무엇이 문제인가 ?
1997년 대규모 경제위기 이후 한국 사회는 완전고용시대의 종언을 가져왔고, 고용을 통한 개인과 가족의 ‘기본생활’보장 시스템이 위기에 봉착하였다. 절대빈곤의 문제가 상존하고 있는 상황에서 근로빈곤층의 확대 그리고 인구구조 변화에 따른 새로운 복지욕구의 증대는 기존의 복지시스템으로는 대처할 수 없는 근본적 위기로 다가오고 있다. 4대 사회보험과 공공부조제도를 근간으로 하는 현재의 복지체계는 개별 제도의 보완을 요하는 것은 물론이고, 제도 수요자 입장에서 보면 그 동안 분산되어 제공되던 복지와 고용 그리고 교육의 연계/통합제공의 필요성이 날로 증가되고 있다. 사회복지제도 확충의 일차적 걸림돌은 복지 확충 즉 분배에 대한 투자가 경제성장에 부정적인 결과를 초래한다는 가정이었다. 그러나 새롭게 구상되는 모델은 성장과 분배의 선순환구조를 근거로 하고 있다. 저출산고령화 시대 국가발전의 기본 동력인 인적자원개발의 목표는 국민들의 인적자원 고양에 있다. 이를 실현하기 위해서는 교육수준 제고, 교육과 고용의 연계 강화 그리고 교육과 고용의 확대를 통한 복지수준 제고 등 개별 사회정책 제도들의 연계와 조정 그리고 통합을 주요한 전제로 하고 있다.
통합적 사회정책체계가 적절하게 작동하기 위해서는 사회정책분야의 예산 확대는 필수적인 전제가 된다. 사회복지지출은 1990년 GDP대비 4.25%에서 2001년 8.70%로 확대되었으나, 복지선진국의 국민소득 1만불 시점과 비교시 크게 미흡한 수준임을 인정할 수밖에 없다. GDP 1만불 달성시대의 각국의 사회복지지출 수준을 보면, 한국(2001) 8.7%에 비해 미국(1978) 13.49%, 일본(1984) 23.96%, 독일(1979) 22.52%로 OECD 22개국 평균 20.04%의 절반에도 못 미치고 있다. 따라서 날로 증가되는 사회정책 의제를 해결하기 위해서는 국가의 역할을 강화해야 하며, 이를 위한 복지분야에 대한 국가 지출수준의 근본적 제고가 요구되고 있다 하겠다.
참여정부 복지정책 평가
사회적 양극화와 사회통합정책
참여정부 3년간 사회통합 실현을 위해 빈부격차 완화와 차별시정을 양대 목표로 하여 여러 가지 정책들이 제시되었다.
빈부격차 완화를 위한 정책으로는 부동산 문제, 주거복지문제, 빈곤아동 문제, 일을 통한 빈곤 탈출 등이 다루어졌고, 차별시정정책으로는 여성, 장애인, 비정규직, 이주노동자, 연령(노인), 학력 차별의 6대 차별해소를 주요 과제로 제시하였다. 부동산 가격의 비정상적 상승은 서민들의 주거마련에 장애물로 대두되었고, 많은 사람들이 상대적 박탈감을 갖게 만들었다. 가진 자와 못가진자의 구분이 이제는 주택을 보유한 사람과 그렇지 못한 사람으로 나타나고 있다. 그런 의미에서 부동산 문제의 해결은 동시에 주거복지문제 해결의 의미도 갖는다. 부동산정책은 대체로 큰 틀에서 긍정적으로 평가된다. 150만호 임대주택건설로 요약되는 주거복지정책도 저소득층 주거문제 해결에 주요한 성과로 판단된다. 빈곤의 대물림을 차단하는 정책으로 보육의 사회화와 빈곤아동 교육-복지-문화 통합 서비스 제공 등이 다루어졌다. 그리고 기존의 사회복지서비스와 일자리를 연계한 일을 통한 빈곤탈출정책으로 자활사업의 확대, 사회적 일자리사업의 본격화 그리고 차상위계층 대책으로 근로소득보전세제정책(EITC) 등이 제시되었다.
이에 비해 차별시정을 위한 현 정부의 정책들은 상대적으로 미약한 것으로 판명되었다. 장애인차별금지법은 장애인 실천현장과 정부당국의 이견으로 입법이 늦어지고 있으며, 장애인고용과 이동권 보장의 경우도 중장기 계획의 수립이 이루어지지 않고 있다. 여성차별의 경우는 호주제의 폐지를 위한 민법개정이 이루어지는 성과가 있었으나, 고용과 성매매방지의 경우 차별시정을 위한 구체적인 제도적 보완이 요구되고 있다. 비정규직 문제 역시 노동계, 기업 그리고 정부의 입장 차이를 해소하지 못하고 있다. 이주노동자정책은 고용허가제의 도입으로 해결의 실마리를 찾았으나, 불합리한 산업연수제도를 유지시켜 여전히 절반의 성과에 머무르고 있다.
사회적 양극화 해소를 위한 다양한 정책들을 전개함에도 불구하고, 산업간, 기업간, 계층간 양극화 현상이 계속해서 나타나고 있다. 자동차, 조선, 철강, IT 등 일부 업종만 호조를 보이며, 가구소득의 불평등도 역시 날로 심해지고 있다. 자산의 불평등도 심각한 수준이다. 부동산이나 주식 등 자산 불평등의 심화는 자산이 소득을 낳으므로 다시 소득격차를 심화시키고 있으며, 서민들의 심리적 박탈감을 초래하여 사회통합을 저해하고 있다. 소득과 자산의 불평등이 심화되어가고 있음에도 불구하고 GDP대비 사회보장 지출은 OECD국가에 비해 너무 낮은 것이 문제 해결을 어렵게 하고 있다.
저출산고령사회와 복지정책
한국은 세계에서 가장 빠른 속도로 고령화가 진행되고 있으며, 출산률도 세계에서 가장 낮은 수준이다. 저출산고령화에 범정부적으로 대비하기위해 참여정부는 2004년 2월 대통령자문 고령화및미래사회위원회를 설치하였다. 자문성격의 위원회는 2005년 4월 저출산고령사회기본법의 제정에 의해 2005년 9월부터는 대통령을 위원장으로 하는 저출산고령사회위원회로 확대 전환되었다. 참여정부는 고령화및미래사회위원회를 중심으로 저출산고령화에 대비한 다양한 과제들을 도출하여왔다. 그 동안의 주요 성과는 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 장기적인 관점에서 근본적인 노후소득문제를 해소하려고 국민연금을 포함한 노인 소득보장제도를 재설계하고 있다. 출산율 저하로 인한 생산가능인구의 지속적 하락, 노인인구의 증가로 인한 현재의 노후소득보장의 한계에 따라 이에 대한 근본적 재검토를 요구하고 있다. 국민연금, 기업연금, 개인연금, 기초생활보장제도, 경로연금, 퇴직연금 등 여러 가지 제도들을 연계해서 안정적인 노후소득을 보장하는데 중점을 두고 있다. 국민연금제도 개혁을 둘러싼 이견으로 제도개선을 이루지못하고 있는 현실에서 보듯 노후소득보장방안에 대해서는 시민사회단체, 관련부처, 정치권 등과 충분한 논의는 물론이고 국민들의 의견을 수렴해서 사회적 합의를 필요로 하고 있다.
둘째, 우리나라의 출산율은 1.19로 세계에서 가장 낮은 수준을 기록하고 있다. 이러한 저출산 추세가 지속될 경우 생산가능인구는 2016년을 정점으로 지속적으로 감소하게 된다. 이로인해 노동공급의 감소와 노동생산성 저하, 노령인구 증가에 따른 저축율 하락, 소비위축, 연금 문제 등의 결과 우리나라의 경제성장은 지속적으로 둔화될 것이다. 즉 지속적인 저출산의 결과는 국가의 발전에 심각한 장애요인으로 나타날 것이다. 가계의 육아비용과 노동을 사회적으로 감당하고, 가사노동을 분담하고, 출산으로 인한 여성의 불이익을 제거하고, 부동산가격의 안정, 사교육비 경감 등 모든 문제를 종합적으로 고려해야 저출산의 문제를 해결할 수 있다. 참여정부는 저출산 문제를 해결하기 위한 종합지원정책을 마련하였으며, 관련된 구체적 정책아젠다를 발굴하고 있다.
셋째, 노인요양보험제도는 영국, 스웨덴, 네덜란드, 독일, 일본 등 선진국에서 이미 도입된 제도이며 우리나라에서도 참여정부의 대선공약으로 채택된 후 2003년부터 공적노인요양보장추진기획단을 구성하여 지속적으로 도입을 추진해오고 있다. 그 결과 빠르면 2008년 도입을 목표로 2005년 7월부터 경기 수원시 등 6개 지역에서 시범사업에 들어갔다. 건강보험이 질병 치료(health care)인데 비해 요양보험은 기능저하에 대한 수발(social care)을 의미한다. 노인요양보험제도의 도입은 우리나라의 사회보험체계가 4대보험에서 5대보험 체계로 확대되는 것을 의미한다.
넷째, 참여정부는 고령화에 따른 수요 변화에 대응하여 고령친화산업을 국가성장산업으로 육성하며, 8대 산업부문 19개 전략품목을 선정하였다. 고령친화산업은 식품, 의약품, 각종기기, 건강식품, 요양서비스, 역모기지나 자산관리 같은 금융상품, 노인들을 위한 교육 등 다양한 분야를 포함하고 있다. 고령친화산업은 고령화사회 대비의 의미 뿐만아니라 국가의 신성장동력과도 관련되어 있는 중요한 의미를 띠고 있다. 이웃 중국의 인구규모를 고려할 때 고령친화산업은 상당한 잠재시장이 있다. 또한 고령친화산업의 상품공급이 주로 중소기업에서 이뤄지기 때문에 지역균형발전에도 기여할 것이다.
전체적으로 노후소득보장, 저출산대책 등 저출산고령사회 대비 다양한 정책대안들이 마련되었거나 마련 중에 있으나, 정책들을 실질적으로 뒷받침하는 국가 재정지출에 대한 구체적인 계획은 아직 수립되어 있지 않은 실정이다.
사회정책의 통합적 접근과 국가의 역할 제고
사회정책분야 정책과제는 사회적 양극화 해소를 위한 부동산정책, 주거복지정책 등 개별 사회통합정책 과제와 합리적 노후소득보장방안, 저출산대책 등 저출산고령사회를 대비한 다양한 정책과제들이 있다. 미래의 정책과제는 개방과 혁신가치를 뒷받침하는 사회연대의 실현을 위한 통합적 사회정책의 방향에서 모색되어야 한다. 새로운 발전모델에서 복지정책의 발전 방안은 복지정책과 고용정책, 교육정책의 통합적 접근과 사회정책분야에 대한 국가의 역할을 제고하는 것으로, 후자의 경우는 국가재정지출의 구조를 사회적 투자 중심으로 전환하는 것을 의미한다. 복지제공에 대한 국가의 역할을 강화하면서 동시에 국가는 다양한 이해관계를 가진 주체들과 사회적 파트너십을 형성해야 한다. 복지서비스를 중심으로 한 사회적 서비스 제공과 관련된 사회적 파트너십의 작동은 중앙정부 차원 뿐만 아니라 지역사회차원에서도 원활하게 작동되어야 한다.
통합 사회정책과 일자리 창출체계 구축
성장과 분배의 선순환을 위해서는 경제정책과 사회정책의 연계는 물론이고 사회정책들 간에도 연계와 조정이 필수적이다. 현재 부분적으로 이루어지고 있는 복지, 고용, 교육정책 간의 보다 긴밀한 연계와 통합이 필요하다.
복지와 고용의 연계 강화
복지와 고용이 연계된 자활사업은 대상자 확대, 급여의 다양화, 참여자 근로동기와 전달체계 개편 등 시급한 제도적 보완이 필요하다. 제도적 보완책 못지않게 보다 본질적인 문제는 자활사업이 제공하는 일자리의 임금수준이 탈빈곤에는 역부족이라는 사실이다. 자활사업에 참여하여 받는 평균 50만원 내외의 임금수준으로는 기본적 생활을 영위하기가 어렵다. 국가가 제공하는 사회적 일자리가 전체적으로 저임금수준에 머무르고 있는 것은 노동시장에서 통용되는 ‘최저임금’의 수준이 아직 기본 생활을 보장하기에 부족한 수준이기 때문이다. 노동시장에서 제공하는 최저임금이 기본생활보장이 가능한 수준으로 상향조정될 때, 국가가 제공하는 사회적 일자리 임금수준 역시 적절수준으로 조정될 가능성이 생길 것이다. 국가가 제공하는 서비스 수준이 시장이 제공하는 임금수준을 넘어설 수 없다는 원칙(열등처우의 원칙)은 1834년 영국의 신빈민법에서 정해진 이래 오늘날에도 거의 예외 없이 수용되고 있는 복지서비스 제공의 원칙이 되고 있다. 사회적 약자들을 위해 국가가 제공하는 사회적 일자리가 적절한 임금수준을 제공하기 위해서는 먼저 노동시장에서 제공되는 최저임금이 기본생활에 적합하도록 적절한 수준으로 상향 조정되어야 할 것이다.
교육과 복지의 연계 강화
교육과 복지의 통합에 의한 대표적인 시범사업이 국민의 정부시절 시작된 교육복지투자우선지역지원사업이다. 이 사업은 청소년을 포함한 아동을 주 대상으로 하는 프로그램으로, 도시 저소득 밀집지역의 자녀들의 탈빈곤을 위해 경제적 보조에 중점을 둔 정책에서 벗어나 교육, 복지와 문화를 동시에 제공하는 적극적 차별정책으로 제안되었다. 시범사업으로 진행되고 있는 교육복지투자우선지역지원사업은 빈곤지역 청소년들의 교육수준 제고에 중요한 역할을 수행하고 있다. 교육과 복지의 연계 강화는 시범사업 중인 교육복지투자우선지역지원사업의 전면적 확대와 저소득층 학생들에 대한 학습활동지원의 확대에 있다. 그리고 저소득층 지원을 위한 교육복지투자우선사업의 확대와 학교를 중심으로 저소득지역 청소년들을 대상으로 교육과 복지 프로그램을 제공하는 사회복지관, 청소년 공부방 등과 연계한 종합적인 교육지원체계 구축이 요구된다.
교육과 고용의 연계강화
참여정부는 경제체계와 노동시장 구조의 변화에 대응하여 인적자원개발의 측면에서 교육과 고용의 연계를 전면적으로 고려하고 있다. 이와 관련하여 직업교육체계 혁신방안은 의미 있는 변화로 볼 수 있다. 참여정부의 직업교육혁신 방향은 직업세계의 변화를 반영할 수 있도록 학교 유형을 다양화, 직능사회 구축을 위한 기반 조성, 선택과 집중을 지향하는 지원체계 강화, 국민 모두의 소질과 역량에 따라 자긍심과 만족감을 극대화할 수 있는 직업교육체제 구축 등으로 정해졌다.
시대 변화에 따라 고용을 고려한 직업교육의 혁신은 교육과 고용의 연계를 강화하는 방향에서 이루어지고 있으며, 이에 맞추어 직업교육 체계의 정립을 위한 일차적 과제로 고려해야 할 것은 학교와 직업안정기관의 공조체제 구축이다.
교육-고용-복지의 연계를 위한 평생교육제도 개선
그 동안 평생교육제도는 사회환경과 노동시장 변화를 반영하지 못하였다. 과학기술의 발전, 지식기반사회의 도래, 고용구조의 변화는 평생학습의 필요성을 확대시키고 있다. 새롭게 구축되는 평생교육체계는 노동시장과의 연계, 부처정책간의 협력, 수요자 중심의 교육훈련 프로그램 개발/활용 등이 고려되어야 한다.
평생교육체계 개선의 핵심은 첫째, 능력개발중심으로 평생교육 정책 및 제도를 개선해야 한다. 이를 위해서는 평생교육과 학교교육, 평생교육과 직업교육의 연계 강화가 요구된다.
둘째, 근로자의 능력개발 활성화 여건 조성과 재정의 획기적 확대가 필요하다. 먼저 근로자의 평생능력개발의 중요성과 필요성에 대한 인식 확대, 고용주의 근로자 능력개발 지원에 대한 정부의 재정지원 확대, 근로자의 편의를 고려한 다양한 평생교육제도 운영, 정부, 경영자, 근로자 개인이 교육비를 공동 부담하는 방안 등이 모색되어야 한다.
사회적 투자 중심의 국가재정지출 구조의 변화
통합적 사회정책이 목적 달성을 위해서는 사회적 투자 중심의 국가재정지출구조의 변화가 필수적인 전제가 된다. 이를 위해서는 무엇보다 ‘교육과 고용 그리고 복지’의 연계를 고려한 인적자원의 개발에 관심을 가져야 한다. 전통적으로 산업사회의 재정지출 체계에서 인적 자산은 노동부의 직업교육과 교육인적자원부의 정규교육에 국한하여 투자논리가 전개되고 있다. 하지만 미래사회의 관점에서는 이와 같은 재정지출 접근은 한정적이며 좀더 포괄적으로 접근해야 한다. 직업교육과 정규교육의 외연을 둘러싼 인적 자산의 환경분야에 대한 투자가 확대되어야 하기 때문이다. 출생에서부터 인적 자산 육성에 대한 국가적인 재정 지원이 보다 직접적으로 강화되어야 한다.
미래사회의 사회정책분야 재정지출방안은 투자 보다는 사회적 소비 관점의 중기재정 계획으로 요약할 수 있다. 최근 5년간 보건복지부 소관 재정의 연평균 증가율은 15.2% 수준이다. 같은 기간 중 정부전체 일반회계의 연평균증가율이 8.3%인 것을 비교하면 재정지출은 거의 2배 가까운 속도로 증대되었다. 하지만 대부분은 국민기초생활보장과 보건분야의 지출에 소요되고 있다. 2004년 12월에 기획예산처에서 발표한 고령사회 대비 재정투자 계획의 내용에서 미래 고령사회 재정투자의 핵심은 노인요양시설과 보육환경 개선으로 설정되어 있다. 하지만 국가가 책임져야하는 기본적인 서비스 영역에 국한되어 있으며 인적 자본의 생산성 관리 등과 같은 사회경제적 구조 변화에 대응하는 전략 관점은 확인되지 않았다.
이와 같은 기조는 2004년도에 발표한 국가재정운용계획에서도 마찬가지로 확인된다. 정부예산비중은 총지출의 10%이내에서 고정시키는 수준에서 방향이 설정되어 있다. 정부지출 예산 증감 속도와 동일하게 유지하는 것이다. 미래사회에 대한 사회 구조 변화와 능동적 대응 전략은 반영되어 있지 않다. 미래사회에 대비하기 위해서는 다음의 과제가 필요하다.
첫째, 사회개발투자 규모와 조세부담률 패키지에 대한 사회적 합의가 필요하다. 인적 자본 투자를 위해 사회개발부문에 재정지출을 확대할 경우 OECD 최하위권의 사회개발비(사회복지비) 지출 구조를 가진 우리나라가 동일한 맥락에서 OECD의 최하위권 조세부담률이라는 사실도 의미있게 고려할 필요가 있다. 1980년도 OECD 회원국의 평균 조세부담률(사회보장비 포함)은 32.1%이고 2002년도는 36.3% 수준인데 반해, 한국은 각각 17.7%와 24.4%로서 10% 이상 낮은 수준이다. 결국, 그동안 낮은 조세부담과 낮은 수준의 복지서비스 패키지를 형성하였으며 복지수요는 사회적 차원 보다는 개인 차원에서 감당되었음을 확인할 수 있다.
둘째, 세수기반 확충 과제가 있다. 국가재정운용계획이나 다른 연구기관들이 예측하는 중기 세수 전망은 연평균 7% 내외의 증가로 예측되고 있다. 이와 같은 점증적인 세수 증가 구조로서는 급증하는 사회개발 수요를 의미있는 수준에서 대응하기는 용이하지 않을 수 있다. 조세부담률은 현재의 세제 및 세정 현실에서 개인 납세자의 추가적인 부담을 높이는 편의적인 접근 보다는 경제정책의 일환으로 지원되었던 조세지출 부문과 낙후된 세정으로 인해 충분히 파악하지 못했던 탈루 및 은닉 세원에 대한 발굴 등 세제와 세정의 합리적 개편 접근이 필요하다.
셋째, 사회개발과 경제개발비의 비중에 대한 거시적 조정이 요구된다. 조세부담률이 20%를 넘어선 90년대부터 우리나라에서도 사회개발분야에서 재정지출이 급속히 증대되었다. 증가율만을 고려하면 상당한 수준이다. 하지만 시작 시점에서 투자비 규모 자체가 크지 않았기 때문에 관련분야 재정지출의 증가 속도는 정책 대응의 적정성을 판단하는 근거로 활용되기에는 한계가 있다. 무엇보다 사회개발비와 경제개발비에 대한 거시구조(재정총량비중)에 대한 논의와 재설계 작업이 필요하다. 상대적으로 낮은 조세부담률을 전제로 국가의 재정지출은 성장정치의 이념을 반영하여 SOC로 상징되는 물리적 하부구조 투자부문에 집중되었다. 특히 국가주도의 경제성장 접근전략을 추진하였던 우리나라는 다른 선진국의 재정구조와는 달리 경제개발비의 비중이 월등히 높은 수준에서 형성되었다. 고령사회의 국가 재정지출 구조는 조세부담률의 상향 조정과 동시에 사회개발비와 경제개발비의 비중 구조에 대한 조정에 대한 의미있는 논의가 진전되어야 한다.
어떻게 추진할 것인가 ?
사회정책분야 발전 과제는 개별 복지제도들의 보완 문제를 뛰어 넘어 수요자 중심의 통합적 사회정책의 구상과 사회정책 서비스 제공의 일차적 제공자로서 국가의 역할 강화에서 찾을 수 있다. 새로운 발전 모델의 사회정책 과제는 경제부문간 사회계층간 분절화 경향을 치유함으로써 사회정책이 경제성장의 동력으로 작용할 수 있도록 해야 한다. 사회정책분야에서 국가의 역할 강화가 가장 선명하게 나타나는 것이 사회정책 분야에 대한 국가 지출의 확대라 할 수 있다. 공공부문의 지원은 국가지출 확대의 의미를 포함한다.
본문에서 제시된 정책과제들은 정부의 힘만으로는 추진하기 어렵다. 유럽연합 미래 사회정책 모형에서는 고용을 주로 한 노동문제 해결에는 노조와 사용자집단의 참여는 필수적이며, 사회복지제도의 운영에도 시민사회 제 집단의 참여를 기본으로 요구하고 있다. 우리 나라 사회정책분야 정책과제 해결 역시 이해 당사자는 물론이고 광범위한 시민사회의 참여에 의한 사회협약 방식에 의해 이루어져야 할 것이다. 그런 의미에서 2006년 2월 ‘저출산고령사회 문제 해결을 위한 사회적 협약’ 모임이 출범한 것은 문제 해결의 단초를 제공하고 있다 하겠다.
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