념이었다. 이는 개인적 차원에서는 도저히 해결할 수 없는 만성화된 무기력 정서에 매몰돼 늘 사회의 주변부에 머물며 인간으로서의 최소한의 존엄성이나 사회적 인정을 전혀 받지 못했던 도시빈민이 단순한 경제적 자립의 수준에 머무는 것에 만족하지 않고 더 나아가 이른바 '노가다' 인생에서 자신들의 삶을 사회의 주체적 존재로 성장하도록 스스로를 조직하고 의식을 고양시킨다(Rubin & Rubin, 1986:3∼6)는 관점에서 빈민지역 현장 활동가들이 주장한 '생산적 복지'와는 본질적으로 다른 개념이었다. 이러한 서로간의 근본적인 입장 차이에도 불구하고 개념적 부각의 시기적 일치성과 민-관 결합의 필요성은 서로간의 차이를 극복하여 적절한 수준에서 결합하도록 작용했다. 즉, 정부는 도시빈민과 더불어 삶을 살아가는 주민활동가의 실체를 인정하는 한편 이들의 개입을 유도하지 않고서는 '생산적 복지'라는 새로운 개념의 실천적 전망을 획득하기란 사실상 불가능하다는 것을 인식했다. 반면, 주민운동진영에선 최소한의 정부지원이 있어야만 지역활동가들이 생계의 걱정없이 지속적으로 주민조직활동에 전념할 수 있었고, 특히 각종 공공자원에의 접근을 위한 공식적 채널을 확보하고자 하는 욕구가 절실했기 때문이었다.

아무튼 이러한 거대한 사회실험을 전개해 온 활동주체였던 도시빈민지역 주민운동 지도자들의 지속적인 요구와 세계사적 조류에 민감하게 대처한 보건복지 정책입안자와 실무자들의 정책개선 의지가 복합적으로 어우러져, 마침내 재야 도시빈민운동세력의 사회적 제도화라는 관점으로 해석 가능한 새로운 탈빈곤 정책모델인 자활지원센터가 잉태되었다. 이는 민간단체의 사회복지요구 운동의 성과이며 지역주민 생활최저선 확보운동의 구체적 실천이라는 차원에서도 그 지역복지운동적 의의를 살펴볼 수 있을 것이다. 그래서 96년 6월 서울을 위시한 전국 5개 지역이 시범 사업소로 지정받았고, 특히 97년 말경 IMF 긴급구제금융을 제공받는 국가위기 상황이 도래한 이후, 경기회복과 일자리 창출만으로는 도저히 문제해결이 불가능한 한계계층의 탈빈곤을 위한 대안사업으로 인정받아 99년 5월 현재 전국 17개소의 자활지원센터가 활발한 활동을 전개하고 있다. 연말쯤 3개소가 늘어나 20개소가 될 전망이다.

자활지원센터 사업의 지역복지적 의의

정부의 조직은 전국적인 것으로서 규모가 거대하여 장기적이고 안정적인 장점은 있으나, 관료주의적 속성으로 말미암아 신축성이나 따뜻한 인간적 감성이 결여되는 단점이 있다. 반면 민간기구는 규모가 작아 빈민들에게 접근이 용이하여 효과적인 대인서비스를 제공할 수 있는 장점은 있으나, 때로는 초기자본의 조성이나 인적·물적 자원동원 능력에 그 한계를 보이는 단점이 있다.

따라서 우리나라 빈곤감소를 위한 기본 전제조건은 정부와 민간부문의 효율적이고도 효과적이며 적절한 역할분담과 공조체계를 구축하는데 있다고 할 수 있다. 이는 민-관의 '창조적 긴장관계'라는 언명으로 흔히 표출된다. 왜냐하면 이러한 민간과 정부의 공조체계는 지역사회를 기초단위로 하는 협동조합의 생산공동체를 발전시키고 지원하는 효과적인 토대가 될 수 있기 때문이다. 그래서 이러한 공조체계의 주요 거점역할 혹은 가교역할을 각 자활지원센터가 담당한다면 탈빈곤의 정책 실행을 위한 이상적인 공·사 역할분담 모델을 실현하게 된다는 것이 이론적 틀이다. 결국, 자활지원센터의 주요 사업으로 펼치는 협동조합을 기반으로 한 지역공동체운동은, 뜻을 같이하는 빈곤지역의 주민들이 조합원으로 공동출자하고 공동 노력함으로써, 생산(노동자협동조합)이나 소비(생활협동조합)의 영역과 관련하여 설정된 공동의 목표를 달성하려는 순수 주민조직체 형성운동이다.

과거 이와 유사한 운동이 있었다면 새마을운동을 들 수 있는데, 이는 위로부터 강요된 지역사회개발운동(top-down model)이라는 관료적 한계를 벗어나지 못해 지역사회의 자립기반 구축에 맹점을 가질 수밖에 없었다. 반면, 지역협동공동체운동은 밑에서부터 삶의 자립의지와 근로욕구가 고조되어 위로 치고 올라오는 상향적 특성(bottom-up model)을 지니고 있어, 민주적이고 자발적인 운동이라는 장점을 지닌다. 즉, 지역의 생활주체 권리자로서 주민참여와 자치를 통한 삶의 고양(박봉관 역, 1988:17∼19)이라는 주민조직론의 원리를 실천하는 운동인 것이다.

이러한 요소들이 집약되어 구조화된 것이 바로 자활지원센터의 사업내용들이며, 특히 이를 지역사회복지론의 차원에서 바라본다면 다음과 같다. 지역사회복지사업의 원칙은 ① 지역사회 주민의 욕구를 충족시키는 사회사업의 일 과정 ② 지역문제해결을 위한 주민의 광범위한 참여 ③ 지역사회를 있는 그대로 수용하는 태도 ④ 각 복지단체간의 연합을 통한 서비스 조정과 효율성 확보 등이다(최일섭, 1997: 105∼109). 이러한 원칙을 협동조합공동체에 그대로 적용해 본다면 '풀뿌리 세력인 주민에 의해 아래로부터 주도되어, 지역의 빈곤 및 제 사회문제를 해결하기 위해 자발적으로 결사하며, 자신들의 현 여건을 있는 그대로 수용하고, 생산-소비-분배-상호부조-연대의 기능이 동시에 수행되는' 즉 지역사회복지의 일 전형을 보인다고 할 수 있다.

결국, 협동조합공동체와 주민자활공동체를 통한 지역자주경제의 구축과 상호지지체계의 구축은 지역복지적 차원의 완성을 이룩한다고 여겨진다. 이는 지역사회복지가 추구하는 궁극적인 목표가 '이상적 지역사회(ideal community)의 건설'에 있다는 주장과 동일맥락을 지닌다고 하겠다(위의 책, 25).

어쨌든, 적극적으로 주민을 조직하여 참여와 권리의식을 고양시키고, 각종 협동조합기업의 창업지원과 경영지원 활동을 수행하는, 즉 소지역 단위 주민공동체의 자립기반 구축을 위한 각종 자원과 정보를 동원하고 제공하는 제도화된 주민조직 및 지원기관으로 자활지원센터가 자리잡혀 간다면, 21세기엔 우리나라 탈빈곤 정책의 제자리 찾기를 선도하는 기관으로 거듭 성장하게 될 것으로 기대된다.

참고자료

권순원 외,《저소득층의 생활안정과 자립대책》, 한국개발연구원, 1993.

김성오,《몬드라곤에서 배우자》, 나라사랑, 1993.

김성이 외,《비교지역사회복지》, 한국복지관협회, 1997.

김수현, "주거 빈곤시대의 주거권운동,"《도시서민의 삶과 주민운동》, 1996.

김찬호, "후기 산업사회의 도시 재생과 주민참여에 관한 연구," 연세대 박사학위논문, 1997.

노인철, "저소득층의 자활프로그램 활성화,"《한국적 복지모형의 정립과 정책방향 - 단기 정책연구(II)》, 한국보건사회연구원, 1995.

도시빈민연구소 편, "도시빈민지역운동론," 제3차 월례토론회 자료집, 1989.

박봉관 역,《현대의 지역복지》, 대영문화사, 1988.

방대욱, "빈민지역 생산자협동조합의 탈빈곤대책으로서의 가능성 모색을 위한 사례연구," 연세대석사학위논문, 1994.

최일섭·류진석,《지역사회복지론》, 서울대출판부, 1997.

한국도시연구소 편, "변화하는 도시사회와 빈민운동의 진로,"《도시와 빈곤》(제7호), 1994.

황성철·강혜규,《사회복지관 운영평가 및 모형개발》, 한국보건사회연구원, 1994.

Rubin, H. J. & I. Rubin, Community Organizing and Development(Ohio: the Bell & Howell Company), 1986.

이문국 / 안산공과대학 사회복지학과 교수, 관악자활지원센터 부소장
지금 내가 할 수 있는 참여와 행동에 동참해주세요
참여연대 회원가입·후원하기
목록
제목 날짜
[목차] 복지동향 2020년 11월호 : 2021년도 보건복지 분야 예산안 분석 2020.11.01
#월간복지동향 정기 구독 방법을 찾고 계신가요? 3 2013.04.22
참여연대 사회복지위원회를 소개합니다 2019.02.23
지역복지 전달체계 개편의 의미   1999.07.10
생활보호제도 운영의 문제점   1999.07.10
국민건강보험법에 대한 헌법소원청구사건의 검토 의견   1999.07.10
국민건강을 위한 의료보험제도의 개혁방안   1999.07.10
제6차 아시아 오세아니아 서울 국제노년학 대회 개최   1999.07.10
보건의료제도의 개혁과제   1999.07.10
보건의료 정책의 방향   1999.07.10
편집인의 글   1999.07.10
신임 보건복지부장관에 거는 기대   1999.07.10
[집회] 사회안전망 구축과 국민기초생활보장법 제정 촉구대회   1999.07.05
[토론회] 차등보육료 도입을 위한 영유아보육법 개정공청회 개최   1999.07.02
김모임 전 보건복지부 장관 '직무유기 고발' 관련 불기소처분 결정에 대한 항고 제기   1999.07.02
의보약가인하연기는 복지부의 직무유기다   1999.07.01
국민연금기금운용위원회 운영이 또다시 요식절차가 되서는 안된다.   1999.06.30
[토론회] 읍면동 기능전환에 관한 정책 토론회 개최   1999.06.29
© k2s0o1d4e0s2i1g5n. Some Rights Reserved