박근혜 정부, 지방사회보장사업 정비하여 복지축소

이찬진 | 변호사

불과 2%도 안 되는 자체 지역 복지에 칼을 댄 현 정부

우리나라의 지방자치의 현실을 가장 정확하게 보여주는 통계는 지방재정연감상의 통계지표들이다. 지자체의 세출예산을 세출구조별로 분류할 때 가장 큰 비중을 차지하는 것이 정책사업 예산이며 정책사업은 자체사업과 보조사업으로 구분된다. 지방재정연감에 정리된 지자체 세출예산과 그 중 사회복지예산, 그리고 사회복지예산 중 자체사업 예산과 보조사업 예산의 추이를 정리하면 <표 6-1>과 같다(2015.10. 남찬섭·이찬진에서 수정, 인용).

<표 6-1>을 보면 2008년부터 2013년까지 지자체 세출예산총액(순계) 연평균 증가율 4.1%에 비하여 사회복지예산의 연평균 증가율이 10.3%, 전체 예산 비중도 2008년 16.4%에서 2013년에는 21.9%로 규모가 증가한 것을 알 수 있다. 그러나 그 내용을 보면 사회복지예산의 증가를 주도한 것은 자체사업이 아니라 국가보조사업이며 특히, 박근혜 정부 출범 후 전면 확대된 무상보육과 기초연금으로 인한 대응지방비의 부담이 폭증하여 발생한 것임을 확인 할 수 있다.

이로 인하여 지방자치단체들은 재정 여력이 어려워지고 자체사업예산은 2008년 12.7%에서 2013년 8.8%로 하락하였다. 결국 총 예산 대비 2.08%에서 1.93%로 오히려 줄어든 것이다. 박근혜 정부는 지방자치단체들이 주민들의 복지욕구를 반영하여 지방의회가 제정한 조례에 따라 시행하고 있는 전체 예산 대비 2%도 안되는 비용으로 지역복지의 숨통을 조이면서 정비의 칼날을 휘둘렀다.

현 정부의 정비방안 추진과 전국적인 반발

박근혜 정부는 2015년 8월 이른 바 유사･중복사회보장사업에 대한 정비방안(이하 정비방안)을 발표하고 이를 전국적으로 추진하였다. 정부가 발표한 정비대상 사업은 지자체가 시행 중인 자체 사회보장사업 5,891개 사업(6.5조 원) 가운데 중앙정부 사업과 유사･중복성이 있고 정비가 필요할 것으로 판단되는 1,496개 사업, 9,997억 원(사업 수 25.4%, 예산 15.4%)이었다. 정부는 유사･중복 사업 정비를 지자체 자율적으로 추진토록 한다고 하지만 실제는 자율 추진과 전혀 달랐다. 시･도별 조치 필요사항이라 하여 17개 시･도로 하여금 부단체장을 단장으로 하는 유사･중복사업 정비추진단을 구성하여 정비를 추진하였으며 중앙에는 사회보장위원회와 시･도별 추진단(17개), 관계부처, 국책연구기관으로 구성되는 사회보장사업정비협의회를 구성하여 정비를 추진토록 하였다. 그리고 국무조정실장을 단장으로 하고 기재부･복지부･행자부 차관을 간사로 하는 복지재정효율화 중앙대책단을 통한 점점을 실시한다고 밝혔다.

이와같은 사회보장 정비방안은 9월 25일까지 시･도별 정비계획안 제출, 10월 초 시･도별 정비계획 사회보장위원회 보고, 11월 27일 정비결과 1차 제출, 12월 지자체 정비결과 사회보장위원회 보고, 2016년 1월 15일 정비결과 2차 제출 등 대단히 급박하게 진행되었다. 이에 전국 기초자치단체는 큰 혼란에 빠졌으며, 야당인 더불어민주당 소속 기초자치단체장이 있는 고양시, 광명시, 성남시, 수원시, 시흥시를 비롯한 26개 기초자치단체들은 정부를 상대로 하여 ‘정비방안’이 기초자치단체의 자치권을 침해이기 때문에 위헌, 무효라며 2015.10.16.자로 헌법재판소에 권한쟁의심판청구를 제기하였다(2015헌라4호).

설상가상으로, 정부는 법제처의 유권해석 형식으로 사회보장기본법 제26조 제1,2항의 “협의”의 구속력에 관한 질의에 대하여 동 “협의”는 “합의” 내지 “동의”를 의미하는 것으로서 구속력이 있는 것이며, 만일 이를 위반하는 경우 사회보장위원회의 조정을 통하여 이를 시정할 수 있다.고 밝혔고, 이어서 이를 위반할 경우 ‘법령위반’으로 보아 위반된 사업에 소요되는 사업비만큼 지방교부세를 감액할 수 있는 내용으로 지방교부세법 시행령 조항을 신설, 시행하기 시작하였다. 한마디로 중앙정부가 지방의 신규`증액되는 모든 사회보장사업에 대하여 정부의 사전승인을 받아야 하고, 그렇지 않을 경우 가장 중요한 지방자치단체의 재원인 지방교부세를 감액하겠다고 실력행사를 하기에 이른 것이다.

이에 서울특별시와 경기도 성남시 역시 지방교부세법시행령이 자치권을 침해한다는 이유로 2015. 10월 및 2015. 12월에 각기 대통령을 상대로 한 권한쟁의심판청구를 제기하였고 2개의 사건은 병합되어 2016. 9.8. 헌법재판소에서 쌍방의 공개 변론이 진행되는 등 심리가 진행중이다(2015헌라3호,6호).

‘정비방안’의 대상인 사업들은 대부분 노인, 장애인, 저소득층, 아동 등 사회적 약자들에 대한 현금 및 현물급여를 지원하는 사업과 사회적 약자들을 돕는 사업분야의 열악한 상황에 있는 사회복지 종사자들과 사회복지 시설들에 대한 지원사업이다. 대표적으로 일본군 위안부 피해 할머니들에게 지방자치단체들이 매월 지급해 오고 있는 생활지원금사업이나 85세 노인에게 지급하는 장수수당, 재산도 소득도 거의 없는 극빈층의 건강보험료 지원사업, 소년소녀가장의 학원비 지원이나 중증장애인 활동보조 사업 등을 들 수 있다. 성남시의 경우에는 특정 연령층의 비취업 청년들에게 한시적으로 연간 100만 원을 지역화폐로 지급하는 청년배당 사업, 출산 촉진책인 무상 공공산후조리원 사업, 중학생들에 대한 교복지원사업이 보건복지부에서 협의 수용이 되지 않았다. 이에 성남시는 사회보장위원회와 보건복지부장관을 상대로 한 별도의 권한쟁의심판을 제기하여 헌법재판소에서 현재 심리 중이기도 하다(2015헌라8호).

이와 같이 중앙정부가 무차별적으로 사회적 약자들에 대한 지방사회보장사업의 폐지·축소를 강요하는 상황이 되자, 당장 그 불이익을 입게되는 사회적 약자와 이를 지원하는 지역 복지계, 시민사회단체들은 각자가 속한 자치단체 단위로 해당 사업을 살리기 위한 지역 운동을 전개함과 동시에 중앙 정부 대응 차원으로 전국 단위의 ‘전국복지수호공동대책위원회’를 결성하여 공동 대응에 나섰다. 그 결과 2016년 보건복지부는 신설·증액 사업에 대한 협의·조정 제도 시행 이전의 기존 사업들에 대한 ‘정비방안’은 구속력이 있는 것이 아니므로 자치단체별로 알아서 하면 된다는 변명을 했는데 상당수의 복지 사업들은 이미 폐지 또는 대폭 축소되었다.

ⓒ참여연대

사회보장기본법상의 보건복지부장관의 협의 제도 등의 위헌·위법성

현 정부는 ‘정비방안’을 시행함에 있어서 2013년 1월에 신설, 통과된 사회보장기본법 제20조 제2항과 제4항 및 26조 제2항의 보건복지부장관의 협의 제도와 사회보장위원회의 조정 제도를 악용하고 있다.

지방자치제도는 헌법상의 ‘제도보장’이기는 하나, 주민복리에 관한 사무를 존재 이유로 하는 것이기 때문에 법률유보에는 한계가 있는데, 독일 연방헌법재판소 판례는 불가침의 핵심영역으로 ① 지역 공동체의 모든 사무를 특별한 수권근거 없이 파악하고 수행할 수 있는 권한(전권한성), ② 지방자치단체의 독자적 형성능력(자기책임성) 등을 들고 있으며, 그 판단기준으로 지방자치의 역사적 발전과 상이한 역사적 현상상태를 제시하고 있다. 우리 헌법재판소도 지방자치단체의 자치권은 법령에 의하여 이를 제한하는 것이 가능하다고 하더라도 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 헌법에 위반된다고 판시하고 있으며(헌법재판소 2002. 10. 31. 선고 2002헌라2 결정), 지방자치단체가 주민의 복리를 위하여 처리하는 사무와 법령의 범위 안에서 그 처리 여부와 방법을 자기 책임 아래 결정하는 사무에 대한 자율성만은 최소한 침해해서는 안 된다.고 판시하고 있다(헌법재판소 2009. 5. 28. 선고 2006헌라6 결정).

지방자치단체가 자신의 고유한 업무로서 자기책임 하에 처리하는 사무를 자치사무 또는 고유사무라고 하는데, 자치사무의 범위에 있어서 전권한성은 지방자치의 제도적 보장의 내용으로서 인정되고 있다. 헌법 제117조 제1항은 이를 “주민의 복리에 관한 사무”라고 표현하고 있다. 적어도 지방자치단체가 자치사무를 처리함에 있어서 국가와 지방자치단체는 서로 대등한 법적 지위를 가진다. 따라서 자치사무에 대한 국가 및 국가기관의 통제는 합법성 통제만이 허용된다고 할 수 있다. 헌법재판소는 2009. 5. 28. 선고 2006헌라6 권한쟁의심판청구 사건에서 구 지방자치법 제158조에 의한 중앙정부의 지방자치단체에 대한 감사권한은 위법성 여부만을 대상으로 하는 합법성 감사에 국한되며, 합목적성 감사는 지방자치권을 침해하는 것으로 허용될 수 없다고 판시한 바 있다. 지방자치법은 중앙정부나 상급 지방자치단체에 ‘지방자치단체의 사무’에 대하여 조언 또는 권고, 지도와 함께 재정․기술지원을 할 수 있다고 하고(지방자치법 제166조), 국가나 상급 지방자치단체의 위임을 받은 사무에 대해서만 지도․감독을 받는다고 규정하는 등(동법 제167조), 지방자치단체와 중앙정부 및 상급 지방자치단체는 대등하고 협력적인 관계에 있다. 지방자치의 보장은 헌법적 보장으로서 그 본질적 내용은 입법자에 의해서도 침해되어서는 안 되는 것이 원칙으로 보아야 하기 때문이다(헌법재판소 2006. 2. 23. 자 2005헌마403 결정).

여기서 헌법상 보장받는 자치권의 본질적인 내용에는 자치사무의 보장이 포함되며, 자치사무의 보장이라고 함은, 지방자치단체가 주민의 복리를 위하여 처리하는 사무와 법령의 범위 안에서 그 처리 여부와 방법을 자기 책임 아래 결정하는 사무에 대한 자율성만은 최소한 침해해서는 안 된다는 것을 말한다(헌법재판소 2009. 5. 28. 자 2006헌라6 결정). 대법원 역시 지방자치단체의 자치사무와 같은 재량판단의 영역에서는 국가나 상급 지방자치단체의 개입을 엄격히 금지하는 것으로 해석하고 있다(대법원 2007. 3. 22. 선고 2005추62 전원합의체 판결).

그런데 사회보장기본법 제26조 제2항은 지방자치단체가 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 ① 신설 또는 변경의 타당성, ② 기존 제도와의 관계, ③ 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 제26조 제2항과 관련하여 제4항에서 보건복지부장관은 사회보장급여 관련 업무에 공통적으로 적용되는 기준을 마련할 수 있다고 하여 포괄적으로 기준 제정권을 위임하고 있다. 또한, 제3항에서는 협의가 성립되지 아니하면 사회보장위원회의 조정으로 자동 회부되도록 규정하고 있다. 보건복지부장관에게 급여의 기준에 관한 법규명령제정권한이 백지위임된 상태에서 지방자치단체가 신설․변경하는 사회보장제도와 관련하여 예외 없이 보건복지부장관과 협의하도록 한 규정을 정부의 방침대로 “동의”로 해석․운용한다면 지방자치단체의 본질적 권한인 자치재정권에 따라 예산 대비 1～2%의 범위 내에서 주민들의 자치적인 의사 결정에 따라 지역 복지 욕구를 반영하여 본질적인 권한 범위 내의 자치 복지사무에 관하여 진행하는 지방 복지사업은 중앙 정부의 승인 없이는 진행할 수 없는 결과가 된다.

또한 사회보장기본법 제26조 제2항에서 협의의 대상으로 규정하고 있는 ① 내지 ③의 사항들은 모두 불확정한 개념들로서 협의의 상대방인 국가기관의 방침 여하에 따라 동의 여부가 좌우되는 결과가 되고, 이는 결국 청구인과 같은 헌법기관의 헌법 및 법률상의 자치권 행사가 일개 중앙행정기관의 정책적인 판단에 따라 합법, 불법 여부가 좌우되는 결과가 되기도 한다. 현 정부와 같이, 사회보장기본법 제26조 제2항의 ‘협의’를 ‘동의’ 내지 ‘합의’로 해석하고, 협의가 성립되지 아니하면 사회보장위원회의 강제적인 조정의 대상으로 하는 한, 법률로도 제한할 수 없는 지방자치단체의 전권한성의 본질적인 부분을 침해하기 때문에 위헌이다. 마찬가지의 논리로 한낮 민관 공동행정위원회에 불과한 사회보장위원회에게 지방사회보장사업에 대한 보건복지부장관의 협의를 받지 못할 경우 조정에 회부되어 동 위원회의 조정에 따르도록 하고, 사회보장기본법 제20조 제2항의 규정을 자의적으로 적용하여 위원회로 하여금 지방사회보장사업에 대한 전반적인 조정을 할 수 있는 것처럼 해석, 운용하는 것 역시 자치권의 본질을 침해하여 위헌의 문제가 발생하는 것이다. 결국 생애주기별 맞춤형 복지를 표방한 2013년 1월 통과된 사회보장기본법 개정법률은 정작 중앙정부의 정책과 예산맞춤형 지방복지 규제 제도로 악용되고 있고, ‘정비방안’ 역시 사회보장위원회의 권한을 현 정부가 악의적으로 확대 해석함으로써 자치권을 침해하는 위헌, 위법의 문제를 발생시키고 있는 것이다.

‘정비방안’의 반복지성

현 정부 하에서 상명하복식의 밀어붙이기로 추진된 ‘정비방안’은 저출산･고령화 흐름에 대응하기 위한 사회보장(사회서비스)의 발전과 지방자치시대에 부응하는 지방정부의 복지기획력 제고가 절실히 요구되는 시대상황에 비추어 볼 때 지극히 반(反)복지적 행태라 하지 않을 수 없다. 이와 같은 반복지성은 앞서 본 위헌, 위법성의 관점 이외에도 사회보장사업의 최우선 가치는 주민의 복지욕구라는 점과 오늘날 사회보장(사회서비스) 발전에서 지자체의 기획력 향상이 대단히 필요하다는 점에서 볼 때, 정부가 추진하는 정비방안은 지자체 및 그 민간기관들의 복지기획력과 복지적 창의성을 사전에 억압･말살하려는 것으로 작용되고 있다고 해도 과언이 아니다. ‘정비방안’의 시행으로 인하여 과연 어느 정도의 지방 사회보장사업의 축소, 폐지가 발생하였는지에 관하여 전국복지수호 공동대책위원회에서 2016. 5월 경기도 관내 31개 기초자치단체를 중심으로 이를 분석하여 이슈리포트로 발표하였는데 다음 <표 6-2>와 같다. 그 결과는 현 정부의 정비방안의 폐해를 실증적으로 보여주는 사례라고 할 수 있다.

분야별 합계를 기준으로 하면 정부통보 정비사업 중 ‘저소득자 지원’에서 총 28개로 가장 많은 정비가 추진되었다. 경기도 전체 정비대상사업과 비교한 비율은 12.0%이다. 그 다음으로는 ‘노인복지’, ‘장애인복지’ 분야가 정비되었는데 즉시 폐지사업과 단계적 폐지사업에서는 ‘노인복지’에서 14건, 저소득자 지원에서 12건이며, 축소된 예산의 규모를 보면, ‘노인복지’가 2016년 약 23억 원, ‘장애인복지’는 약 21억 원 삭감되었다. 경기도는 광역자치단체 중에서 상대적으로 자체 복지사업을 많이 시행하는 곳으로 다른 지역의 경우 정비방안의 폐해는 더욱 극심할 것임을 추정할 수 있다.

마무리하며

정부의 ‘정비방안’의 법적 근거는 생애주기별 맞춤형 복지를 추진하기 위함이며 2013년 1월 통과된 개정된 사회보장기본법 제26조 제2,3항의 ‘협의’, ‘조정’ 제도에 있다고 밝히고 있다. 그러나 현 정부는 위 법률들을 사회보장 증진보다는 중앙통제 방식의 사회보장 후퇴, 및 획일화, 하향평준화에 악용하면서 복지사무와 관련하여 중앙 정부와 수평적 지위를 갖고 있는 지방자치단체의 자치권까지 침해하여 전국적인 사회갈등을 야기하고 있다. 따라서 지방사회보장사업이 ‘자치사무’로서 제도적으로 보장되기 위해서는 현 정부가 악용하고 있는 사회보장기본법 제26조 제2항, 3항 등의 전면 개정 내지 폐지가 절실하다.

박근혜 정부의 지방사회보장사업의 폐지·축소를 본질로 하는 ‘정비방안’의 강행에 대하여 국민들은 2016년 4월13일 총선을 통하여 표를 통하여 심판함으로써 ‘여소 야대’ 국회가 구성되었다. 그리고 ‘민의’를 저버리고 국정을 농단한 박근혜 정권은 탄핵 소추되어 정의의 심판을 앞두고 있다. 이제 국회는 민의를 겸허하게 수용하여 이제 박근혜 정권의 지방사회보장 축소, 획일화를 내용으로 하는 ‘정비방안’과 이를 가능하게 하는 잘못된 법률들을 바로 잡기 위하여 사회보장기본법의 전면 개정에 나서야 할 것이다.

※참고문헌

남찬섭,이찬진, 2015. 10.12. ｢정부의 사회보장사업 정비방안 비판 ｣, 전국복지수호공동대책위원회 사회보장정비방안 비판공청회 자료집

사회보장위원회. 2015. ｢지방자치단체 유사･중복 사회보장사업 정비 추진방안｣. 제2호 의안. 8월 11일.

사회보장위원회 사무국. 2015. ｢지방자치단체 유사･중복 사회보장사업 정비 지침｣. 사회보장위원회.

전국복지수호 공동대책위원회, 2016. 5.27. ｢2016년 경기도 사회보장사업 정비결과 분석｣이슈리포트

행정자치부. 각년도. 『지방재정연감』. 재정고(http://lofin.moi.go.kr).