주거복지센터의 성과와 과제

홍인옥 |도시사회연구소 소장

1. 들어가며

주거복지센터가 새로운 변화의 전기를 맞고 있다. ‘주거복지’라는 용어조차 낯설던 시절 출범한 주거복지센터는, 주민은 물론이고 관련 행정기관 및 담당자에게도 주거복지를 소개하고 또 이해시키면서 주거복지사업들을 수행하였다. 그리고 어느 듯 주거복지센터는 공공부문과 민간부문을 아우르며 지역사회 내 각종 주거문제를 담당하는, 지역사회 내 주거복지 거점으로 자리를 잡았으며, 주거와 관련한 다양한 활동을 전개해왔었다.  

그 사이 주거복지는 복지의 중요 부문으로 부상하였으며, 그리고 한편으로는 주택문제의 주요 과제로 자리를 잡았다. 국민임대주택, 보금자리주택, 그리고 행복주택 등 다양한 공공임대주택들이 도입·공급되고 있고, 소년소녀가정 전세자금지원 등 각종 주거비지원사업과 사회취약계층 주택 개·보수사업 등 각종 집수리사업 등 다양한 주거복지 프로그램들이 도입되었으며, 지금도 주택바우처제도 등 각종 사업들이 검토되고 있다. 그 어느 때보다 국민의 주거안정 및 주거여건 개선에 대한 국가적 관심이 높은 상태이다. 

그런데 다양한 제도적 노력과 사회적 관심에도 불구하고 실제 현장에서의 주거복지 현실은 여전히 어려움을 겪고 있는 게 사실이다. 여기에는 여러 이유가 있지만 무엇보다 주거복지 프로그램이 각기 다른 주체에 의해 개별적으로 운영되고 있는데다 전달체계 또한 체계적으로 구축되어 있지 않은 점이 주요하게 작용하고 있다. 개별 주거복지 프로그램 및 프로그램을 제공하는 쪽과 프로그램 대상가구가 서로 긴밀하게 연계되어 있지 않은 상태로, 쉽게 극복하기 힘든 제도적 장벽이 존재하고 있다. 주거복지센터는 바로 이 제도적 장벽으로 생긴 단절을 이어주는 역할을 해왔다. 특히 주거복지센터는 주거로 어려움을 겪고 있는 가구들과 상담을 통한 이른바 맞춤형 주거지원서비스를 제공하는 역할을 수행하였다. 그 동안 주거복지센터가 수행해온 각종 주거지원 활동의 경험은 주거복지에 더없이 중요한 자료가 된다고 하겠다. 

2. 주거복지센터의 성격과 전개과정

1) 주거복지센터의 성격

□ 공공부문 주거복지 전달체계의 파트너

출범 당시 주거복지센터는 주거빈곤층의 이해대변 및 역량강화와 공공부문 주거복지 전달체계의 파트너로 자신의 성격을 규정하였다(주거복지센터, 2008). 이 같은 성격에 근거하여 그 동안 주거복지센터는 공공부문 주거복지 전달체계의 민간파트너로서 지역주거복지계획 수립 및 각종 민관협력 네트워크 구축에서 주요한 역할을 수행하였으며, 또한 각종 정책수립 및 조사연구에서도 공공부문의 파트너로서 일부 역할을 담당하였다.  

□ 주거빈곤층의 이해대변 및 역량강화

주거복지센터가 비영리민간부문으로서 의미를 갖는 것은 서비스의 대상자인 주거빈곤층의 이해를 대변하거나, 서비스 대상자 스스로 정책에 참여하는 주체가 되도록 역량을 강화시키는 역할을 하기 때문이다. 주거복지센터는 일상적인 상담사업 및 관련 주민조직과의 네트워크를 통해 주민들의 주거실태를 파악하고 나아가 각종 주거문제를 해결하는데 여러 활동들을 전개하였다.   

□ 지역사회 주거복지에 대한 전문적인 정보 및 정책의 생산

주거복지센터는 공공부문이 시행하는 기초조사에 대한 협력뿐만 아니라 지자체나 관련 연구기관, 서비스 제공기관과 연계하여 지역의 주거복지 관련 욕구와 실태를 조사하고, 이를 지역에 적합한 주거복지 정책 수립의 토대로 활용해왔다.  

□ 특수취약계층을 위한 특화된 서비스 제공

지자체나 주택공사가 적극적으로 접근하기 어렵거나 관리하기 어려운 주거취약계층(노숙인, 쪽방거주자, 비닐하우스 거주자, 장애인, 독거노인, 소년·소녀가정 등)을 위한 주거복지 서비스를 직접 제공하거나 관련 전문 비영리민간단체와 연계하여 주거관련 문제의 해결을 공동으로 수행하였다. 특히 주거지원 대상가구의 발굴 및 프로그램 연계를 통한 사례관리는 주거복지센터의 주된 역할이라고 하겠다. 

□ 집수리 및 주거환경관리 등 주거복지 향상을 위한 직접 서비스 제공

한편 주거복지센터는 기존 집수리자활공동체 또는 집수리사업단이 수행하던 현물주거급여를 비롯한 각종 집수리사업을 수행함으로서, 직접적으로 주택 개·보수 서비스를 수행하거나 주택공사 등으로부터 공공임대주택 특히 매입임대주택에 대한 시설관리를 위탁받아 수행할 수 있다. 

2) 주거복지센터의 전개과정

주거복지센터는 2007년 사회복지공동모금회 지원을 계기로 출발하였다. 그 이전 주거관련 단체와 집수리자활공동체에서 주거복지운동의 확장 차원에서 센터 계획안을 마련하기도 하였으나, 공식적으로는 사회복지공동모금회의 「2006년 테마기획사업 지역사회 주거환경개선 시범사업」을 통해 시작되었다. 2007년 전국 6개 지역에 주거복지센터가 지정되었고, 이들이 자치구 또는 도시를 대상으로 주거복지사업을 진행하였다. 

시범사업을 성공적으로 마무리한 후 2008년에는 테마기획사업 주거복지 지원사업으로 명칭을 바꾸고 전국 11개 센터에서 주거복지센터사업을 수행하였다. 그리고 이 사업은 2009년까지 이어졌다. 이후 사회복지공동모금회는 2010년부터 2012년까지 3년 사업으로 주거복지센터지원사업을 추진하였다. 공모방식으로 진행된 이 사업에 총 31개 기관이 응모하였고, 최종적으로 9개 기관이 주거복지센터로 선정되었다. 이들 기관은 2010년부터 2013년까지 3년간 안정적으로 주거복지센터를 운영하면서 지역사회에서 주거복지 전담기관으로서 다양한 역할을 수행하였다. 

한편 2012년도에는 서울시가 사회복지기금을 활용한 자체사업으로 주거복지센터 지원사업을 실시하였다. 이는 민간의 주거복지활동에 공공부문이 관심을 갖고 있음을 보여준 것이며, 무엇보다 지자체가 주거복지센터의 활동을 인정하고 지원하기 시작하였다는 점에서 앞으로 주거복지센터활동의 새로운 계기가 될 것으로 기대된다. 

3. 주거복지센터의 운영체계와 주요활동

1) 주거복지센터의 운영체계

그 동안 주거복지센터의 활동은 사회복지공동모금회로부터 지원되는 사업비의 집행뿐만 아니라 지역 내 민간단체가 보유하고 있는 자원을 연계하거나 정보제공을 통해 공공과 민간의 주거지원서비스에 대한 접근성을 향상시키는 활동 등 다양한 방식으로 전개하였다. 특히 절대적으로 부족한 자원을 효율적으로 활용하기 위해 지역 내 다양한 조직간 네트워크를 구축하여 다양한 주체들이 보유하고 있는 지원을 주거지원에 활용하는 체계를 마련하였다. 

주거복지센터의 네트워크 대상은 크게 민간단체, 지자체 및 공공재단, 공기업의 3개 집단으로 구분할 수 있다. 민간단체와의 네트워크는 서비스연계 및 사례관리가 핵심을 차지하고 있으며, 지자체나 공공재단과의 네트워크는 의사소통채널 확보, 정책 및 제도개선안 제안, 공식 협의체 참여 등이 주요 내용을 이루고 있다. 공기업과의 네트워크는 임대주택 관리주체와 협력하거나 임대주택 입주자 추천 및 각종 위원회 참여 등이 주요 내용이라 할 수 있다.

2). 주거복지센터의 주요 활동 

주거복지센터는 지역사회 내 여러 민간주거복지활동들과의 네트워크를 토대로, 다양한 공공주거복지자원을 연계하고, 지역의 주거빈곤문제에 대한 조사와 주거복지 향상에 대한 모니터링을 수행하였다. 그리고 다른 한편으로는 자체 비용으로 센터가 직접 주거지원 서비스를 제공하는 활동도 수행하였다. 

주거복지센터의 활동은 센터의 참여형태 및 지원방식에 따라 대체로 직접지원사업과 자원연계사업으로 구분할 수 있다. 직접지원사업은 지원받은 사업비 등 주거복지센터 자체의 자원을 활용하는 방식으로 여기에는 긴급임대료 지원, 집수리서비스, 긴급연료 지원 등이 있다. 그리고 자원연계사업은 조직 간 네트워크를 바탕으로 정보제공, 타 기관 의뢰 등을 통해 지역 내 공공 및 민간자원을 활용하는 방식이다. 즉 주거복지센터는 상담 및 정보 제공 등을 통해 기존 주거복지전달체계에 대한 저소득가구의 접근성을 제고하면서, 한편으로는 직접지원 및 지역자원을 연계하는 방식으로 기존 전달체계가 포괄하지 못하는 가구를 지원하고 있다고 하겠다(남원석, 2013). 

4. 주거복지센터의 성과와 과제

1) 주거복지센터의 성과

□ 현장에서 활동하는 주거복지 하위전달체계

주거복지센터는 순수 민간기관이나 사실상 지역사회에서 행정에 준하는 공공기관, 즉 준공공기관의 역할을 수행하였다고 하겠다. 출범 초기에는 구청과 동사무소를 찾아다니며 센터를 소개하고 주거지원서비스가 필요한 가구들의 추천을 부탁하였으나, 시간이 지나면서 주거와 관련된 각종 상담은 물론 심지어 각종 주거지원서비스 안내까지 센터를 찾기도 하였다. 실제 센터가 감당하기 힘들 정도의 많은 대상자 의뢰가 이루어지는 등 행정은 암묵적으로 주거복지 실무기능을 센터에 부여하였다고 할 수 있다. 단적으로 주거복지센터 상담의뢰 경로 중 관련기관 의뢰가 전체의 반 이상을 차지하고 있고, 이들 기관 중 동사무소와 구청 등 공공기관이 50% 이상을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 이런 측면에서 주거복지센터는 행정이 직접 수행하기 힘든 주거복지 프로그램을 보완하면서 사실상 하위전달체계로서 기능을 담당하였다. 특히 주거복지센터는 지원이 필요한 주거빈곤가구의 생활안정을 위해 주거자원은 물론 지역 내 다양한 복지자원들을 발굴하고 이를 연계하여 제공하면서 현장에서 활약하는 주거복지의 실질적인 하위전달체계 역할을 수행하였다고 하겠다. 

□ 지역사회 내 주거복지 거점 형성

주거복지센터는 다양한 형식과 내용으로 지역사회의 여러 주체들과 네트워크를 구축하고 있다. 민-관 네트워크와 민-민 네트워크를 비롯하여 사회복지관 등 민간복지기관과의 협력, 그리고 지역사회복지협의체에 참여하여 협의체 내 주거분과를 설치·운영하는 등 여러 부문의 다양한 주체들과 연계를 도모하는 지역사회의 주거복지 거점이 되고 있다. 주거복지센터는 주거복지라는 용어조차 생소하던 지역사회의 관련 주체들에게 주거복지에 관심을 갖게 만들었고, 주거복지의 중요성을 제고하고 또 참여하게 만드는 역할을 하였다. 따라서 주거복지센터는 주거복지에 대한 지역사회의 관심을 유도하고 복지부문과 주거부문의 접점을 만드는데 기여하였다. 

□ 주거복지의 제도적 기반 구축 및 저변 확대

제도적 측면에서 주거복지센터의 주요한 성과는 주거복지 활동을 뒷받침하는 관련 조례 제정에 결정적인 역할을 하였다는 것이다. 전주주거복지센터의 노력으로 2011년 처음으로 전주에서 주거복지조례가 제정되었으며, 2012년 서울시가, 그리고 2013년 올해는 인천시가 주거복지 조례를 제정하였다. 이로써 주거복지는 더 이상 주택정책인지 아니면 복지정책인지 개념이 모호한 사업이 아니라 주거와 복지가 통합된 것이자 지방행정의 중요한 부문의 하나로 자리를 잡게 되었다. 

이와 함께 주거복지의 저변이 확대되고 있는 점 또한 주거복지센터 활동의 중요한 성과이다. 당초 주거복지센터는 주로 서울, 수도권 지역을 중심으로 운영되었으나, 이제는 부산을 비롯하여 원주, 김해 등 운영지역이 전국적으로 확대되었다. 더구나 전주의 경우는 전주주거복지센터에서 광역지자체인 전라북도 주거복지센터로 활동범위를 넓힌 점도 또 다른 성과라 할 수 있다. 

□ 주거복지 전문 인력 및 전문 활동가 양성 및 배출

주거복지에 대한 전문지식은 물론이고 다양하고 풍부한 현장경험을 갖춘 주거복지 전문인력을 양성하고 또 배출한 것은 무엇보다 중요한 주거복지센터의 성과이다. 사실 주거복지사업은 사회복지나 현장활동 경험이 있는 사람이라면 누구나 어렵지 않게 할 수 있는 업무로 생각되며, 또한 그런 측면도 분명히 있다. 그러나 막상 특정 대상을 상대로 구체적인 사업이나 서비스를 지원하기 위해서는 그 어떤 부문보다 다양한 정보와 다방면에 걸친 전문성을 필요로 한다. 최소한 주요 주거복지정책이나 프로그램은 파악하고 있어야 일반적인 수준의 주거상담이라도 할 수 있는 게 주거복지서비스의 특성이다. 때문에 주거서비스 경험이 없는 센터 실무자는 업무를 수행하기 위해서는 그야말로 여기저기 묻고 뛰어다니면서 필요한 정보와 지식을 동원하면서 스스로의 역량을 강화해 왔다. 이런 점에서 주거복지센터는 주거복지에 대한 지식이 없던 실무자들도 센터에서의 다양한 경험을 통해 이론과 실천경험을 겸비한 주거복지 전문가로 성장하게 만들었다고 하겠다.  

2) 주거복지센터의 과제

주거복지센터는 출범 당시부터 저소득층 주거문제에 대한 대안모색이라는 본연의 목적과 공공부문 주거복지 전달체계의 파트너로서 역할 사이에 근본적인 딜레마를 안고 있는 게 사실이다. 사회복지공동모금회의 지원으로 시작한 주거복지센터는 공공부문 주거복지 전달체계의 파트너로서 역할에 중점을 둔 측면이 있다. 물론 주거복지센터는 저소득층 주거문제 해결을 위한 대안마련이라는 본연의 목적을 견지하고자 주거복지정책 및 주거복지프로그램에 대한 문제점을 지적하고 또 해결방안을 제안하면서 이른바 ‘창조적 긴장관계’는 유지하려고 노력하였다. 그러나 시간이 지나면서 주거복지센터는 긴장관계를 유지하려는 노력은 줄어들었으며, 전달체계의 역할에 충실하였고, 이로 인해 주거복지센터의 활동경험이 정책이나 제도개선에 적극 반영되지 못한 측면이 있다. 따라서 그 동안의 주거복지센터 활동을 종합 평가하고, 현장에서 제기된 제반 사항들이 지원사업 및 사업 전달체계에서 검토되도록 행정과의 긴밀한 협력관계를 마련해야 한다. 앞으로 주거복지센터는 주민들에게 필요한 주거정책을 새로 도입하거나 기존 정책의 변화를 요구하는 책임있는 주체로서의 역할을 담당해야 할 것이다.  

5. 맺음말

주거복지센터는 이미 만들어진 완성체가 아니라 만들어가는 과정에 있는 조직이다. 그리고 서울, 전주, 인천 등 일부 지자체가 제정한 주거복지지원 조례에서는 주거복지센터를 설치토록 규정하고 있다. 앞으로 주거복지센터를 어떻게 구성하고 또 어떤 일을 할 것인가는 센터의 역량에 달려있지만, 한편으로는 주변 여건에 의해 영향을 받는 것도 사실이다. 주거복지에 대한 우리 사회의 인식은 공공임대주택을 공급하고 주거비를 보조하는 것 정도를 벗어나지 못한 채 여전히 모호한 상태이지만, 주거복지에 대한 사회적 관심은 그 어느 때보다 높다. 이제 주거복지센터는 그 동안의 경험을 토대로 우리 사회 전체 주거문제를 고민하는 책임있는 주체로 역할을 해야 한다. 그리고 이러한 역할을 수행하는 과정에서 주거복지센터는 새로운 모습으로 거듭날 수 있을 것이다.