월간복지동향 2014 2014-04-10   1400

[기획주제2] 제3기 지역사회복지계획과 지방선거, 복지정치의 새로운 단계

제3기 지역사회복지계획과 지방선거, 복지정치의 새로운 단계

김보영|영남대학교 지역및복지행정학과 교수

 

지역사회복지계획 수립과 지방선거, 악재인가 기회인가

 

요즘 지역에서는 지방선거 분위기가 달아오르고 있다. 각종 후보들을 알리는 플래카드가 사방에 걸리고, 색색깔의 옷과 어깨띠를 두른 후보들이 사람이 모이는 곳이면 어디든 나타나 명함을 돌리고 있다. 정치권에서도 언론에서도 후보구도와 선거전망에 대한 보도가 뜨겁다. 본격적인 선거의 계절이 다가오고 있는 것이다.

 

선거의 계절을 맞아 또다시 복지가 관심의 대상이 되고 있다. 2012년 총선과 대선때 본격화된 복지공약의 경쟁은 선거 이후에도 그 공약의 실행에 대한 논란으로 계속 이어졌다. 정치권의 전에 없던 복지에 대한 관심은 언론의 주목으로 이어졌다. 그러다보니 복지에 대한 논란이 신문과 방송의 머리기사를 차지하는 것은 전혀 어색하지 않다. 거기에 무상버스 공약을 교통복지 공약이라며 내세우는 등 모든 사회문제가 복지화 되어가고 있는 듯하다.

 

이런 때에 지역의 복지계에서는 올해가 또 남다른 해이기도 하다. 바로 2003년 6월 개정된 사회복지사업법 15조에 의해 도입된 4개년 지역사회복지계획을 세우는 해이기도 한 것이다. 

2007년에 1기, 2011년에 2기에 이어 벌써 세 번째로 세우게 되는 지역사회복지계획은 2018년까지 지역사회의 복지의 미래를 설계하는 작업이다. 법적으로 지역의 참여아래 지방자치단체의 장이 수립하는 이 계획은 적어도 의미상 앞으로 4년간 지역의 복지를 결정하는 매우 중요한 과정인 것이다.

 

하지만 지역에서는 지역사회복지계획 수립의 해와 지방선거의 해가 겹쳐서 어려움이 있다는 호소가 들린다. 아무래도 선거에서 지자체 장이나 지방의회가 바뀔 수 있으니 어떻게 해야 할지 난감하다는 것이다. 사실 지자체 선거에서 지자체장이 바뀌게 되면 지자체장에 따라 그 전에 수립된 지역사회복지계획의 내용은 갈 곳을 잃게 될 수도 있다. 그래서 그 전까지 무엇을 얼만큼 해야 하는지 혼란스러운 것이다.

 

일면 이러한 불만은 타당해보이고, 매우 현실적인 문제가 될 수도 있다. 하지만 더 크게 본다면 이러한 상황은 지역의 복지에 있어서나 지역의 복지정치에 있어서 새로운 기회가 될 수 있다. 우리가 잊지 말아야 하는 것은 복지정책의 영역은 첨예한 정치의 영역이라는 것이다. 그만큼 그동안 정치가 생략되었던 복지계획은 한계가 명백할 수밖에 없었다. 그래서 복지계획에 있어서도 정치적으로 중립적이어야 하는 공무원의 입장에서는 지방선거와 같이 진행되는 것이 난감한 일이겠지만 지역의 민간복지, 지역운동, 지역정치의 입장에서는 이를 새로운 기회로 활용하는 적극적 인식이 절실한 것이다.

 

복지정치가 빠진 지역사회복지계획, 그 한계

 

앞서 언급한 바와 같이 지역사회복지계획은 2006년부터 시작해 2007년에서 2010년까지 1기, 그리고 2011년부터 올 해까지 2기 계획이 마무리되고 2015년부터 2018년까지 시행될 3기 계획을 전국 200여개의 시군구와 17개 시도에서 수립하여야 한다. 이 지역사회복지계획을 통해서 각 지자체들은 지역주민의 복지수요와 전망에 맞추어 사회복지의 장단기 공급대책을 제시해야 하는 것이다.

 

이러한 지역사회복지계획은 지역사회복지에 있어서 새로운 변화를 가져왔다. 우선은 2003년 사회복지사업법에서 지역사회복지계획과 함께 도입된 것이 지자체와 민간 복지기관, 학계 전문가, 이용자 대표 등이 공동으로 구성하는 지역사회복지협의체였다. 지역사회복지계획의 심의를 맡았던 이 민관 협력기구는 많은 지역에서 실질적으로 복지계획을 수립하는 주체가 되기도 하였다. 이전까지 민간영역이 지역에서 복지에 대한 공적 역할에 큰 부분을 차지하면서도 항상 공공의 통제와 관리의 관계를 벗어나지 못했던 ‘종속적 대행자 관계’였다면 이제 함께 참여해 공동으로 협의하고 협력하는 관계로 발전될 수 있는 기반이 제공된 것이다. 지역사회복지계획은 그 기반위에서 지역의 복지를 전반적으로 재점검하고 향상시킬 수 있는 기회가 될 수 있었다.

 

하지만 그 계획의 성과에 대한 평가는 긍정적이지 못하다. 대부분의 경우 지역사회복지계획은 진정 지역의 참여아래 지자체에서 책임 있게 수립되기 보다는 외부용역에 의해 주문제작 되었고, 복지욕구나 자원조사는 형식적으로 이어졌으며, 비전이나 사업내용도 지역에 따라 차별화되기 보다는 대동소이하고, 사업주체나 역할구분이 불명확한 경우가 많았던 것이다. 

이러한 평가는 일부 지역이라기보다는 대부분의 지역에서 나타나는 공통적인 것이었다. 한마디로 요약한다면 지역에서 참여를 바탕으로 지자체가 지역의 복지를 함께 논의하고 계획을 세울 수 있는 장이 마련되었지만 실질적인 복지계획이 이루어지고, 실행되지는 못했던 것이다.

 

이는 가장 근본적으로 정치적 의지가 생략된 계획의 예견된 한계였다. 복지정책이란 기본적으로 누구에게 어떤 혜택을 어떻게 주어지도록 할 것 인가하는 철저한 정치적 문제이다. 결국 정치가 이해관계자간의 이해조정의 과정이라면 복지란 정치 그 자체라고도 할 수 있는 것이다. 그런데 사실 2008년 경기도 교육감 선거에서 무상급식 공약이 세간의 주목을 받으며 복지 이슈가 실질적인 정치쟁점으로 부상하기 시작하였지만 총선과 대선이 이어진 2012년 이전에는 전면화되지 않았기 때문에 그 이전에 수립되었던 1, 2기 기역사회복지계획은 정치적인 관심의 대상이 되기 어려웠다. 당연히 법제상 지자체장의 계획이라고 하더라도 지자체장의 힘이 실리지 않으니 그 계획의 의미나 집행력에는 한계가 있을 수밖에 없었던 것이다.

 

그래서 민간의 활발한 참여를 통해 계획을 수립한 지역조차도 결국 그에 따른 예산이나 실행력이 담보되지 못한 그저 민간의 ‘숙원사업 모음집’에 그치는 경우가 많았다. 그리고 그렇게 제각기 사업을 백화점식으로 나열하다보니 열심히 그 계획을 추진한다고 한 들 장기적으로 주민 복지에 어떤 변화가 어떻게 일어날 수 있는 것인지에 관심도 적었고, 알 수도 없었다. 그냥 많은 좋은 사업을 열심히 하는 수준을 벗어나지는 못한 것이다.

 

제 3기 지역사회복지계획, 복지정치의 새로운 기회

 

하지만 이제 복지를 둘러싼 환경은 많은 변화를 겪고 있다. 과거에 잘해야 자선사업 정도로 인식되었던 복지는 이제는 주민 누구나 자신의 문제로 받아들이고 있다. 고속성장이 일어나던 시절에는 일반적으로 파이를 키우는데 관심이 많았지만 저성장에 접어든 지금의 대한민국에서는 파이를 나누는 복지문제로 관심이 돌아가는 것은 당연한 일이다. 게다가 저출산, 고령화, 양극화, 가족규모의 축소와 단절 등은 그 전까지 어떻게든 스스로 이겨내었던 문제들이 이제 국가나 사회가 해결하지 않으면 안되는 한계에 봉착한 것이다. 복지는 더 이상 명분이 아니라 실질적인 삶의 문제로 다가오고 있는 것이다.

 

복지정치는 이렇게 사람들이 실질적인 삶의 문제로 보편화되면서 부상하고 있는 것이지만 정작 그 수준은 무언가 더 해주겠다는 1차원적 수준을 벗어나고 있지 못하고 있다. 다시 말해 사람들은 복지를 통해 궁극적으로 삶의 문제가 나아지는 것을 원하겠지만 복지정치의 수준은 아직 복지로 어떤 문제가 어떻게 해결될 수 있다는 비전과 전략을 보여주기 보다는 그저 관련된 급여나 서비스, 시설을 얼만큼 더 해주겠다는 수준에 그치고 있는 것이다. 

 

이런 낮은 수준의 복지정치와 인식은 현재에도 복지의 질을 높이기보다는 표면적으로 복지사업 개수만 폭발적으로 증가하는 현상으로 나타나고 있다. 현재 중앙정부의 복지사업 개수는 16개 부서에서 290여가지가 넘고, 지방정부에 위탁되어 집행되는 사업만 170여가지에 이르고 있다. 

 

사실 이 가짓수에는 복지기관이나 시설지원, 지역개발형 바우처 사업까지 들어있으니 복지기관에서 시행하는 사업이나 다양한 지역별 바우처사업까지 합하면 그 개수는 수백 가지에 이를 수도 있는 것이다. 

 

하지만 전체적인 복지지출 수준은 여전히 OECD 최하위 수준인 상황에서 복지사업의 개수만 중구난방으로 늘어나는 현상은 주민들의 삶의 문제를 해결하기 보다는 불안정한 결과와 제도에 대한 불신으로 귀결될 수 있다. 가령 노인장기요양보험, 노인돌봄종합서비스, 재가노인서비스 등 노인돌봄과 관련된 다양한 사업이 많이 늘어났지만 이러한 제도들이 고령에 따른 질환과 장애로부터 노인의 안정된 삶을 보장하고 있다고 보기는 어렵다. 증상이 확실해야 등급을 받아 보호를 받을 수 있는 장기요양보험은 노인들에게 재활의지는 가지지 말 것을 요구하고, 소득기준이 있는 노인돌봄종합서비스는 등급을 받지 못할 바에는 소득수준이 낮아져야 한다고 말하며, 이웃간의 거리가 멀어야 받을 수 있는 노인돌봄기본서비스는 독거노인이면 이웃과 떨어져 살아야 도움을 받을 수 있다는 메시지를 던지고 있다. 결국 이 모든 제도를 경험하게 되는 고령의 주민들의 입장에서는 안정적으로 자신의 삶을 보장해주는 국가란 존재하지 않고 받을 수 있을 때 최대한 챙기는 것이 제일이라는 삶의 눈치만 더하고 있다.

 

어린이들의 경우에는 또 어떠한가. 지자체의 드림스타트센터, 교육지원청의 교육복지우선지원사업, 지역아동센터, 아동대상 지역사회서비스투자사업 등 취약 계층 아동을 지원하는 많은 제도들이 시행되고 있지만 이러한 제도들의 결과 지역사회에서 어린이들의 건강한 발달과 성장을 보장하고 있다고 보기는 어렵다. 서로 유사한 대상에 서로 유사한 서비스들이 집중되다 보니 초등학생 연령의 취약계층 아동이라면 서로의 실적을 위해 모셔오기 쟁탈전을 벌여야할 상황이 벌어지고 있다. 하지만 그 이상의 연령이 되면 거의 모든 서비스의 우선적인 대상에서 제외되어 방치되어간다. 결국 지역사회의 어린이들은 수많은 복지사업 사이에서 건강한 발달과 성장이 보장되기 보다는 복지와 사업에 대한 불신뿐 아니라 받을 수 있을 때 잘 챙겨야한다는 인생의 눈치가 먼저 생길 수 있는 것이다.

 

물론 복지자원이 부족한 상황에서는 무언가라도 더 해야 자원이 늘어나지 않겠냐고 할 수 있다. 하지만 이러한 상황에서 늘어나는 복지는 정말 사람들의 삶의 문제를 증진시키고, 더 많은 복지로 이어질 수 있을까. 오히려 복지제도에 대한 회의와 불신을 증가시켜 결국 복지확대에 대한 정치적 지지를 잃어가는 결과를 빚을 수 있다. 지금은 무슨 비극적 사건이 생기면 그래서 더욱 복지를 늘려야 한다는 목소리가 높지만 계속 중구난방으로 사업만 늘어나는 꼴이라면 어느 시점에서는 그래서 이제 복지도 소용없다는 비난으로 바뀔 수 있다. 결국 복지의 확대가 역풍을 맞게 되는 것이다.

 

그렇다면 지금 정작 필요한 것은 무엇인가. 무언가를 더 해주겠다는 약속만 늘어놓는 것이 아니라 어떤 주민의 삶의 문제를 어떻게 해결한 다른 삶의 모습을 제시하고 그를 토대로 우리 지역을 다른 모습으로 만들겠다는 비전과 전략이 있는 새로운 수준의 복지정치이다. 이제 복지공약은 표를 위해 던지는 선심성 미끼가 아니라 어떤 삶, 어떤 지역을 만들어가기 위한 계획의 상징으로 보여야 한다. 이러한 전략적 공약은 결국 어떻게 삶이 변할 수 있다는, 다시 말해 주민에게 와 닿는 비전을 뒷받침하는 것이어야 한다.

 

가령 이전 대선의 과정에서 한 예비후보가 내세운 “저녁이 있는 삶”이라는 문구가 그 후보와 관계없이 상당한 파장을 일으킨 적이 있었다. “저녁이 있는 삶”이라는 문구는 현재 세계 최장기간 노동시간과 지속적으로 강요되는 무한 경쟁 속에 개인과 가족의 행복을 박탈당하고 있는 우리 사회의 문제를 정확하게 꿰뚫으면서 그런 문제가 해소된 삶의 모습, 즉 구체적 비전을 상징하고 있었기 때문이다. 이런 것이 문구로만 그치는 것이 아니라 이를 현실화 시킬 수 있는 상징적인 공약과 결합이 되었다면 어땠을까? 단순히 그 문구가 주목받는 것을 넘어서 그 후보의 정치적 운명을 바꾸었을 수도 있다.

 

기실 이제 복지가 이미 주목을 받기 시작한 상황에서 지방선거가 다가오는 지금 복지공약을 내세운다는 사실 하나만으로 후보가 차별화되기는 어렵다. 그렇다고 공약경쟁만 벌인다면 결국 누가 더 과감한 공약을 내세우느냐의 경쟁으로 전락해 현실성 논란을 피하기 어렵게 된다. 내세우기식 공약이 아니라 구체적인 복지의 비전을 더욱 설득력 있는 전략적 공약으로 결합시킬 수 있는, 한 단계 높은 차별화가 요구되고 있는 것이다.

 

그렇다면 이러한 복지정치의 요구와 지역사회복지계획이 어떠한 연관이 있을까? 이번 제 3기 지역사회복지계획은 그 이전 1, 2기 지역사회복지계획에서 나타났던 사업 나열식의 종합계획 방식에서 탈피하여 비전과 전략을 중심으로 한 전략계획으로 접근하고 있다. 그렇다고 이전 시기의 지역사회복지계획에 비전과 전략이 없었던 것이 아니다. 하지만 이전에는 각 분야별 사업을 나열한 뒤에 형식적인 전략과 비전의 문구를 넣을 수밖에 없었던 것이 이전의 계획이라면 이번 계획에서는 먼저 비전과 전략을 수립한 후 이를 토대로 구체화할 사업을 선택적으로 구성할 것을 요구하고 있다. 즉 지금까지 사업(수단)이 비전(목적)에 우선하는 관행적 접근을 깨고 비전(목적)을 중심으로 전략(방향)과 사업(수단)을 배치할 수 있도록 바로잡은 것이다.

 

이러한 변화를 통해서 이 계획을 수립하는 지자체는 물론이고 이에 함께 참여하는 지역의 모든 복지주체에게 지역사회의 복지에 대해 새로운 차원의 접근을 할 것을 요구하고 있는 것이다. 즉, 지역사회복지계획은 각자의 숙원사업을 밀어 넣고, 결국 정치적 의지가 실리지 않아 유명무실화되는 무의미한 계획으로 더 이상 존재해서는 안 되며 지역에서 공유된 비전으로 지역의 의지가 실리고 이를 구체적으로 실현시키기 위한 방향(전략)과 수단(사업)을 담아야 한다는 것이다.

 

이러한 지역사회복지계획 수립과정과 지방선거가 같은 시기에 진행되고 있다는 것은 서로에게 중대한 의미를 가질 수있다. 우선 이전까지 정치적 의지가 결여된 채 무의미해질 수밖에 없었던 지역사회복지계획은 지방선거라는 정치적 과정과 적극적으로 결부됨으로써 그 위상과 의미를 실질적으로 강화시킬 수 있는 계기가 될 수 있다. 반대로 복지정치에 있어서는 개별적 공약에 머물던 수준에서 지역사회복지계획의 과정을 활용하여 구체적인 비전과 전략에 대해 경쟁하는 수준으로 한 단계 발전시킬 수 있는 기회가 되는 것이다.

 

지역에서 어떻게 할 것인가

 

이는 지방선거를 맞이하는 지역의 민간복지계나 시민사회에 있어서 매우 중요한 의미를 가질 수 있다. 이제는 개별적인 기관이나 개별적인 사업, 개별적인 공약 차원에서 복지를 논하는 것이 아니라 지역을 바꾸고, 주민의 삶을 바꾸는 차원에서 복지를 논할 수 있는 것이고, 이를 정치적 과정에서 쟁점화함으로써 구체적으로 실현될 수 있는 발판을 마련할 수 있는 것이다.

 

지역의 민간복지주체는 한편으로는 지역사회복지협의체를 통해서 직접 지역사회복지계획 수립과정에 참여하면서도 다른 한편으로는 지방선거에 참여하는 각 후보들에게 자신들의 지역복지에 대한 비전을 제시할 것을 요구하고, 후보 초청 토론회나 지역언론을 활용하여 이를 쟁점화 시킬 수 있을 것이다. 물론 이를 수행하기 위해서는 먼저 민간복지를 개별적인 기관이나 자기 영역 수준에서 생각할 것이 아니라 지역의 복지주체로서 지역의 차원에서 생각하고 공동으로 대응하려는 노력을 기울여야 할 것이다.

 

지역의 시민사회 역시 지역사회복지계획의 과정을 공개하고, 또 다양한 주체들이 참여할 수 있도록 함으로써 지역의 복지계획이 무의미하게 세워지는 것을 방지하고 더 나아가 지역의 쟁점이 되어 지역민의 삶을 반영하는 계획이 될 수 있도록 해야할 것이다. 그럼으로써 복지계 뿐 아니라 지역사회 전체가 참여할 수 있도록 하고 그 과정에서 지방선거에서 개별적인 공약 수준이 아니라 전체적인 지역의 복지비전과 전략이 쟁점이 될 수 있도록 할 수 있다. 이는 단지 복지뿐 아니라 전체적인 지역 정치과정의 질을 높일 수 있는 계기가 될 수 있을 것이다.

 

시민사회에서 직접 후보를 내세우는 지역의 경우에는 단지 몇 가지 공약으로 경쟁하려하기 보다는 그만큼 지역의 삶에 밀착된 복지의 비전을 내세우고, 이를 설득력 있게 만들기 위한 전략적 공약 개발로 차별화를 시도할 수 있다. 더 이상 후보를 내세우는 것으로, 또는 후보를 단일화했다는 것으로 만족하기 보다는 시민사회가 선거에 참여하는 과정이 지역정치의 질을 높이는 것으로 이어질 때 비로소 시민사회 정치참여의 궁극적 의미가 실현될 수 있을 것이다. 시민사회의 후보는 지역복지의 비전과 핵심적 전략으로 차별화하고, 단체장 후보는 자신의 대안적 복지계획을 내세워 다른 후보를 압박할 수 있을 것이다.

 

이전까지 복지계나 시민사회의 정치진출이 없었던 것은 아니다. 그리고 적지 않은 진출이 이루어졌다고 할 수 있다. 하지만 그 평가에 대해서는 긍정적으로 말하기 어렵다. 이러한 새로운 정치진출이 정치를 바꾸었다기보다는 오히려 복지나 시민사회가 정치진출을 위한 발판이 되었다는 평가가 더 일반적으로 들리기 때문이다. 성과가 있다고 한다면 더 열심히 활동하는 개인에 대한 것일 뿐 정치의 패러다임을 바꾸거나 정치의 질을 변화시켰다고 보기 어려운 것이 사실이다.

 

이러한 한계는 물론 아직까지 복지계나 시민사회의 힘이 취약한 것에 있기도 하지만 궁극적으로 기존 정치와 차별화할 수 있는 내용을 가지고 못하고 있다는 것 역시 부인하기 어렵다. 이제 누구나 복지를 이야기하는 복지의 시대, 새로운 차원의 접근을 요구하는 이번 지역사회복지계획은 기존의 내용적 한계를 극복할 수 있는 유용한 기회와 틀이 될 수 있다. 더 이상 계획 자체, 혹은 참여 자체에 의의를 두기 보다는 이제 실질적인 지역의 변화, 지역 주민의 삶의 변화에 나서야할 때이다.

정부지원금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다

참여연대 후원/회원가입


참여연대 NOW

실시간 활동 SNS

텔레그램 채널에 가장 빠르게 게시되고,

더 많은 채널로 소통합니다. 지금 팔로우하세요!