농촌복지의 현실과 과제: 사회보장정책을 중심으로
조 흥 식
서울대 사회복지학과 교수
참여연대 사회복지위원회 실행위원
1. 농촌복지의 현실과 이명박 정부의 농촌복지정책의 성격
농촌인구는 계속 줄어들고 있다. 2006년 통계청 조사 자료를 보면 농업에 종사하는 농가인구는 1995년 485만1천명에서 2005년 343만3천명으로 최근 10년 동안 29.2%나 감소하였다. 반면 농가인구 가운데 64세 이상 노인의 수는 계속 늘고 있다. 2000년 87만6천명에서 2005년에는 99만9천명으로 12.3% 증가하였다. 농가인구 전체는 감소하면서도 농가 노령인구는 계속 증가하고 있어 농촌사회는 더욱 고령사회로 치닫고 있는 형편이다.
이 뿐만이 아니다. 이처럼 농가인구는 감소하는 반면에 농촌 조손가구는 늘어가고 있다. 1995년 3만5천 가구, 2005년 5만8천 가구로 무려 10년 동안 66%가 증가하였다. 농가평균소득만 보더라도 2007년 3천196만7천원은 전국가구 평균소득의 82.6%, 도시근로자 연간소득의 72.4%에 불과하여 농가의 소득이 결핍됨을 알 수 있다. 생활환경도 상당히 낙후되어 있다. 상수도시설 설치만 보더라도 전국평균 상수도 보급률은 91.3%인데 비해, 농촌 면지역의 상수도 보급률은 40.7%에 머물고 있다.
이처럼 도시지역과 농촌지역 간의 경제수준과 삶의 질의 격차는 점점 심해지고 있다. 더구나 WTO/DDA 협상과 한국과 미국 등 FTA(자유무역협정)의 진전은 시장개방 폭을 확대시켜 값싼 해외 농수산물의 공세에 농가의 부채는 점점 늘어갈 처지에 있다. 동시에 교육․의료․복지체계의 미흡 등 농어촌지역 주민의 복지수준의 낙후는 지속적으로 이농어촌 현상을 부축이고 있다.
이러한 점은 농어촌지역 주민의 복지증진을 위한 각 중앙부처 정책들의 조정 기능이 미약하다는 점과, 지방자치제도 실시 이후 지방자치단체별로 정책추진 목표가 상이하고 재정격차 등으로 인해 지역 차원에서 농촌복지 증진에 대한 구체적인 청사진을 제시하지 못하는 데 기인한다고 할 수 있다.
현재 이명박 정부의 농촌복지정책의 내용을 보면, 분명히 나와 있는 것은 아니지만 인수위의 국정과제 내용을 보면 어느 정도 감을 잡을 수 있다. 이명박 정부의 인수위는 ▲활기찬 시장경제 ▲인재대국 ▲글로벌 코리아 ▲능동적 복지 ▲섬기는 정부를 5대 국정지표로 잠정 결정했으며, 이 지표에 따라 각각 43개 핵심과제, 63개 중점과제, 86개 일반과제 등 총 국정과제 192개의 지표별 과제를 발표하였다.
이 중에서 농촌복지정책과 직접적으로 관련된 국정지표는 ‘능동적 복지’로서 이 국정지표 하에 4대 전략으로서 ▷ 평생복지기반 마련 ▷ 예방․맞춤․통합형 복지 ▷ 시장기능을 활용한 서민생활 안정 ▷ 사회적 위험으로부터 안전한 사회 등을 내세워 이 4대 전략에 상응하는 구체적인 추진과제 42개를 제시하였다. 이를 핵심과제(8개), 중점과제(15개), 일반과제(19개) 등으로 구분한 세부내용 가운데 굳이 농촌이라는 용어를 분명히 밝힌 것은 19개 일반과제 중에서 ‘농어촌 재가 노인복지시설 설치’, ‘농업인 소득·경영 안정시스템 구축’, ‘농어촌 생활여건 개선’ 등 3개 과제이다.
아직 구체적인 정책 프로그램이 나오지 않은 상태라 농촌복지정책의 핵심을 살펴보는 데는 한계가 있다. 그러나 여태까지 우리나라에서 이루어져 온 농촌복지정책의 전반적인 문제점을 대략 정리해 보면 다음과 같다.
첫째, 기존의 농촌복지정책 관련 프로그램들은 주어진 예산에 따라 사업을 짜 맞추는 식의 공급자 위주인 것이 대부분이었기 때문에 복지 수요자의 의견을 제대로 반영하지 못했다.
둘째, 농촌의 노인, 여성, 영유아 등과 같이 사회에서 소외 받기 쉬운 계층에 대한 사회복지서비스가 크게 부족하였다. 현재까지 도시지역에서는 이미 실시되고 있는 사회복지서비스 프로그램을 농촌지역에 확산시키려는 노력이 부족했으며, 농업 및 농촌의 물리적, 사회․문화적 특성을 살리는 복지 프로그램이 별로 없었던 게 사실이다.
셋째, 정부지출 농촌복지 예산이 농민과 농촌주민의 수요에 비해 턱없이 부족하다. 그리고 그동안 농특세 재원 등의 복지 및 지역개발에 대한 투자도 미흡했는데, ‘94～’04년까지 농특세 가운데 주로 농어업 경쟁력 강화(62%)에 사용했으며, 생활여건 개선에 28.1%, 농민 복지증진은 9.9%에 불과하였다.
넷째, 지역적 차별 현상의 하나로 도시민에 비해 농촌주민의 삶의 질에 대한 정책적 관심이 부족하였으며, 특히 영세농․소농의 경영 및 소득구조, 복지실태에 대한 연구조사가 미흡하였다.
이러한 문제점 해결을 위해 이명박 정부 이전의 참여정부는 농촌대책의 범정부적 추진기반 구축을 위해 농림부 주관의 ‘농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발촉진에 관한 특별법’(2004.2.16 제정)과 보건복지부 주관의 ‘농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법’(2003.12.29 제정)을 제정하였다. 그리고 참여정부는 농림부 주관의 ‘농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 5개년 기본계획’(2005-2009년)을 수립하였다.
이러한 기본계획은 농산어촌 복지기반 확충, 농산어촌교육여건개선, 농산어촌 지역개발 촉진, 농산어촌 복합산업 활성화를 꾀하고자 하는 것이었다. 그리고 이의 구체적인 실현을 위하여 기본계획 하에서 각 부처가 소관분야별로 추진계획을 수립 추진하도록 하였으며, 각 부처는 기본계획에 다른 전년도 실적 및 당년도 시행계획을 수립하여 매년 3월까지 농림부로 제출토록 하였다. 또한 시․도, 시군은 기본계획에 따라 자체 5개년 계획을 수립하여 추진하며, 농림부는 매년 시․도, 시․군의 추진실적을 평가하고 시․도, 시․군의 의견을 수렴하여 기본계획 수정 및 다음년도 시행계획에 반영, 추진하도록 하였다. 그리고 이러한 기본계획을 뒷받침하기 위한 투융자계획을 통해 119조라는 액수를 투입하도록 하되, 첫째, 매년 추진실적을 점검․평가해서 다음연도 시행계획에 연계 반영하며, 둘째, 매년 재정여건과 사업의 타당성 등을 고려하여 신규투자수요 반영 및 기존 사업계획을 조정하며, 셋째, 농산어촌에 한정하거나, 농림어업인에 대한 특별 지원사업 등을 중심으로 중점 반영, 추진하도록 하였다.
그러나 이러한 기본계획에 따른 시행 여부에 대한 매년 평가가 제대로 이루어지지 않고 있어 앞으로 우리 농업과 농촌의 형편이 획기적으로 개선될 것이라 믿기는 정말 어렵다.
2. 농촌복지정책의 과제
농촌에서 점차 가족을 통한 민간부문 중심 복지공급체계가 붕괴되는 충격에 대비하기 위해서는 국가 농촌복지정책의 일대 개혁이 요구된다. 따라서 농촌복지를 달성하기 위해서는 국가 사회복지정책을 새로이 정비하는 대 개혁이 필요한데, 이와 관련된 정책의 과제를 제시하면 다음과 같다.
1) 공공부조
우리의 농촌경제의 피폐성에 비추어볼 때 저소득층을 위한 국민기초생활보장제도에서 자격기준의 문제는 특히 재산액수 규정이 중요하다. 농촌지역은 그 특성 때문에 소득이 발생하지 않는 재산이 도시지역에 비하여 많아서, 실질적인 경제수준(소비능력)은 낮은데, 재산 때문에 국민기초생활보장제도의 혜택을 못 받는 현상이 많은 것이다. 이 문제를 해결하는 가장 확실한 방법은 다음과 같다.
첫째, 국민기초생활보장 수급기준을 개선하는 것이다. 현재 소득평가액 기준과 재산기준에 문제가 있다. 즉 실제소득, 기초공제액, 부채 등을 계산할 때 농촌주민의 특성이 제대로 반영되지 않는 문제가 있다.
둘째, 농촌지역에 맞는 자활사업이 되도록 해야 한다. 공공근로사업이 근로능력이 있는 조건부 수급자에게 집중되어 있어 노령자가 많은 농촌 지역의 경우 소득기회가 크게 줄어드는 문제가 있다. 또한 농촌지역에는 자활사업이 미미하며, 자활사업을 하더라도 지역적으로 거리가 멀어 교통 불편 문제가 있다.
셋째, 농촌의 준빈곤층, 즉 차상위빈곤층에 대한 교육급여, 의료급여, 주거급여, 자활급여를 확대 적용해야 한다. 빈곤함정의 문제와 사회적 형평성 측면에서 볼 때 차상위계층에 대한 지원이 시급한 실정이다.
넷째, 농촌 의료급여의 경우 의료보험과의 관계문제, 대상자 책정기준과 책정과정의 문제, 의료의 질 문제, 진료기관의 분포 문제, 진료비 본인 일부부담 문제 등을 해결해야 한다.
2) 사회보험
첫째, 서구의 복지국가의 경험으로 볼 때, 노인들의 노후대책의 가장 강력한 방법은 국민연금이다. 그런데, 대부분의 우리의 농촌주민들은 국민연금을 노후대책으로 생각하고 있지 않고 있다. 이것의 이유는 두 가지로 볼 수 있다. 하나는 국민연금에 대한 인식의 부족이고, 또 다른 하나는 현재 농민들을 위한 국민연금제도의 문제점이다. 전자의 경우에 대해서는 국민연금의 필요성에 대한 홍보를 강화하는 것이 필요하다. 중요한 문제가 되는 것은 후자의 문제다. 농촌경제의 어려움에 비추어볼 때 국민연금 국가 보조수준 제고와 지원대상자의 확대가 해결 방안이 된다.
둘째, 농촌 지역가입자의 국민건강보험료 부과체계를 합리적으로 바꿔야 하며, 농촌의 의료 접근도 및 서비스 수준의 열악성, 추가적인 비용 및 시간의 소요 등을 고려하여 국민건강보험료 감면비율을 단계적으로 확대해야 한다.
셋째, 농작물재해보험 및 양식수산물재해보험을 제대로 실시해야 하며, 농어업 노동사고보험제도를 도입해야 한다.
넷째, 농민에 대한 고용보험 적용을 의무화해야 한다.
3) 사회복지서비스
첫째, 농촌지역 영유아복지를 위해 국가가 적극적으로 개입하여 이들을 수용할 전담시설을 지정 또는 설립하고 재정지원을 해야 한다. 농촌지역 영아전담보육, 방과후전담보육을 국공립시설로 확충해야 한다.
둘째, 농촌지역의 방과후 보육을 활성화하기 위해 제도를 정비하며, 초등학교, 종교기관 등의 시설을 활용하여 방과후 보육시설을 확충하고 자율적으로 운영해온 민간공부방 시설을 개보수하도록 예산을 지원해야 한다.
셋째, 농촌 여성복지를 위해서는 무엇보다도 농어가도우미제도를 확대해야 하며, 군단위에 여성농민 평생건강관리 시스템을 도입해야 하고, 성폭력, 가정폭력, 성매매 피해 농촌여성을 위한 여성농어민 쉼터 등을 설치해야 한다.
넷째, 농촌 노인복지를 위해 ‘농촌노인 생활지도 마을 육성사업’을 확대해 나가며, 노인들의 경륜을 활용한 경제․사회활동 참여확대를 통하여 활기찬 노년생활을 보장하고 고령화시대에 대비하기 위한 농촌형 지역사회 시니어클럽(community senior club)을 육성한다.
다섯째, 농촌의 장애인복지를 위해서 각종 장애인복지시설의 양을 늘리고, 만성정신질환자를 포함한 농촌의 재가 장애인의 복지를 위해서는 현재 형식적으로 운영되고 있는 방문보건사업을 크게 확대하고, 또한 재가복지 봉사활동 프로그램을 다양하게 개발해야 한다.
여섯째, 정책결정과정에 농촌주민 참여를 보장해야 한다. 농촌지역에서 사회복지서비스의 일차적인 제공 주체는 공공기관이지만, 지역주민들도 공공과 민간 사회복지기관을 이용하는 단순한 수요자의 역할에 한정되어서는 안 된다. 농촌지역 복지계획 수립부터 정책결정 및 실행 그리고 평가단계까지 공공과 그 책임을 공유하는 역할을 해야 한다.
정부지원금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다
참여연대 후원/회원가입