월간복지동향 2004 2004-04-10   2732

[포커스 2] 건강가정기본법시행령 제정의 주요쟁점1)

가족을 둘러싼 최근의 급격한 변화는 소위 “가족의 위기”라 일컬어지며 우리사회의 주요한 사회문제로 부각되고 있음은 주지의 사실이다. 남녀간의 평생계약이라는 결혼에 대한 보편적 가치에 대한 부정과 세계 최저수준의 합계출산율은 한국 가족위기의 대표적 징후로 주장되어지고 있다. 더불어 고도성장으로 대표되는 산업화의 과정을 통해 해소되었다고 믿고 싶었던 빈곤문제는 (특히, 외환위기 이후) 거듭되는 생계를 비관한 가족의 동반자살을 목도하면서 그 허상을 여실히 보여주고 있다. 또한 점증하는 가족 구성원에 대한 내ㆍ외적 폭력과 학대는 가정(족)이 자본주의 무한 경쟁사회의 마지막 안식처라는 믿음에 의구심을 던지고 있다. 실로 한국 가족의 모습은 벼랑 끝에 서서 더 이상 갈 곳 없이 휘청거리는 총체적 위기 상황에 직면하고 있는 듯 하다.

그러나 문제의 심각성은 이러한 가족과 가족을 둘러싼 변화에 대해 우리사회가 그 본질을 직시하고 있지 못하고 있다는데 있다. 실제로 지난 2003년 12월 법률 제7166호로 제정된 ‘건강가정기본법’은 ‘가족위기’의 본질에 대한 우리사회의 잘못된 인식과 대응의 대표적인 사례로 지적될 수 있을 것이다. 이러한 인식을 바탕으로 본 논의는 건강가정기본법시행령에서 쟁점이 될 주요한 사항에 대해 고찰하고자 한다. 특히, 건강가정기본법이 한국 가족복지정책의 기본 틀과 방향성을 제시하고 있다는 측면을 고려한다면 법에 대한 비판적 검토는 반드시 요구되어지는 바다.

건강가정기본법의 정책대상 건강가정 대 다양한 가족형태

건강가정의 개념에 대한 정의는 이미 법안의 제정과정에서 많은 논란을 불러왔던 사안이다. 건강가정에 대해 부정적 견해를 제출했던 여성계와 사회복지계는 건강가정이 특정한 가족형태(전형적인 핵가족)를 지향한다고 비판한 반면, 가정학계는 건강가정이 특정가족형태를 지양하는 개념이 아니라고 주장하였다. 그러나 논리적으로 건강한 가정이 있다면 (비록 건강가정기본법에 적시되어 있지는 않는다고 해도) 그 반대편에는 건강하지 않은 가정이 있다는 가정(假定)이 성립하기 때문이다. 또한 건강가정기본법의 법제화 배경이 이혼으로 인한 결혼해체의 급증과 출산율의 급락 등과 같은 소위 ‘가족의 위기’ 상황에 대한 국가의 공식적 대응이라는 측면을 고려한다면 건강가정은 형태적으로 당연히 이혼하지 않은 부부와 아동으로 구성된 가정을 지향한다는 추론이 가능하다.

이러한 논거에 근거한다면 결국 이혼한 가정, 한 부모가정, 아동이 없는 가정 또는 적정규모의 아동을 갖고 있지 않은 가정 등은 건강하지 못한 가정이 되는 것이다. 그러나 문제는 건강가정에 대비되는 개념으로서 소위 “건강하지 않은 가정”은 우리사회의 실제 가족의 모습을 반영하고 있다는 점이다. 즉, 현재의 ‘가족위기’의 본질이 가족에 대한 우리사회의 이상적 인식과 실제 가족의 모습의 괴리로부터 출발되는 것임을 고려한다면 전형적 형태로서의 건강가정을 상정한 건강가정기본법은 가족과 가족을 둘러싼 최근의 변화에 대한 효과적인 대안을 제시하기보다 가족에 대한 사회심리적 위기를 증폭시키는 역할을 할 수 있기 때문이다.

이렇듯 건강가정기본법은 많은 갈등과 논란의 소지를 내재하고 있다. 그러므로 건강가정기본법시행령의 제정에 있어 건강가정기본법의 대상이 우리사회 가족의 실제 모습을 반영할 수 있도록 다양한 가족의 형태를 구체적으로 적시해야 할 것이다. 다양한 가족의 형태를 시행령을 통해 구체화해야하는 이유는 건강가정의 개념을 둘러싼 여러 가지 오해를 불식함과 함께 ‘건강가정’이 가지는 (특정가족형태를 배제함으로써 오는) 부정적 측면을 최소화하기 위함이다.

가족(복지)정책에 있어 국가의 역할

가족복지정책에 있어 가장 주요한 쟁점 중에 하나는 국가와 가족의 관계를 어떻게 규정할 것인가의 문제이다. 여기서 관계란 국가의 관점에서 가족에 대해 어떠한 가정(假定)을 전제하고 있는가와 그 가정에 근거한 국가의 역할은 무엇인가에 의해 결정되어지는 것이다. 가족에 대한 가정(假定)은 다시 국가가 가족과 가족을 둘러싼 현재의 변화(위기)에 대해 어떻게 인식하고 있는가의 문제로 환언될 수 있다. 건강가정기본법은 이혼율의 증가, 출산율의 급격한 감소 등과 같은 일련의 현상들이 건강하지 못한 가정의 출현으로 야기되고, 국가의 역할은 이러한 일련의 현상들을 사전에 예방함으로써 건강한 가정을 구현하는데 두고 있다.

그러나 중요한 것은 가족과 가족을 둘러싼 제반 변화에 대한 국가의 개입여부이기 보다는 국가개입(정책)의 내용의 문제이다. 만약 국가의 정책이 실제 가족의 모습과 변화의 방향을 반영하지 못하고 있다면 국가의 개입은 현재의 ‘위기’를 완화시키기는커녕 더욱 증폭시킬 수 있기 때문이다. 건강가정기본법은 과거와 같이 가족에 대한 국가의 직접적 통제(가족계획)를 적시하고 있지는 않지만, 제28조 (가정생활문화 발전)와 제29조 (가정의례)의 규정에서 보듯 국가는 건강한 가정을 구현하기 위해 국민을 계도하고 교육하겠다는 의도를 명시적으로 보여주고 있다. 그러나 문제는 현재의 가족의 위기가 건강한 가정생활문화와 가정의례의 진작을 통해 완화될 수 있는 문제가 아니라는 점이다.

물론 가정(족)에 대한 국가의 지원은 법 제21조에 적시되어 있다고 주장할 수 있지만 제21조제5항의 규정을 보면 가족에 대한 지원을 현행 관계 법률에 위임함으로써 건강가정기본법을 통해 실현될 수 있는 실제적 지원정책은 전무하다고 할 수 있다. 예를 들어, 제21조제2항제2호의 가정에 대한 소득보장 문제는 제5호의 규정에 의해 기존의 국민기초생활보장법, 국민연금법 등과 같은 법률에 위임함으로써 가족과 그 구성원에 대한 기존의 소득보장정책의 문제점(사회보장제도의 사각지대 등)을 되풀이 할 뿐이다.

그러므로 건강가정기본법시행령을 통해 담보해야할 내용은 첫째 사문화 될 가능성이 농후한 가족에 대한 지원조문을 실천성이 담보되는 구체적 조항으로 보완하여야 할 것이다. 둘째, 특정가족가치를 구현할 수 있다는 우려가 제기되는 건강가정 교육의 구체적 내용을 가치(value)중심에서 기술(skills)중심으로 전환해야 할 것이다. 예를 들어, 제32조제2항제1호 결혼준비교육의 내용은 결혼에 대한 전통적 가치를 교육하기보다 부부간의 의사소통 방법, 갈등해결 방법 등의 문제에 집중해야 할 것이다.

전문 인력에 대한 문제

누가 통합적 가족복지서비스의 전달주체가 될 것인가 하는 문제는 건강가정의 개념과 함께 법 제정과정에서 심각한 사회적 갈등을 유발하였다. 그러나 갈등의 핵심은 단지 누가 전달의 주체가 될 것인가 하는 이해집단 간의 대립이기보다는 가족복지서비스를 효과적으로 전달하기 위한 주체의 자격이 무엇인가로 이해되어야 할 것이다. 즉, 건강가정기본법시행령은 가족에 대한 통합적 복지서비스를 담당할 주체로 객관적으로 검증된 전문 인력의 조건을 구체적으로 명시해야 할 것이다.

실제로 건강가정기본법의 내용을 보면 건강가정사의 주요한 임무는 가족에 대한 통합적 복지서비스의 전달, 위기가족을 위한 상담, 건강한 가족생활을 위한 교육 등으로 집약될 수 있다. 이러한 과제를 수행하기 위해 요구되는 전문가의 자격조건을 고찰하면 다음과 같다. 첫째, 전담인력은 가족의 문제를 개별가족의 고립된 문제로 인식하지 않고 지역사회 및 전체사회와의 상호적 관계 속에 이해하는 능력이 갖추어진 집단이어야 한다. 둘째, 전문 인력은 현재 한국의 복지정책ㆍ제도ㆍ서비스를 총괄할 수 있는 전문적인 교육을 받은 집단이어야 할 것이다. 셋째, 건강가정기본법은 ‘가족위기’에 대한 예방적 차원의 개입방법으로 ‘상담’을 주요한 수단으로 간주하고 있어, 전문 인력은 가족위기에 대한 상담을 전문적으로 수행할 수 있는 능력을 현장에서 검증 받은 자이어야 한다. 넷째, 건강가정기본법은 국가 및 지방자치단체가 건강가정 교육을 실시하도록 규정하고 있어 전문 인력은 가족 및 가족과 관련된 분야에서 적합한 전문지식을 교육받은 집단이어야 한다. 마지막으로 건강가정기본법의 사업을 수행하기 위한 전문가는 앞서 개별적으로 언급한 4가지 자격기준을 충족시키고 이를 효과적으로 통합할 수 있는 전문성을 확보하기 위해 추가교육과 훈련을 받은 자이어야 한다.

통합적 복지서비스의 전달체계

가족에 대한 통합적 복지서비스를 어떻게 전달할 것인가는 건강가정기본법의 사업의 성패를 가르는 중요한 요인이다. 현재까지 전달체계에 대한 고민은 크게 두 가지로 요약될 수 있는데 시ㆍ군ㆍ구에 독립적인 건강가정지원센터를 두자는 안과 기존의 유관시설의 조건을 고려하여 다양한 방안을 모색하자는 안으로 구분할 수 있을 것이다. 건강가정기본법은 제35조제4항에 의해 센터의 조직과 운영을 대통령령으로 위임하고 있어 센터를 어떻게 조직ㆍ구성할 것인가가 건강가정기본법시행령의 주요한 쟁점으로 부각할 것으로 예상된다. 이를 구체적으로 살펴보면 먼저 독립적인 센터의 운영을 주장하는 경우 시ㆍ군ㆍ구에 독립적인 센터를 설립하고 해당 센터가 기존의 가족과 관련된 업무를 총괄하면서 사회복지관, 가족상담소 등 지역사회에서 가족에 관련된 서비스를 제공하는 기관과의 연계망(net-work)을 구성해 가족에 관한 사업을 총괄하자는 안이다. 이러한 독립적 센터 운영의 장점은 가족에 대한 통합적인 서비스를 독립적 단위에서 총괄함으로써 가족복지서비스 고유의 업무를 유지 발전시키고, 가족에 관한 전문 인력을 지속적으로 양성할 수 있는 장점이 있다고 판단된다. 그러나 독립적인 센터의 운영은 경제적(예산상의)인 문제와 기존의 가족복지서비스 제공기관과의 서비스 중복이라는 문제를 유발할 것으로 예상된다. 실제로 지역 사회복지관의 주요한 사업영역 중의 하나가 가족복지사업인 점을 고려한다면 건강가정지원센터와 기존 사회복지관의 가족부문사업의 중복과 갈등을 예상할 수 있다.

두 번째는 독자적인 센터의 운영과 기존 사회복지 및 가족(복지)과 관련 있는 기관을 활용하자는 안이다. 이는 가족에 대한 통합적 복지서비스를 전달하기 위한 물적 토대를 제공할 건강가정지원센터가 동시에 설립될 수 없다는 현실적 한계와 각각의 지역사회가 갖는 특수성을 반영하고 한 것으로 이해된다. 예를 들어, 서울시 강남구의 경우 이미 독립적인 가족복지사업을 수행하고 있는 “강남구가정복지센터”가 존재하고, 서울의 많은 복지관의 경우 이미 가족(정)복지사업을 주요한 사업영역으로 설정하여 수행하고 있기 때문이다. 이같이 각 지역의 특성을 고려하여 다양한 형태의 건강가정지원센터 설치에 관한 안은 센터가 독립적으로 요구되는 지역은 독립적인 센터를 설치ㆍ운영하고, 기존의 시설에서 가족복지서비스를 제공하는 경우는 기존의 시설 내에 센터를 설치 운영하여 지역사회 내의 가족복지서비스를 연계ㆍ총괄하는 역할을 부여하자는 것이다. 이러한 접근방안의 장점은 기존시설을 이용함으로써 비용을 절감하고, 개별 지역사회의 특성을 반영할 수 있다는 점이다. 그러나 해당 지역 내에 동일한 가족복지서비스를 제공하는 복지관 또는 기관이 한 개 이상 존재할 때 어떤 기관에 센터를 설립할 것인지에 대한 문제와 특정 기관에 센터를 설립한다면 나머지 유사한 서비스를 제공하는 기관과의 관계를 어떻게 설정해야 하는 것인지에 대한 구체적인 방안이 검토되어야 할 것이다.

이상의 논의를 종합했을 때 건강가정지원센터의 운영설치는 양자택일의 선택의 문제이기 보다 우리사회의 여건과 지역사회의 특성을 고려하여 다양한 설립 방안이 모색되어야 할 것이다. 이러한 측면에서 센터의 설립 및 설치는 독립적인 센터의 건립이 요구되는 지역에서는 독립적인 센터를 건립하고 기존 사회복지 및 가족 관련기관을 이용할 수 있는 지역은 기존시설을 이용하여 센터를 설치할 수 있도록 시행령에 구체적으로 적시해야할 것이다.

중앙건강가정정책위원회 구성

건강가정기본법 제13조 및 제14조에 의하면 중앙과 시ㆍ도에 건강가정정책위원회(이하 “정책위원회”)를 구성하도록 규정하고 그 구체적인 구성과 역할을 대통령령으로 위임하고 있다. 특히 통합적 가족복지사업(건강가정사업)의 성과는 사업의 내용이 우리사회의 복지욕구에 근거했을 때 가능하다는 점에서 사업의 내용을 입안하고 심의하는 정책위원회의 구성에 대한 검토는 매우 주요한 사안임에 분명하다. 즉, 가족복지욕구를 민주적인 방식으로 수렴하고 이를 바탕으로 사업과 정책을 입안할 기관으로서 정책위원회의 구성과 역할이 요구되어 지는 것이다. 그러므로 정책위원회의 조직 및 구성은 가족에 대한 통합적 복지서비스를 제공하기 위해 그 구성에 있어 각계의 전문가는 물론이고 이해당사자(복지서비스의 직접적 수혜자)의 참여가 보장되어야한다.

이를 구체적으로 검토하면 첫째, 정책위원회는 사업의 직접적 대상이 되는 이해당사자를 포함시켜야 한다. 이는 정책위원회에서 심의될 건강가정사업이 실제 국민의 필요와 요구를 반영하고 있는가를 검증하기 위해 요구되어 지는 부분이다. 두 번째는 각계의 전문가는 복지 및 가족과 관련된 학문을 전공하는 전문가는 물론이고 가족에 대한 복지서비스를 직접 제공하고 있는 실무자를 반드시 포함시켜야 한다. 특히 현장에 있는 실무자가 포함되어야하는 이유는 입안된 가족복지정책 및 사업내용의 현실적 수행가능성이 실제 현장 활동가를 통해 검증되어야 하기 때문이다. 기존의 많은 정부의 정책과 사업이 탁상공론에 그친 주요한 원인 중에 하나가 바로 현장에서 정책을 수행하는 실무자의 의견이 배제되었기 때문인 점을 고려한다면 정책위원회의 구성에 있어 반드시 현장 실무자를 포함 시켜야 할 것이다. 세 번째는 가족과 관련된 사업이 이해당사자와 전문가만의 문제가 아니라 전체국민의 이해와 요구를 대변하는 문제임으로 기업 대표, 노동자 대표, 시민단체 대표 등 우리사회의 주요한 부분을 구성하는 집단의 참여가 보장되어야할 것이다. 실제로 통합적 복지서비스의 전달이 공적부문과 사적부문의 효과적인 보완관계가 설정되었을 때 가능한 사안임을 고려한다면 노ㆍ사 대표와 시민단체의 참여는 필수적이라 할 수 있을 것이다.

건강가정기본법은 가족과 가족을 둘러싼 최근 우리사회의 변화에 대한 국가의 공식적 대응이라는 측면에서 긍정적 의의가 있다고 평가할 수 있을 것이다. 그러나 법의 내용을 천착해보면 많은 문제점을 내재하고 있다. 단적인 예로 건강가정이라는 정책대상의 규정에서부터 이를 국가가 국민계도와 교육을 통해 구현하겠다는 정책의도에 이르기까지 다양한 문제가 노정 되어있다. 이러한 문제는 건강가정기본법시행령의 제정과정에서 일정정도 그 부정적인 측면이 완화될 수는 있으나 근본적인 한계를 시행령을 통해 극복하기란 사실상 불가능하다. 왜냐하면 시행령이라는 입법과정자체가 이미 모법(건강가정기본법)의 입법취지와 목적을 구체적으로 실현시키기 위해 만들어지는 하위 법령에 불과하기 때문이다. 그러므로 향후 시민사회의 참여와 민주적 합의를 거쳐 가족에 대한 기본법을 제정을 고려해야 할 것이다. 그리고 시민사회의 참여와 민주적 합의는 이해집단간의 타협의 아닌 가족과 구성원에 대한 최선의 정책을 입안한다는 원칙에 근거한 시민사회의 합의이어야 함은 이론의 여지가 없을 것이다.

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1)본 글은 사회복지공동대책위원회가 주최한 건강가정기본법 제정 및 보육업무이관에 따른 보고ㆍ결의대회에서 발표한 “건강가정기본법의 주요쟁점과 한국 가족복지정책의 과제”의 일부를 발췌한 것임.

윤홍식 / 전북대학교 사회복지학과 교수

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