메뉴 건너뛰기

참여연대 공식일정+ 더보기

사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2013
  • 2013.06.15
  • 5187

 

보육교사 처우에 비추어 본 보육 발전 방안 

 

최윤경|육아정책연구소 부연구위원 

 

1. 들어가는 말



저출산의 높은 파고 속에서 무상보육 및 국가수준 공통과정인 3-5세 누리과정의 시행으로 생애초기 영유아에 대한 양육지원과 보육에 대한 관심이 그 어느 때보다 뜨겁다. 2012, 2013년에 이르는 3-5세 누리과정의 시행과 이에 근거한 부모지원체계의 마련으로 명실공히 영유아기 공보육‧교육의 시대를 개막한 역사적인 시점을 통과하고 있다. 최근 수년간 영유아기에 대한 지원은 가파르게 늘어나, 2013년 현재 OECD 재정투자 권고안인 GDP 대비 1%에 근접하였다. 

이렇게 양적으로 확보된 재정지원 속에서 영유아기에 대한 지원이 부모의 체감과 만족도에 서비스의 질에 어떠한 효과를 갖는지 이에 대한 논의는 충분치 못하다. 그 중에서도 교사의 처우 개선과 전문성 확보를 통한 서비스의 향상에 대한 정책설계와 구체적 실행은 상대적으로 더딘 편이며, 이와 연동하여 보육교사를 양성, 수급하는 노동시장 현황을 고려한 논의는 여전히 부족하다. 본 고에서는 교사에 대한 논의를 포괄하는 교사의 자격체계, 양성, 교육과정, 근무환경 및 처우, 현직교육, 수급 등의 다양한 요인 중 보육교사의 임금, 즉 처우를 중심으로 보육교사의 현주소를 고찰하고 향후 발전방안에 대해 논의하고자 한다. 

 



2. 국제 동향


2012년 1월 노르웨이에서 있었던 OECD 회원국의 유아교육과 보육(ECEC) 질 제고 사업 장‧차관 및 주요 관계자 회의Start Strong III: Implementing policies for High quality Early Childhood Education and Care)에서 전 세계 ECEC의 ‘질 향상’을 위해서는 정부 투자의 지속적인 확대가 필요함을 재차 강조하였다. 이번 3단계 논의에서는 각 국에서 수행할 수 있는 다섯 가지의 효과적인 정책수단을 제시하였는데(OECD, 2012; 문무경 외, 2012), 그 중에서도 교사인력의 중요성에 대한 강조에는 변함이 없다.



<OECD에서 제시한 유아교육‧보육 발전 정책수단>

• 정책수단 1: 질에 대한 목표와 규정의 설정

• 정책수단 2: 교육과정의 개발 및 실행

• 정책수단 3: 교사 자격기준, 교육 및 근무환경의 개선

• 정책수단 4: 가족 및 지역사회의 참여

• 정책수단 5: 자료수집, 연구 및 모니터링   

 

 

․정책 수단 3 : 교사 자격기준, 교육 및 근무여건 개선

보육‧유아교육 교사는 건강한 아동 발달과 학습을 보장하는데 핵심적인 역할을 한다. 교사 관련 개혁은 자격기준, 양성교육, 전문성 향상(현직연수) 및 근무여건의 개선에 관한 것이다. 구체적으로 교사의 근무여건 개선- 1) 교사:아동 비율과 학급규모, 2) 경쟁력 있는 임금 및 여타 혜택, 3) 적정 근무시간과 업무량, 4) 낮은 이직률, 5) 양질의 물리적 환경, 6) 유능하고 지지적인 기관장 등 - 은 교사의 직무 만족도와 근속을 높이고 서비스의 질을 향상시킨다.  

 자료: OECD 유아교육보육 질제고사업보고서(OECD, 2012), 문무경 외(2012).

OECD 보고서(OECD, 2012)는 교사인력 부문에서 그 간의 축적된 연구결과들을 바탕으로 교사의 역량 발휘는 임금/보상체계를 포함한 근로여건의 개선과 교사 상호간의 조력을 확보하는 팀티칭과 같은 구조적 환경과 시스템의 구성에 근거함을 중시하였다. 과거에 비해 교사 개인보다는 구조적·환경적 요인에, 하드웨어적 요건의 충족보다는 과정적 질과 소통의 소프트웨어적인 강조가 이채로우며, 특히 근로요건의 중요성과 우수교사의 근속을 견인하는 인센티브 제도와 전반적 임금수준의 제고, 내외적인 사회적 인식의 고려가 제언된 바 있다. 이러한 국제적 규준에 비추어 우리나라의 보육교사 정책은 어떠한 방향성과 논지를 갖고 있는지 자문해볼 필요가 있다. 


3. 영유아기 재정 현황



보육교사의 처우 현황을 살펴보기 전에, 우리나라의 영유아기 보육‧교육 예산 구성을 우선 살펴보고자 한다. 2012년 보육예산은 국고 약 3조, 지방비 포함 약 6조에 이른다. 어린이집의 누리과정 예산은 지방교육재정교부금에 의해 4천5백억원 별도 지급된다(권미경 외, 2012, 서문희 외, 2012). 


2011년 기준 보육 국고지원예산 가운데 종사자인건비지원에 해당하는 어린이집운영지원 항목에 16.3%, 영유아보육료지원이 78.0%(서문희 외, 2011), 유아교육의 경우 교원인건비에 해당하는 교직원운용지원이 42.4%, 유아교육비지원이 41.3%로(김은영 외, 2011) 보육-유아교육간 예산내 인건비지원의 비중에 차이가 컸다. 총 예산규모와 재정구조, 구체적 사업의 차이로 보육-유아교육간 직접적인 비교는 어려우나, 보육은 예산책정과 비중의 측면에서 그 간의 정책적 노력이 부모대상 비용지원과 기관중심의 지원체계로 이루어지고 교사 지원의 비중이 상대적으로 적음을 보여준다(최윤경, 2012).  


2012년 3-5세 연령별 누리과정의 확대로 유아교육에서도 부모지원의 예산비중이 크게 증가하였으나, 교사인건비 지원의 비중은 여전히 큰 편이다. 누리과정의 시행이 확대되는 현 시점에서 교사지원의 수준에 차이가 좁혀지지 않음은 간과해서는 안 될 부분이다.   

무상보육 지원체계의 확립으로 부모의 양육부담을 경감하는 저출산 해소의 노력은 유의하나, 민간‧사립기관의 분포가 우위인 시장구조에서 정부의 재정투자가 부모의 부담 완화가 보육서비스의 질 향상으로 이어지기 위해서는 이를 위한 보다 구체적이고 부가적인 노력이 필요하다. 지원의 증가가 서비스 질 향상으로 이어지게 하는 중요한 매개요인의 하나가 교사 처우개선 등의 지원임은 주지의 사실이다. 영유아기 재정규모가 GDP 대비 1% 이상이 가시화되는  시점에서 이제는 예산규모의 양적 확충보다는 그 구성이 어떻게 이루어지고 있는가에 대한, 지원 대상과 내용의 설계에 대한 보다 세밀한 검토가 요구된다 하겠다. 


4. 보육교사 임금 및 근로환경 현황



2012년 보육실태조사에 의하면(보건복지부 보도자료, 2012. 5. 10) 보육교사 보수는 평균 155만원으로 (급여 131만원, 수당 24만원), ’09년 대비 약 17만원 상승한 것으로 조사되었다. 보육교사 학력은 전문대졸 51.6%, 4년제대졸 23.9%, 고졸 15.7%로, ’09년과 비교하여 고졸은 1.7%p가 감소, 보육교사 평균 최종학력이 점차 높아지는 추세이다. 평균 경력은 4년 5개월로 ‘09년 4년보다 5개월 늘어났으며 국공립 보육교사 경력이 5년 1개월로 가장 높다. 


2012년부터 5세 누리과정 교사 대상으로, 2013년부터 3-5세 누리과정 교사를 대상으로 전국적인 교사교육을 제공하고 담당교사에게 월 수당 30만원을 추가 지급하여, 누리과정의 정착 및 이에 대한 교사의 전문성 제고에 부응하는 임금수준의 향상을 꾀하였다. 이로서 보육교사를 포함하여 유치원 어린이집의 영유아교사 대상 처우는 지속적인 상승세를 보임에는 이견이 없다. 그러나, 사립유치원 교사의 평균 보수는 2012년 기준 214만원으로 약 50만원 이상의 격차를 보이고 있다. 교사자격에 요구되는 최저학력의 요건이 고졸 후 교육원 1년과 2-3년 초대졸로 차이가 있음을 고려하더라도, 보육교사의 임금 수준이 유치원교사에 비교하여 큰 차이를 보임을 알 수 있다.

평균 근무시간은 9시간 28분으로 ‘09년 9시간 53분보다 소폭 줄어든 것으로 나타났다. 교사의 근무만족도는 91.9%가 보람을 느끼고 있으며 사회적 인식에 대한 불만이 59.7%로 급여수준에 대한 불만 39.8%보다 높게 조사되었다. 이번 실태조사 결과를 통해 보육교사 처우개선비 등 비용 지원 확대로 처우가 어느 정도 개선된 것으로 평가될 수 있으나, 비용 등 양적 지원 확대로 수요자 부모의 보육서비스 이용 만족도는 높아졌지만, 원장‧교사‧안전 부분의 보육서비스 만족도는 다소 미흡하여 개선이 필요한 것으로 조사되었다. 전반적인 안전 수준에 대한 요구 외, 보육인력에 대한 수요자 부모의 요구도가 큼을 알 수 있다.  


5. 보육교사 자격 및 양성과정 



현재 보육교사의 양성 및 자격체계는 개방형 자격취득체계로 보육교사 자격을 취득할 수 있는 진입경로는 매우 다양하다. 보육교사 자격취득이 가능한 학력은 고등학교+교육훈련1년, 2-3년제 대졸, 4년제 대졸, 대학원, 방송통신대학, 사이버대학, 학점은행제 등으로 그 범위가 매우 넓다. 이는 학과전공에 국한되지 않는 개방형 진로체계 및 평생교육 실현의 일환으로 진행된 미래지향적 교육의 관점을 반영한 결과이나, 보육교사의 노동시장의 진입과 순환, 교사의 전문성 발달의 측면에서 보면 보육교사의 질을 관리하고 유지하는데 많은 한계점들을 지속시키는 대표적인 문제점의 하나이다(최윤경 외, 2012, 김의향, 2013).


대학(교)의 전공 및 정규과정을 통하지 않고 배출된 보육교사의 수가 전공 및 정규과정에 의한 교사 수보다 많으며, 전문성의 관점에서 보다 문제가 되는 것은 이러한 비전공 개방형 교육체계에 의한 교사로 논의되고 있다. 누리과정의 시행으로 생애초기 미래인적자원에 대한 국가적 투자와 부모지원체계를 확대하는 전환적 시점에서, 이러한 개방형 교사자격 취득체계를 지속하면서 교사의 전문성을 관리, 제고하고자 하는 계획에는 전문성 제고의 차원에서 무리가 있다(이미정, 2013). 누리과정 담당교사에게 누리과정 수행에 해당하는 교사교육과 수당이 지급되는 만큼, 이에 대한 체계적인 교사 질 관리체계를 서둘러 확보하고 단계적으로 누리과정을 담당하는 교사에 대해 한 자격과 양성과정을 전공 및 정규과정 교사로 제한하는 보완책을 마련할 필요가 있다.  


6. 보육교사 수급

보육교사에 대한 자격의 부여는 영유아보육법이 전문 개정된 2005년부터 국가자격증으로 발급되어, 2005년부터 2012년까지 발급된 보육교사 자격은 789,567명에게 발급되어, 원장자격 발급까지 합하면 995,117명으로 집계되어 바야흐로 보육자격 100만명 시대를 눈앞에 두고 있다(김의향, 2013). 그러나 이들의 현직 종사비율이 28.6%에 그치고 있고, 현장에서는 매학기마다 교사 채용에 어려운 보육인력난을 매년 겪고있다. 교사의 입장에서는 경력을 쌓으며 안정적으로 전문성을 개발할 수 있는 근로여건과 처우, 교사재교육의 요건을 갖춘 곳을 찾기가 쉽지 않으므로 잦은 이직을 시도할 수 밖에 없는 어려움을 겪고 있다. 이렇듯 개방형의 고졸 최저학력의 요건을 갖추어 수많은 자격교사를 배출하였음에도, 현장에서는 교사구인난을, 교사들은 안정적으로 교사전문성을 갖추고 근속할 수 있는 여건이 마련되어 있지 않는 열악한 근로환경에 처한 경우가 여전히 많으므로, 보육교사의 노동시장 수급은 자격 및 양성의 진입체계, 보수 및 근로시간, 경력관리, 교사재교육의 유지와 관리체계 양자에서 성공적이지 못하다.   


7. 정책제언 



1. 정책제언의 기본 방향


보육교사의 처우 개선 및 전문성 향상을 통한 보육의 노동시장 개선방안에 대한 논의는 다음의 세 가지 요건에 근거한다. 첫째, 부모대상 보육료지원이 실제 부모가 체감하는 양육부담완화와 수요자 만족도 제고로 이어지고 기관지원을 통한 서비스 질 제고의 달성을 위해서는 그 어떠한 정책적 투자와 실행도 반드시 우수한 ‘교사’의 역할이 매개되어야 가능하다. 교사의 질과 역할이 담보되지 않는 부모 및 기관 지원은 정책적 효과를 담보하기 어려우며, 교사를 통한 간접적 지원이 사실상 부모만족도 제고와 기관의 서비스 질 제고의 정책목적 달성의 가장 직접적이고 경제적인 안이다. 둘째, 우리나라 보육발전 정책의 우선순위 설정과 재정비중의 균형(balancing)에 있어 이제는 부모 및 기관 지원의 형태에서 나아가, 교사 대상의 보다 직접적인 지원체계의 수립과 적극적인 관여가 요구된다. 2014년 예정된 교사 양성 및 승급 과정의 강화로 예기되는 전문성 신장, 그리고 누리과정의 확대에 따른 균등출발선 확보의 직무수행에 합당한 임금수준과 구조를 마련해야 한다. 셋째, 이러한 임금체계와 처우의 개선은 반드시 질 제고와 전문성 신장이 동기화되도록 설계되어야 하며, 이 모든 것에 ‘근로요건’의 개선이 병행 또는 우선되어야 한다.  


2. 보육교사 처우 개선의 정책제언


보육교사의 처우 개선을 통한 보육교사 발전의 구체적 제언 내용은 다음과 같다(최윤경‧김재원, 2011). 첫째, 현행 호봉제에 근거하되, 보육교사의 임금수준을 올림과 동시에 임금체계를 구체화한다. 
(1) 학력과 자격급에 따른 초임의 차이를 반영하고, 동일 학력/경력 유치원교사에 준하는 임금수준을 점진적으로 확보한다. 개선된 임금체계에는 교직원의 ‘학력’과 ‘자격’, ‘직무’에 의한 보수의 차별화가 반영되도록 한다. 
(2) 현재 보육교사의 보수가 포괄적 임금산정으로 구체적인 내역과 수당의 설계가 유사 직종에 비해 부족하고, 고유 직무에 근거한 임금구조의 설계가 미비하여 시간외수당 등의 구체적 근거 마련이 어려우므로, 보육교사의 임금수준의 제고와 함께 임금체계(기본급+수당+지원금)의 명시가 요구된다. 임금체계의 마련과 함께 표준보육료의 단계적 현실화를 통해, 처우개선비 형태의 지자체별 지원금보다 기본급의 비중과 보육교사 직무를 반영한 수당체계의 강화로 재정비될 필요가 있다. 
(3) 보육교사의 이직률을 낮추기 위해, 호봉간 임금인상의 폭을 상향조정하고 인상 폭이 큰 경력구간의 설계를 경력연차 5년 미만으로 앞당길 필요가 있다.
(4) 임금인상이 경력연한에 의한 일률상승에 국한되지 않고, 승급과 자격의 취득, 학력의 신장과 같은 전문성과 직무역량의 제고가 반영되도록 하기 위해 호봉인상이 승급/자격/학력 취득와 연계되어 호봉인상을 2~3단계 앞당기는 탄력적 적용(안)을 마련한다. 다만 이는 보다 엄격한 자격검정체계의 적용과 연동되어야 할 것이며, 우수한 교사의 역할과 근속을 견인하는 인센티브 제도 및 다양한 교사 경로(track)의 마련과 함께 되어야 할 것이다.  


둘째, 교사의 공간 마련, 근로시간의 구성과 같은 근로환경의 개선이 병행 되어야 한다. 급여실태가 양호하고 비급여만족도가 높을수록 현재 급여와 미래 희망급여가 높고 이직‧전직‧퇴직 의향이 적은 것으로 조사되었다. 경력 및 학력연한에 따라 호봉승급이 잘 이루어지고 업무량, 휴가일 준수, 근무환경, 퇴직금 적립, 고용계약서 작성 등과 같은 비급여만족도가 높은 보육교사와 원장의 현재 급여수준과 향후 근속의지가 상대적으로 높았음이다. 구체적으로 1일 8시간 근무에 맞추어 교사 2교대 근무제(1순위), 대체교사가 있어야 한다(2순위)로 나타나, 이용시간의 다양화(시간제, 단축형, 연장형 등)를 통한 교사근무시간의 탄력 운용(3순위)에 대한 요구도가 가장 컸다 (최윤경 외, 2011). 따라서 팀티칭과 순환근무, 상시대체교사제의 도입을 적극적으로 고려하고, 중장기적으로 교사대아동비율을 좀 더 하향 조정, 복수의 교사가 함께 돌보고 소통하며 상호 조력이 되는 물리적 근무환경, 근로시간의 설계(보육 및 보육 외 업무시간 비중), 그리고 별도 교사공간의 마련과 휴게시간/휴가일 준수가 요구된다. 


셋째, 교사 처우 개선 관련하여 정부와 지자체의 보다 적극적인 관여와 평가인증의 반영이 요구된다. 평가인증지표에 교사 임금과 근로환경 관련 항목을 단계적으로 강화하여, 우수 경력교사의 비율과 교사 이직율이 반영되도록 한다. 기본/필수항목으로의 편성 혹은 임금수준 및 경력교사 비율, 우수교사 관리 등에 대한 우수사례 가점의 강화 등 단계적 도입이 구체화될 필요가 있다. 


넷째, 기관규모간, 유형간, 지역간의 차이 등 교사간 실질임금수준의 차이를 완화할 수 있는 제도적 정비와 관심이 요구된다. 즉 인건비 지원기관의 대상과 지원비율의 확대와 차등, 다양화를 통해 사실상 모든 어린이집이 정부의 지원과 규제의 정책 범주 안에 들도록 하는 노력이 요구된다. 인건비미지원기관일지라도 평가인증 참여를 통해 교사의 근속과 임금수준, 근로여건이 모니터링 될 수 있도록 정부 및 지자체 차원의 관여와 지원체계에의 편입이 요구된다. 일부 OECD 국가에서와 같이 교사 임금의 계약 체결과정이 투명해지고 임금수준을 파악할 수 있도록 계약과정과 임금수준에 지방정부가 관여, 모니터링하는 것이 필요하다. 


다섯째, 보육교사의 자격체계 및 양성과정, 지속적인 현직교육의 제공을 통한 전문성 신장 및 질 관리체계, 노동시장의 수급 상황에 대한 총체적인 고려를 통해, 교사 임금수준을 높이는 수당 확대의 접근에서 보다 발전한 체계적이고 정교한 정책설계가 요구된다. 


8. 마치는 말



수요자 부모의 만족도 증대와 무엇보다 아동의 건강한 성장과 발달, 그리고 출산율 회복의 사회적 목적의 달성을 위해 가장 효과적인 안의 하나가 교사 대상 지원이다. 구체적으로 처우개선을 통해 우수교사의 근속을 견인하고 지속적으로 전문성을 향상시켜나가도록 과정적인 설계가 중요하다. 이제 보육 정책설계의 우선순위는 교사 지원, 그 중에서도 인건비 현실화와 격차의 해소, 근로환경의 개선에 두어야 한다. 이를 통해 우리 사회 뿌리깊은, 어린 아동을 돌보고 교육하는 보육직무에 대한 폄하와 낮은 보상체계의 고리가 타파되고 보육의 중요성을 합당한 보상체계를 통해 인정하는 토대가 마련된다면 이것이 궁극적인 정책 효과일 것이다. 지역사회 양질의 보육환경에서 교사와 아동이 행복하고 건강한 모습을 우리의 일상생활속에 구현해내는 것이, 바로 우수한 미래인적자원을 길러내며 부모의 만족도와 출산력을 회복하여 우리사회가 가족‧양육친화적인 사회로 변모하는 데에 실질적으로 기여할 것이다.  


참고문헌


김은영‧도남희‧조은경‧조혜주(2011). 육아지원서비스 질 제고를 위한 인력 운영 개선 방안. 육아정책연구소.
김은영‧최은영‧조혜주(2011). 2011 유아교육 정책의 성과와 과제. 육아정책연구소.
김의향(2013). 보육교직원 전문성 향상을 위한 자격관리와 처우개선 방안.. 2013 한국보육지원학회 춘계학술대회. 
권미경‧김문정(2012). 2012 유아교육 정책의 성과와 과제. 육아정책연구소.
문무경‧최윤경‧김혜진(2012). 유아교육과 보육의 질 향상 방안 연구. 교육과학기술부‧육아정책연구소. 
서문희‧김혜진(2012). 2012 보육정책와 성과와 과제. 육아정책연구소
서문희‧최윤경‧김문정(2012). 2012 보육정책와 성과와 과제. 육아정책연구소
이미정(2013). 누리과정 운영 내실화를 위한 어린이집교사의 전문성 제고 방안. 제7차 누리과정 발전포럼. 육아정책연구소
최윤경‧김재원(2011). 보육교직원의 보수체계 개선방안 연구. 육아정책연구소.
최윤경(2012). 경제적 관점에서 본 보육교사의 처우 문제점과 발전방안. 2012 춘계 보육관련학회 통합학술대회
황옥경(2012). 영유아보육 질적 성장에서의 보육교사의 역할과 처우, 어떻게 달라져야하는가? 2012 춘계 보육관련학회 통합학술대회
OECD (2012). Start Strong II: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, OECD Publishing.
지금 내가 할 수 있는 참여와 행동에 동참해주세요
참여연대 회원가입·후원하기
목록
제목 날짜
[목차] 복지동향 2020년 11월호 : 2021년도 보건복지 분야 예산안 분석 2020.11.01
#월간복지동향 정기 구독 방법을 찾고 계신가요? 3 2013.04.22
참여연대 사회복지위원회를 소개합니다 2019.02.23
[기획1] 페미니스트 관점에서 본 ‘미투 운동’의 사회적 의미   2018.04.01
[특집2] 개정 사회보장기본법의 주요 개정내용과 평가   2012.04.15
[심층분석: 복지와 가족 4] 사회적 위기로서의 저출산의 원인과 대책   2004.12.10
진주의료원에 대한 오해와 진실 Q&A (1)   2013.05.15
[심층분석1] 보편주의 복지정책에 대한 이해 (1)   2010.05.10
[심층분석3] 노인의 경제활동 실태와 정책과제   2012.01.05
[출판물] 기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전   2018.10.04
[기획3] 시설 내 노인 학대와 예방 대책 (1)   2019.07.10
[기획주제1] 국민기초생활보장법상의 부양의무자 기준   2017.08.01
[심층분석1] 복지국가란 무엇인가? 왜 보편주의 복지국가인가?   2011.04.10
[기획주제3] 기본소득의 국가별 실험   2017.03.01
독거노인의 실태와 정책과제   2007.04.01
[동향2] 아동수당 도입의 함의와 쟁점   2016.12.01
[기획2] 코로나19와 사회복지관의 대응과 과제   2020.08.01
[기획3] 지역아동센터, 위기인가 기회인가   2019.10.14
© k2s0o1d4e0s2i1g5n. Some Rights Reserved