월간복지동향 2010 2010-12-10   2190

[심층2] 자활프로그램 개편의 의의와 주요 내용


 


이인재
한신대 재활학과




1. 자활프로그램 개편의 의의
 
  자활사업은 그 동안 10여년 동안 사회서비스형 자활근로 -시장진입형 자활근로- 자활공동체 창업으로 이어지는 발전경로를 따라 조건부 수급자 등 지역사회내 취약계층 자활자립에 상당한 성과를 가져왔다. 자활사업의 주된 사업 영역은 초창기부터 설정한 5대 표준화사업을 중심으로 진행되어 왔다. 그러나 최근 자활사업에서 사회서비스사업이 차지하는 비중이 절반을 넘어서고 사업 참여자 역시 차상위계층이 절반 이상을 차지하는 등 자활사업의 변화된 현실은 사업 초기와는 상당한 차이를 보여주고 있다. 또한 시범사업으로 진행 중인 성과관리형 취업지원사업(희망리본사업)이 자활자립의 경로로 의미 있는 성과를 내는 것으로 나타났다. 이러한 변화된 현실에 맞추어 기존의 자활근로 중심의 자활프로그램 개편이 불가피하게 되었다.  
 자활프로그램의 개편은 자활근로 중심의 자활 프로그램을 자활근로, 취업지원, 창업지원(마이크로크레딧 포함) 등으로 다양화하며, 사례관리체계의 도입으로 자활프로그램 참여자에게 맞춤형 자활을 제공하려는 것이다. 나아가 현재 자활지원센터 성과평가와 국고보조금 지급이 연동되어 있는 체계를 분리하여 자활프로그램에 대한 성과관리체계를 도입하려는 것이다. 이러한 변화는 지역자활센터의 근무자들의 역할분담의 명확화(교육담당, 사업단 지원 등), 지역자활센터와 광역자활센터의 역할분담에도 기여할 것이다.
  지역자활센터의 자활프로그램 개편을 242개 센터에 전면적 시행을 하기 전에 일정한 시범사업이 필요하다. 시범사업은 자활공동체지원에 대한 지역자활센터와 광역자활센터의 역할 분담 등을 고려하여 광역자활센터가 있는 지역과 없는 지역, 도시 지역과 농촌지역을 나누어 시범사업을 진행해야 할 것이다. 시범사업을 통해 자활프로그램의 개편이 자활사업의 성과에 어떠한 변화를 초래하는 지를 판단할 수 있을 것이다. 
 자활 프로그램 개편 목적은 크게 두 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 자활프로그램을 자활근로, (공동체)창업지원, 취업지원 등으로 다양화하며 각 프로그램별 지원체계와 평가방안을 제시하는 것이다. 이는 구체적으로  자활사례관리 및 자활인큐베이팅 체계와 평가방식, 경과형 자활근로 체계와 평가방식, 공동체 및 개별 창업 지원체계와 평가방식, 그리고 취업 지원체계와 평가방식을 제시하는 것이다. 둘째, 지역자활센터 자활프로그램 개편 시범사업 표준모형과 성과관리체계를 제시한다. 구체적으로 지역자활센터 자활프로그램 개편 시범사업 모형과 자활프로그램 개편 성과관리체계를 제시한다.
  자활사업 10년 동안 자활사업 공모방식 도입, 성과관리형 보조금 지원방식, 사례관리형 취업지원 프로그램 체계로의 개편 등 자활프로그램 개편을 위한 지속적인 시도가 있었다. 2010년 시점에서 보더라도 성과관리형 취업지원 시범사업이 진행되고 있다. 그럼에도 자활사업의 핵심수행기관인 지역자활센터 중심의 자활프로그램 개편은 최근의 인큐베이팅 단계의 설정 외에는 시도된바 없다. 그런 의미에서 그 동안의 자활사업이 성과를 이어받으면서 변화된 현실에 맞추어 종합적으로 자활프로그램 개편을 시도하는 것은 대단히 의미있는 과제라 할 것이다.    
  자활프로그램 개편의 결과는 첫째, 취약 계층 일자리 정책 수요가 증가할 것으로 예상되는 시점에서 자활사업 평가와 더불어 새로운 자활사업 프로그램을 제공함으로써 취약계층이 선택할 수 있는 다양한 자활 경로를 제공하게 될 것이다. 둘째, 중앙정부 및 지방자치단체의 사업 관리 뿐만 아니라 신규 사업 개발 역량강화에 효과를 가질 것이다. 또한 서비스 제공기관의 경우도 신규 사업 개발을 위한 역량강화에도 도움이 될 것이다. 셋째, 자활프로그램 표준 모형 및 시범사업 모형 건립을 통해 서비스 제공기관의 지원 업무를 원활하게 지원함에 따라 장기적으로 서비스 시장의 질 향상과 서비스 보급에 큰 도움이 될 것이다.


2. 자활프로그램 개편의 주요 내용


                    <표> 자활 프로그램 개편 표준모형 및 전개과정

















































































프로세스



전단계



1단계



2단계



3단계


참여 대상자 선정


(1차 스크린)



진입단계


(Gateway)



자활계획수립 및 자활경로 설정(계약체결)



자활 프로그램 운영


내용



지역자활협의체에서 참여 대상자 선정


통합사례관리회의



총괄사례관리자 선정,


개인별 초기상담기관사례관리회의,


1차 인큐베이트 교육



자활교육훈련 실시,


자활경로 설정



경과형 일자리


자활공동체․사회적기업


취업


창업


역할


지방정부



재활프로그램



교육 등 지원



자활공급계획(계약)



지역자활계획


중앙자활



지역자활협의체 모형


사례관리모형개발


교육훈련매뉴얼


아이템 개발


광역자활



광역자활협의체



권역별 관리



권역별 교육



권역별 관리/전문 교육


지역자활



대상자 선정



기관사례관리,


1차 인큐베이트 교육



경로별 자활직업교육


(2차 인큐베이트)



자활프로그램


성과관리



지역자활협의체 운영실태



자활계획 수립인원 (2단계 진입자)/1차 단계 진입자



자활직업교육수료인원/2차 단계 진입자, 자활경로 확정자/자활직업굥규수료자



상위프로그램 진입 비율, 취업, 창업 성공률 등



자활 프로그램 개편의 주요 내용은 자활단계 별로 살펴보았다.


 1) 자활인큐베이트 단계


  자활인큐베이터단계에서 진행되는 사례관리 과정은 다음과 같다. 첫째, 기관자활사례관리체계 진입 전단계로서 지역통합사례관리회의와 참여자 판정 단계. 자활전담공무원인 공공사례관리자는 기존 참여자, 신규 자활수급권자, 참여유예 자활수급권자, 차상위계층 등의 참여희망자를 자활사례관리체계로 진입시키는 안건에 대해 지역통합사례관리회의에서 심의해줄 것을 의뢰한다. 지역자활사례관리자인 공공사례관리자는 자활사업 참여예비자와 기존참여자를 통합 관리하며, 이들 중 재활프로그램이나 사회복지서비스 등의 제반 사회서비스가 필요하다고 스스로 판단되거나, 지역자활센터 혹은 지역통합사례관리회의를 거쳐 서비스 지원요청이 오면 책임지고 자활공급 자원체계를 지원 연계하거나 의뢰하는 역할과 기능을 수행한다. 공공사례관리자는 이러한 제반 서비스 제공과정을 통해 기본적인 자활역량이 적절히 준비된 자활예비자나 참여자를 다시 기관내부(지역자활센터) 자활사례관리(이하 기관사례관리)체계로 진입시킨다. 둘째, 자활역량 기관 심사 및 판정단계. 기관내부사례관리회의에서 총괄사례관리책임자와 기타 자활실무자들은 자활의지나 근로능력에 관한 초기상담 과정, 소양교육 과정(1차 인큐베이터교육), 기타 집단 활동 등을 통해 자활사업 참여에 문제의 소지가 있거나 기타 어려움이 있는 자를 판별한다. 셋째, 1차 인큐베이터 교육단계. 주로 기관내부에서 교육이 일상적으로 진행되며, 경우에 따라서 광역이나 중앙자활센터에서 수행하는 특별프로그램에 한시적 참여도 이루어진다. 본 단계에서는 자활계획이 수립되어 계약이 체결될 때까지 진행된다. 1차 인큐베이터 주요 프로그램으로는 교육 및 상담 프로그램으로 집단상담, 자활제도 기초교육, 공동체훈련, 직업소양교육 등이 진행된다. 넷째, 자활계획 수립 및 계약체결단계. 개인별 자활계획과 자활경로 설정이 이루어지고 참여자 가구별 사회복지서비스 지원계획이 수립되면, 3자(공공사례관리자, 기관사례관리자, 자활참여자)가 계약 내용대로 성실히 이행할 것을 다짐하는 계약체결의 과정에 이른다. 자활경로에 따라 지정된 직업훈련과정을 거친다. 이 과정은 주로 기관 외부에서 이루어지므로 인큐베이터단계 내부에 위치 지우되, 외부로 의뢰된다. 직업능력개발과정을 이수하고 다시 지역자활센터로 되돌아오면 상위 직업프로그램(경과적 일자리, 취업, 창업 프로그램 등)으로 이관되며, 협의의 인큐베이터사업 중심 사례관리체계는 완료된다. 이때부터 자활참여자는 자활경로에 따른 상위프로그램 전담사례관리자를 지정받는다. 인큐베이터 사례관리자는 기관사례관리회의를 열 것을 총괄사례관리자에게 제의하고 회의를 거쳐 각 해당 상위프로그램 전담사례관리자에게 자활참여자를 지정경로별로 이관한다.


 2) 경과형 자활사업
 
  경과형 자활사업의 주요 특징은 다음과 같이 제시된다. 첫째, 현재 지역자활센터에서 운영하는 자활근로 프로그램을 경과적 일자리로 규정하며, ‘자활공동체/사회적 기업/사회서비스사업단’을 경과적 일자리와 자활단계의 혼합 단계로 설정한다. 이는 ‘자활공동체/사회적 기업/사회서비스사업단’에 참여하는 것이 형식적으로는 취․창업이지만, 일정한 지원을 필요로 하는 조직이기 때문이다. 둘째, 경과적 일자리는 상위 프로그램 이전을 위한 준비 단계로 볼 수 있다. 셋째, 각각의 프로그램 이전 과정에서 심의를 위한 사례관리회의를 공식화하도록 해 참여자 또는 실무자의 개별적이고 자의적인 판단으로 프로그램 이전이 실시될 수 있는 가능성을 차단했다. 넷째, 자활프로그램 참여자가 경과적 일자리에 참여할 경우 전체 참여기간에 제한을 두었다. 이는 기간 제한 없는 프로그램 참여가 정책 목표 달성에 장애가 된다고 보았기 때문이다. 뿐만 아니라 이는 경과적 일자리와 Gateway와의 관계에서도 중요한 의미를 지니는데 재교육 등 양 시스템 간의 유기적인 관계가 이를 통해서 가능하기 때문이다. 다섯째, 자활근로 사업단에서 현재 중시되는 매출 기준을 폐지했다. 매출 기준은 정책 목표와는 실질적인 관계가 없음에도 그간 중요시되어 왔다. 이를 폐지하고 근로 외 교육․훈련 시간을 강화해 시장진입형 자활근로에서 프로그램 참여자가 제품 생산능력을 향상시키고 취․창업을 준비할 수 있는 기회를 확대했다. 여섯째, 지방정부와 광역자활센터, 중앙자활센터의 역할을 구분하고, 특히 전국 단위의 유통 회사 설치를 제안하는 등 경과적 일자리의 프로그램 효과성을 강화할 수 있는 시스템을 구상하였다. 일곱째, 자활 프로그램을 통해서 창업한 조직들을 자활기업으로 규정하고 각 유형 구분을 했다. 그리고 사회적 기업과 유사한 지원책을 제시해 자활 프로그램을 통해 창업한 조직들이 좀 더 안정적으로 시장에 정착할 수 있도록 했다. 여덟째, 경과적 일자리의 일반 모형 외에 농촌에 위치한 지역자활센터에게 필요로 하는 모형을 별도로 제시했다. 이는 농촌에 위치한 지역자활센터에게 역할의 창조적 확대라는 새로운 의미를 부여한 것이다.


 3) 자활 취업지원 프로그램


  지역자활센터 중심으로 운영될 취업지원프로그램의 주된 대상은 근로 능력이 있는 조건부 수급자이다. 그러나 차상위계층도 포함하는 방식으로 설계될 필요가 있다. 지역자활센터가 조건부수급자뿐만 아니라 조건부수급자와 유사한 상황에 처해있거나 처할 가능성이 큰 차상위계층까지를 포괄하는 것이 필요하다고 생각된다. 단계적 진행과정을 보면, 우선 지자체와 지역자활센터가 사례관리를 통해 자활사업참여대상자를 선정하는 준비 단계가 있을 것이다. 여기에는 지자체와 지역자활센터뿐만 아니라 고용노동부의 고용지원센터 담당자도 결합될 필요가 있으며, 복지서비스를 제공하는 단위들도 결합할 필요가 있다.
  이러한 사례관리 단계에서 사례 판정을 받아 취업지원대상으로 선정된 경우를 대상으로 하여 지역자활센터의 총괄사례관리자가 자활근로능력, 근로의욕, 근로여건을 판정하는 단계가 취업지원서비스를 받기 위한 진입단계로서 1단계가 된다. 2단계에서는 개인별 경로 설정과 개인별 사례관리 계획을 수립하는 단계이다. 개인별로 자활계획(ISP)을 수립하는 단계이다. 3단계는 다양한 취업지원 프로그램이 실행되는 단계라고 할 수 있다. 자활대상자의 근로의욕과 근로능력을 높이기 위한 상담, 교육훈련 프로그램, 자활대상자에게 적합한 일자리 경험(경과적 일자리)을 제공하는 프로그램, 자활대상자를 위한 취업알선 프로그램 등이 진행된다. 이 단계에서는 기초직업훈련, 자활의지고취, 취업준비교육, 직업훈련, 인턴쉽과정, 사회서비스 연계, 맞춤취업알선, 면접교육, 구인처 알선 등 다양한 프로그램들을 대상자의 특성에 맞게 맞춤형으로 제공되어야 한다. 마지막으로 4단계는 취업 후 직장적응과 취업 후 사례관리가 이루어지는 단계이다.
  1단계부터 4단계까지는 총 9개월로 설정한다. 전체 취업지원프로그램은 인큐베이팅 프로그램(자활계획과 사례관리)를 포함해서 6개월의 프로그램으로 운영하고, 취업 이후 단계까지를 고려하면 9개월 프로그램으로 구성된다. 물론 취업 능력이나 여건이 좋은 대상자들의 경우에는 이 9개월을 크게 단축할 수도 있을 것이다. 또한 개인별 욕구 및 취업능력에 따라 취업알선 시점을 조정가능하도록 하며, 프로그램 종료 후에도 취업에 성공하지 못한 참여자에 대해서는 자활지원계획 조정 후 차기년도 사업에 참여할 수 있도록 지원하는 방안도 마련해둔다. 동시에 각종 프로그램에 적극적인 참여를 유도하기 위한 최소한의 금전적 인센티브 설계가 필요하다. 취업지원프로그램 참여와 관련된 금전적 인센티브를 좀 더 강하게 설계할 필요가 있다는 것이다. 특히 차상위계층에 대해서는 노동부의 취업성공패키지프로그램과 유사하게 프로그램참여수당이나 취업성공수당을 지급할 필요가 있다.


 4) 자활 창업프로그램


  창업형 자활프로그램의 기본 구성은 크게 창업단계별 지원/관리/평가라는 축과 창업유형의 다양화/모듈화라는 축으로 이루어져 있다.


  (1) 창업단계별 지원/관리/평가


  창업이 성공적인 자립으로 이어지기 위해서는 창업준비단계, 창업단계, 창업후 초기운영단계의 3단계로 나누어 각 단계별로 적합한 지원과 관리, 평가가 진행되어야 한다. 창업준비단계에서는 창업자의 적성과 역량진단, 필요한 소양/역량교육, 사업계획서 작성 등이 이루어지며, 창업적절성 여부를 최종평가하여 창업형태 및 창업지원규모를 확정하게 된다. 창업단계에서는 입지분석, 자금확보와 재무계획, 인력확보, 경영 및 회계 등 기업운영체계를 마련하며, 창업에 필요한 자원확보 및 기본체계가 일정기준 이상 갖추었다고 평가되는 경우 실제 창업운영으로 진입하게 된다. 창업 후 초기운영단계는 운영관리 시스템, 품질 및 서비스 관리 시스템, 인적자원관리, 시장/수요확보 및 고객관리 등에 대한 진단과 지원이 이루어진다.  정기적인 운영 성과 평가결과를 토대로 계속 지원여부 및 지원내용의 결정이 내려지게 된다.
 
  (2) 창업유형의 다양화/모듈화


  창업자의 역량/자원, 창업환경/지역에 따라 적합한 경로를 선택해 창업을 진행할 수 있도록 다양한 창업형태/모듈을 제시하는 것이 바람직하다. 창업형태/모듈을 구분하는 차원으로는 다음과 같은 세 가지가 있을 수 있다. 첫째, 독립창업 vs. 프랜차이즈형 창업. 자활근로나 경과형 일자리를 거쳐 창업단계에 이르게 되더라도 창업자의 대부분은 독립적으로 창업하여 기업을 운영하기에는 역량이나 자원이 부족한 경우가 대부분이다. 따라서, 창업준비단계에서 평가결과가 역량/자원부족으로 독립창업이 어렵다고 나오는 경우 프랜차이즈 창업을 선택하여 진행한다. 둘째, 시장진입형 창업 vs. 사회서비스형 창업. 자활창업은 궁극적으로 일반시장에서의 경쟁을 통한 자립을 목표로 하고 있으므로 이러한 여건이 되는 아이템이나 창업환경, 창업자 역량이 뒷받침되는 경우 시장진입형 창업을 진행하게 된다. 여기서 시장진입형은 노동부기준의 사회적 기업을 포함하는 개념이다. 그러나, 창업을 통해 전개하려는 사업아이템이 사회적으로 필요한 제품/서비스이지만 수익성을 확보하기 어렵거나 혹은 창업환경상 시장에서의 경쟁력을 충분히 갖추기 어려운 경우에는 보호된 시장내에서의 사회서비스 창업으로 진행하는 것이 바람직하다. 셋째, 도시형 창업 vs. 농촌형 창업. 창업지역이 충분한 수요를 확보할 수 있고 필요한 자원조달이 용이한 도시지역의 경우에는 독립형/시장진입형 창업도 가능할 것으로 여겨지지만, 그렇지못한 농촌지역의 경우에는 독립형/시장진입형 창업보다는 프랜차이즈형/사회서비스형 창업이 중심이 되어야 할 것이다. 농촌지역의 경우 농수축산물의 생산과 가공에 관련된 창업이 가능하지만 가장 중요한 품질 유지 및 판로확보는 독립적으로 수행하기가 어려운 경우가 많으므로, 이를 중앙자활(프랜차이즈 본부)에서 지원/제공하는 프랜차이즈형 창업의 형태를 가져가는 것이 보다 유리하다.

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