월간복지동향 2012 2012-12-15   4082

[동향1] 공공임대주택 관리 및 운영 실태와 개선방안

공공임대주택 관리 및 운영 실태와 개선방안

 

이주원 l (주)두꺼비하우징 대표이사

 

1. 주거복지의 구현, 시급한 정책과제

우리나라 주거문제에 있어서 최대 화두는 주거복지이다. 몇 년 전까지만 하더라도 주거복지는 실현해야할 정책의 대상이 아니라 선언으로 그치는 정치적 수사였을 뿐이었다. 그러나 빈부의 차이 벌어지는 양극화 시대에 주거복지는 주요한 사회적의제로 급부상하였다. 청년들은 대학등록금조차 빚으로 떠안고 사회진출을 하였는데, 안정된 직장은 고사하고 한 달에 수십만원이나 하는 원룸과 고시원에서 좌절로 인한 패배의식 속에 산다. 대학생들은? 치솟는 등록금으로 부모님의 등골이 휘는 것 때문에 항상 죄송한데, 자취 및 원룸 방값이 월 수십만원이니 그 괴로움 또한 작다고 할 수 없다. 그리고 저소득층은 폭등하는 전세값과 월세값 때문에 이사철이 다가오면 항상 불안에 떨고 있는 게 현실이다.

주거복지는 선진국들만의 사회정책이 아닌 우리나라에서 시급히 실현해야할 사회정책임이 분명하다. 상황이 이러한데 주거복지가 무엇을 의미하고, 어떻게 실현해야할지 우리사회는 명확히 정리하지 못하고 있다. 이는 주거복지에 대한 철학과 내용의 빈곤에서 비롯되었다. 국가의 주택정책이 주택을 공급하고 주거환경을 정비하고 주택에 대한 점유의 안정성을 보장하는 것이라면, 주거복지정책은 주택정책을 포함하여 주거비의 부담을 가능하도록 지원하고, 모든 사람이 주거와 관련한 차별을 겪지 않게 하는 것이다.

국가의 주거복지정책은 복지와 권리적 측면까지 포괄해야 한다. 즉 주거복지정책은 중산층의 주택 점유의 안정성과 주거여건 개선 등을 포함하는 것으로 단순한 저소득층을 대상으로 한 주거지원을 넘어서야 하는 것이다. 이는 주거복지가 권리로서의 주거와 복지로서의 주거가 통합되어 정책화되어야 한다는 것을 의미한다. 주거복지가 권리와 복지의 통합된 것이라고 주장하는 근거는 주거가 사람에게 주어진 여러 가지 권리의 기본적인 토대이기 때문이다. 안정되고 적절하며 부담가능한 주거는 삶에 있어 반드시 필요하다. 유엔사회권위원회는 적절한 주거에 대한 권리에 대한 일반논평 4(General Comment 4 The right to adequate housing)를 통해서 건강권은 단지 보건의료 서비스만을 뜻하지 않으며 위생, 영양, 주거 등과 관련이 있다고 하였다. 이렇듯 주거가 보장되지 않고서는 다른 권리의 실현이 불가능하기 때문이다.

 

2. 주거복지정책의 목표와 수단

현재 외형적으로 정부(서울시 포함) 주거복지정책은 모든 소득계층의 주거안정 및 복지 증진을 목표로 삼는다. 그러나 현실은 소득 6분위 이하의 무주택자에게 주거공간을 제공하고 주거비부담을 경감시키며, 주거수준을 향상시키는 데 초점을 둘 뿐, 비주택거주자(쪽방, 고시원, 여인숙 등 거주자)에 대한 정책은 외면하고 있다.

 

3. 공공임대주택의 정의와 유형별 분류, 재고 현황

공공임대주택이라 함은 ‘임대주택법 시행령’ 제2조에서 정의하고 있는 “가. 국가 또는 지방자치단체의 재정으로 건설하여 임대하는 주택이거나,「주택법」제60조에 따른 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설하여 임대하는 주택과 공공사업에 따라 조성된 택지에 「주택법」제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설하여 임대하는 주택”(영구임대주택, 50년공공임대주택<재개발/주거환경임대주택 포함>, 5년 또는 10년 공공임대주택, 국민임대주택, 장기전세주택, 매입임대주택 등을 포함)을 뜻한다. 그러나 위에서 언급한 공공임대주택 중 5년 공공임대주택과 10년 공공임대주택은 임대기간이 짧고 분양전환을 전제로 하였기 때문에 공공재라고 보기 어렵다.

우리나라의 공공임대주택은 영구임대주택, 50년 공공임대주택, 재개발(주거환경)임대주택, 국민임대주택, 장기전세주택, 매입임대주택, 기존주택전세임대주택 등으로 분류된다. 분양을 전제로 하는 5년 공공임대주택 등은 공공임대주택의 유형별 분류에 제외한다.

 

4. 공공임대주택 정책의 문제점 및 개선방안

1) 입주자격 및 임대료

(1) 현황 및 문제 : 건설원가 연동형 임대료체계

현행 공공임대주택의 입주자격과 관련한 문제점은 목표계층이 주로 법정영세민 여부, 주택소유 여부, 청약저축가입 여부, 철거민 여부 등에 따라 결정되며, 가구의 주거비 부담능력 및 최저주거기준 미달 여부 등에 대한 고려는 상대적으로 미흡하다. 더구나 장기임대주택의 경우 위치와 주변 환경여건, 주변 임대료 등을 고려하지 않고, 국토해양부고시에 의거하여 건설원가에 따라 획일적으로 결정한다. 이로 인하여 동일 생활권 내에서도 입주시기 및 건설원가에 따라 임대료 차이가 크고, 공급시기나 임대주택유형에 따라 입주자들의 임대료에 크게 영향을 미친다. 즉, 오래되고 도심으로부터 상대적으로 가까이 위치하는 주택보다 외곽에 위치하더라도 신규로 공급된 임대주택의 임대료가 더 높다.

서울시 장기임대주택의 경우 청약저축가입자, 철거민, 장애인 등 소득에 관계없이 입주할 수 있는 대상이 있어 소득 5분위 이상의 중산층이 17.4% 정도 거주한다. 특히 장기전세주택(SHift)의 경우 주택규모가 크고, 시세연동형으로 설계되어 저소득층의 진입 곤란하며, 정책대상이 소득 8분위 이하로 설정되어 있어 주로 중산층 이상이 거주하고 있다. 이렇듯 공공임대주택이 입주자의 소득수준 변화와 무관하게 임대료가 결정되기 때문에 부담이 적은 입주자가 있는 반면에, 부담이 매우 커서 체납하는 경우도 빈번하게 발생한다. 임대료의 장기체납 시에는 소송을 통해 채권으로서 강제집행을 하거나 재계약 거부 등의 조치를 취하고 있지만, 이는 공공임대주택 정책의 취지에 맞지 않는 것이다.

 

(2) 개선방안

입주자들의 소득수준과 무관하게 결정되고 문제가 발생하고 있는 ‘건설원가 연동형 임대료체계’는 개선되어야 한다. 이를 위해서 단기적으로는 소득 1분위의 임대료부담을 완화해 주는 방향으로 공공임대주택의 임대료 차등화해야 한다. 임대료를 차등화할 경우 입주자 중에 소득 1분위에 대해서는 월임대료 할인을, 소득 5분위 이상에 대해서는 일정액의 할증임대료 부과하는 방안이 현실적이다. 또한 동일 단지의 같은 평형 내에서 임대료를 차등화할 경우 높은 임대료를 내는 입주자의 반발이 예상되므로 주택바우처를 활용하는 것이 바람직하다. 그리고 지정공급제 등을 통해 영구임대주택 입주대상자가 공공/국민임대주택에 입주하더라도 영구임대료만 부담하도록 정책적 개선이 필요하다.

장기적으로는 ‘재고의 효율적 활용을 위한 임대료 개혁’이 요구된다. 일본의 응능응익형 임대료체계, 영국의 공공임대료 기준(지역의 평균임대료 및 상대소득, 주택규모 및 연한), 기타 선진국의 시장가격 연동 및 입주기간 할증 등을 감안하여 새로운 임대료체계의 구축이 필요하다.

 

2)  공공임대주택 단지의 커뮤니티 활성화

(1) 현황 및 문제

① 공공임대주택 단지의 생활관리 또는 커뮤니티(공동체) 활성화 미흡

공공임대주택은 시장을 통해서는 주택문제를 해결하기 어려운 저소득층의 주거를 안정시킬 수 있는 가장 적극적인 정책수단이다. 그러나 사회취약계층의 집단거주에도 불구하고 커뮤니티의 활성화, 입주민의 경제적 자활, 주택 및 시설물의 유지관리 등과 관련한 프로그램은 부족하다. 이는 공공임대주택정책이 수요자보다는 공급자 측면에서 시행되었기 때문이다. 

그리고 공공임대주택이 대단지로 조성된 경우에는 지역이 침체되고 사회적으로 단절되는 이른바 잔여화(residualization)현상이 발생해 빈곤문화가 확대·재생산되었다.도시의 게토화 현상은 임대주택 입주자에 대한 통합적 사회서비스 제공 미흡, 지역사회 및 분양주택으로부터 사회적 배제와 소외현상을 불러왔다. 더구나 공공임대주택은 임차인대표회의 조직률이 낮고, 조직된 경우에도 권한이 주어지지 않아 주민자치와 관리참여 미흡한 게 현실이다.

② 공공임대주택 단지의 노후화

공공임대주택, 특히 영구임대주택 등은 주민구성에 비해 부대복리시설이 너무 부족하다. 영구임대주택을 제외한 공공임대주택 단지는 「주택건설기준 등에 관한 규칙」 및 「주택건설기준 등에 관한 규정」에 따라 건설되고 있으나, 저소득층이 많은 공공임대주택 주민의 복지수요 특성에 대응 곤란할 정도로 입주민들의 편의시설이 모자라다. 이는 공공임대주택이 주로 공급된 1980년대 말∼1990년대 초와 현재의 설치기준이 달라 조경시설, 녹지내 휴게소, 주차장, 보육시설, 주민운동시설 등을 최소한 건설 공급했기 때문이다.

또한 분양아파트에 비해 임차인의 관리참여 및 자율관리 노력이 부족하고, 유지관리가 비효율적으로 이루어지고 있어 노후화가 빠르게 진행되고 있다. 그러나 공공임대주택은 재정문제, 주민이주 및 임시거주문제 등으로 인해 리모델링‧재건축사업 전무한 형편이다.

③ 공공임대주택 거주 입주민의 낙인화

공공임대주택 주민 중에는 사회경제적으로 소외된 사람이 많고, 빈곤․장애․한부모 등으로 인한 차별과 편견에 노출된 경험이 다수 있다. 다른 사람들이 자신 또는 동네를 어떻게 생각하는지에 대한 의식 및 경험은 공동체 의식을 형성하는 데 많은 영향을 끼친다. 이런 이유 등으로 공공임대주택, 특히 영구임대주택에 거주하는 임차인들은 이웃들의 자질을 문제 삼으면 공동체의식을 형성하지 못하며, 지역문제 해결을 위한 노력에 외면하고 불참하는 결과를 초래한다. 이는 결국 공공임대주택 단지 및 시설의 노후화 촉진 요인으로 작용한다. 따라서 입주민의 생활관리와 단지 시설관리의 분리 정책에서 ‘주민과 함께하는 관리로’의 정책적 전환 필요하다.

 

(4) 개선방안

① 공공임대주택 단지의 커뮤니티 활성화

우선커뮤니티 활성화를 위해 임차인대표회의의 역할 강화해야 한다. 그러기 위해서는 자치구 또는 권역별로 임차인대표회의 조직을 지원할 수 있는 민관협력기구 구성하는 방안이 있다. 그리고 공공프로그램으로 「임대주택법」(제29조)의 임차인대표회의의 구성 및 조직방법, 운영사례, 임차인대표회의의 역할과 관리업무 전반에 대한 교육을 시행해야 한다. 또한 관리사무소에서 임차인대표자회의의 활동공간 및 비품을 지원하고, 직원을 회의에 참석시키는 등 임차인대표회의와의 파트너십을 구축하기 위한 노력 필요하다.

그리고임차인대표회의가 관리에 참여할 수 있는 분야와 권한의 확대 필요하다. 영국은 1979년부터 공영주택 입주민의 관리업무에 대한 참여를 통해 관리상태를 개선하는 Priority Estates Project(PEP) 시행고 있다. 일본도 공익비의 결정 및 집행에 입주민의 의견이 반영되고 있으며, 의사결정과정에 참여를 허용하고 있다. 입주민이 사용료인 공익비를 징수하여 집행하는 경우도 있을 뿐만 아니라, 주차장과 회의장 등의 운영에 대해서도 직접 참여한다.

임차인대표회의뿐만 아니라 관리사무소장, 통‧반장, 노인‧부녀회장 등이 함께 단지의 문제를 해결하고, 보다 살기 좋은 동네로 가꾸기 위한 지원정책이 확대 시행되어야 한다. 이를 위해서는 공공임대주택도 ‘공동주택 커뮤니티 활성화 프로그램(서울시에서 2011년부터 시행, 1개 단지당 최대 1천만원 지원 및 커뮤니티 전문가 파견)’에 우선적으로 참여할 수 있도록 제도를 개선해야 한다.

더 나아가주민자활센터 또는 커뮤니티센터 설치⋅운영도 고려할 필요가 있다. 주거복지와 자활․노동․교육 등의 복지서비스의 결합을 통해 공공임대주택 단지 내에 경제적 자활을 위한 공동체기반 구축해야 하기 때문이다. 공공의 주거복지 전달체계, NGO의 활동, 지역사회의 지원을 하나로 묶는 파트너십을 통해 공공임대주택 단지에서의 새로운 주거복지모델 개발․추구할 수 있다.

② 공공임대주택의 주거환경 업그레이드∕단지 리모델링

공공임대주택의 주거환경 업그레이드는 입주민의 물리적 환경에 따른 낙인화 방지할 수 있다. 이는 공공임대주택 인근 분양아파트의 부대‧복리시설 및 옥외공간과의 질적 격차 해소할 뿐만 아니라, 입주민들과 인근 분양아파트 주민과의 자연스러운 접촉 유도를 위한 공유공간 조성하는 것을 의미한다. 단지 리모델링으로 공공임대주택 입주민과 인근 분양아파트 주민들간의 교류가 이루어지면 사회적배제에서 사회통합으로 발전하게 되는 것이다.

일본도 1996년부터 공공임대주택의 노후화에 따른 재건축 및 리모델링사업을 활발히 추진하고 있다.  1965년 이전에 건설된 주택은 대부분 공공이 소유하고 있어 사업추진이 용이한 재건축을 한다. 그러나 1965년 이후에 건설된 주택은 공공과 민간이 혼합되어 있어 합의도출이 어려워 ‘리모델링’ 방식을 도입하여 추진 중이다. 리모델링은 주로 증축, 발코니의 실내화, 엘리베이터 교체, 배리어프리(barrier free)화 등으로 추진되고 있다.

우리나라도공공임대주택의 리모델링 가능연한을 20년으로 하여 단계적으로 사업 추진할 시점이 와 있다. 공공임대주택 거주가구의 1/3 정도에 달하는 최저주거기준 미달가구 해소 차원에서 전용면적 30㎡ 미만의 주택에 대한 평면확장(증축, 발코니의 실내화 등) 리모델링을 적극적으로 추진해야 한다. 그러나 평면확장에 따른 임대료의 상승을 빈곤층이 부담하지 않도록 하기 위해서, 가구의 소득 및 재산에 따라 임대료를 부과하는 체계의 도입 꼭 필요하다.

 

5. 결론

현재 선진국의 경우, 공공임대주택은 예전처럼 인기 있는 정책 수단은 아니나, 세계적인 경제위기 상황에서 공공임대주택 정책은 다시 떠오르고 있다. 특히, 공공임대주택의 재고가 부족한 한국의 경우 신규 공공임대주택의 지속적인 공급은 국가의 중단해서는 안 될 중요한 정책적 수단이다. 현재 전체 주택재고량의 4%내외의 적은 재고량을 가지고서는 주거취약계층들에게 적정한 저렴․소형주택을 공급하기란 역부족일 수밖에 없다. 서울시의 경우, 전국 공공임대주택 재고 비율보다는 많은 5% 미만의 공공임대주택 재고량을 보유하고 있으나 주거복지선진국의 평균 임대주택 재고에 비해 턱없이 부족한 것이 현실이다. 따라서 서울시의 경우 향후 10년동안 공공임대주택 재고량을 10%(30만호) 내외로 목표를 설정하고 지속적인 공급 정책을 펴야 한다. 

더불어 늘어나는 공공임대주택의 재고량을 적절하게 관리해야하는 문제도 정책과제로 다루어야 한다.. 현재 공공임대주택 단지의 위탁 관리는 관리비 상승, 관리비 상승으로 인한 주민부담 가중, 입주민들의 사회적 배제, 주택관리의 새로운 욕구인 생활지원, 일자리 창출 등의 문제 해결의 어려움 등이 발생하기 때문에 새로운 문제에 대한 효과적인 대응 방안으로 볼 수 없다. 따라서 비영리기관을 육성, 지원하여 주택관리전문 사회적기업으로 전환시켜야 하며, 주택관리전문 비영리조직(사회적기업 포함)은 기존 공공임대주택의 시설물 관리는 물론 일자리 창출, 생활지원, 지역사회자원 연계 등 새로운 실험과 도전이 가능할 것이다.

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