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월간 복지동향 200호 발행
  • 2012
  • 2012.05.15
  • 4842
교육복지우선지원사업의 현황과 과제
-경기도지역을 중심으로-

성기선  | 가톨릭대학교 교육학과 교수


문제제기

서구사회는 1960년대부터 교육을 통해 사회불평등이 심화되는 것을 완화시키려는 지난한 노력을 해 오고 있다(성기선, 2007). 이들 국가는 교육을 통한 평등의 실현이 모든 사람에게 교육기회가 허용되고 보장되는 것만으로는 한계가 있으며, 교육 소외 계층에게 교육과정 및 결과의 평등을 보장해 줄 수 있는 인위적인 조치로써의 보상교육을 실시할 필요가 있다고 보았다(류방란 외, 2006). 미국의 사회적 약자 보호를 위한 특별조치인 ‘소외자 우대정책(affirmative action)' 역시 교육과정상의 불평등에 대한 보상적 의미를 갖는 적극적인 교육 평등정책을 대표하는 사례 중 하나이다.

이러한 취지를 갖는 우리나라 교육정책으로 2003년 실시되기 시작한 ‘교육복지투자우선지역지원사업’(2011년도부터 교육복지우선지원사업으로 명칭 변화)이 대표적이다. 이 사업은 교육 장면에서 사회적 불평등을 해소하기 위한 보상적 평등(redemptive equality) 실현을 위한 정책의 일환이라고 볼 수 있다. 가정의 초기 사회화 과정에서의 문제점이 아동의 학업성취도 격차를 불러일으키며, 이는 누적적으로 학생의 결손현상으로 나타나 궁극적으로 계층 불평등의 재생산이 일어난다는 비판적 논의에 영향을 받은 정책이라고 할 수 있다(김신일, 2002). 

이 사업은 저소득층 밀집 지역을 중심으로 저소득층 아동들에게 요구되는 교육적 지원을 하고, 나아가 문화적 영역, 복지의 영역에 대한 지원까지 함께 제공함으로써 계층불평등의 반복을 해소시켜 나가려는 좀 더 적극적 개념의 교육불평등 해소 방안의 하나이다. 이 사업은 우리나라에서 지금까지 실시한 교육정책 가운데 교육불평등 해소를 위한 가장 대표적 정책사례라는 점에서 매우 유의미하다고 볼 수 있다. 이 사업의 초기에는 8개 지역에서 2005년에는 15개 지역으로 확대되고, 2006년에는 30개로 사업지역이 배가되어 전국 16개 시도 모든 교육청에서 실시하는 전국적인 규모의 사업으로 확대되어 왔다. 2010년에는 534개 초·중·고등학교가 사업을 실시하고 있으며, 111,095명의 학생(국민기초생활보장수급자 가정 학생 35,725명 포함)이 이 사업에 참여하였다. 

이 사업은 지난 8년 간 우리 사회에서 교육격차, 교육양극화, 사화양극화 극복을 위해 '교육복지'의 필요성과 중요성에 대한 화두를 던져 주었다는 점에서 매우 중요한 이미를 지니고 있다. 이 사업을 통해 모든 아동·청소년은 가정배경이나 지역사회의 여건과 관계없이 온전히 성장할 수 있어야 하며, 이를 위해서는 학교 뿐만 아니라 지역사회의 모든 기관들의 개입과 지원이 필요함을 인식하게 되었다(김정숙, 2011). 
2011년부터 보통교부금에 의한 교복우사업을 추진하게 되면서 학교에서는 이 사업을 일반 학교교육비에 포함된 예산으로 운영하게 되었다. 보통교부금으로 사업을 추진하게 되면 학교는 사업학교 지정 기준에 충족하는 한 안정적인 재원으로 사업을 추진할 수 있게 된다. 또한 이 사업은 정규적인 학교교육 활동 운영과 별로도 추진되는 ‘사업’이 아니라 기본적인 학교의 교육활동의 하나로 학교 안에 정착될 수 있는 가능성이 커진다. 이에 학교에서는 ‘교육적으로 불리한 학생들을 위한 맞춤형 통합 지원’이라는 교복투 사업의 취지와 고유의 추진방식을 계승하고 견지하는 가운데 자율적으로 사업을 운영하는 책임을 지게 되었다(김경애 외, 2011). 


보상적 교육평등정책

한국 사회는 지난 1997년 외환위기 이후 급격한 변화를 경험하고 있다. 1990년대 후반이후 빈곤과 불평등 지수가 악화되고 있는 것이 국제적 추세이나, 한국의 경우 빈곤층의 증가가 더욱 악화되고 있다는 보고가 있다(여유진 외, 2005). 특히 이러한 문제는 외환위기 이후 실직자와 무직자의 증가, 학력별 임금 격차의 확대 등 주로 구조적인 요인으로부터 기인하고 있다는 분석이 있어왔다. 

미국에서도 사회적 불평등이 심화되고 있던 1960년대 중반 교육을 통한 사회적 불평등 해소를 위한 노력이 시작되었다. 콜만보고서(Coleman et al.,1966)는 이러한 노력을 위한 기초연구로서 이후 교육정책에 커다란 영향력을 행사하게 되었다. 이 연구는 사회평등화 실현을 위해서 제도교육 장면에서 발생하는 교육기회의 불평등 현상을 해소해 나가려는 정책적인 의도로부터 비롯되었다. 그러나 이 연구의 결과는 당시의 학교교육에 대한 일반인들의 상식적 믿음을 강력하게 부정하였다. 즉, 학교에 투입되는 시설자원은 학생들의 가정의 사회경제적 배경 차이로 인해서 발생하는 학업성취도 차이를 좁힐 수 없다는 내용이었다. 이와 같은 콜만보고서의 연구결과는 이후 계속된 재분석 연구 및 후속연구들을 가능케 했다. 뿐만 아니라 몇몇 연구를 통해서는 콜만보고서의 연구결과와 다른 내용들이 제시되기는 하였지만 학교효과를 부정하는 전체적인 기조, 다시 말하면 학교교육을 개선한다고 하더라도 사회구조적 불평등으로 인해 기인하는 교육기회의 불평등, 학력격차의 문제는 해결될 수 없다는 기조는 크게 변화되지 않은 채 한동안 유지되었다(Smith, 1972; Hanushek and Kain, 1972; Jencks et al., 1972, Jencks and Brown, 1975; Hauser, Sewell and Alwin, 1976). 그럼에도 불구하고 콜만보고서 이후 학교교육에서의 불평등 해결을 위한 구체적인 정책방향이 제시되었다는 점에서 의미를 찾을 수 있다. 콜만은 교육평등을 위해서는 사회적 약자, 소외계층, 저소득층 출신의 자녀들에게 적극적인 보상적 평등(redemptive equality) 정책을 실시해야 한다는 주장을 함으로써 보상적 평등정책이 시작될 수 있는 기초를 마련해 주었다. 

우리나라에서는 이러한 보상적 평등정책을 대표하는 정책으로 교복우사업을 들 수 있다. 이 사업은 2003년 서울과 부산에서 45개 초중학교가 시범사업에 참여한 이래 2010년 534개 초·중·고등학교가 사업을 실시하고 있으며, 111,095명의 학생(국민기초생활보장수급자 가정 학생 35,725명 포함)이 이 사업에 참여하고 있다. 
교육평등과 교육복지와의 관련성 검토를 통해서 우리 사회에서 교육을 통한 다양한 복지정책의 실현이 그 자체의 의미를 넘어서 사회 안정화에 매우 중요한 기능을 한다는 점을 확인할 수 있었다. 그런 의미에서 교육복지와 관련된 구체적 정책의 시작이라고 할 수 있는 ‘교육복지투자우선지역 지원사업’은 매우 중요한 의미를 지니고 있다. 여기서는 교복우사업의 추진배경과 내용 및 방식에 대해서 간략히 소개해 보기로 한다. 교복우사업은 저소득층의 영유아, 아동·청소년의 교육의 기회, 과정, 결과에서 일어나는 주요 취약성을 최대한 보완하고 보상하기 위한 다양한 지원사업의 성격을 지니고 있다(이용교,임형택, 2010).


교복우사업 추진 현황

교복우사업은 초·중학교 수준에서 지역교육공동체 구축을 통해 학생들의 문화예술 경험, 학습 지도, 심리·정서적 문제 해결 등을 총괄적으로 지원해 나감으로써 소외계층, 저소득층 학생들의 교육적 문제점을 해결해 나가고자 한다. 이 사업은 교육과학기술부가 주관하고 시·도교육청, 지역교육지원청, 단위학교 및 지역사회 단체 및 기관들이 네트워킹하여 수행되는 것을 특징으로 한다. 

교복우사업은 교육을 통한 사회평등화 실현을 위해 아동의 초기사회화 과정에 국가와 지자체 및 학교가 협동해서 개입하려고 하는 적극적 의미의 보상적 평등 실현을 위한 사업이다. 이러한 교복우사업의 의의는 저소득층 아동의 생활과 교육환경 변화를 추구하는 지역차원의 접근이다. 아동 개인에 대하여 교육에 소요되는 일부 비용을 지원하는 것만으로는 아동이 생활하는 환경이나 교육환경을 개선하는 데 한계가 있다. 따라서 저소득층 아동들을 위하여 지역사회의 교육적 환경을 전반적으로 개선해야 할 것이다. 특히 가정의 취약성으로 인한 정서, 행동, 발달상의 문제를 극복할 수 있는 학교와 지역사회의 교육, 문화 환경을 조성하려는 것이다(이용교, 임형택, 2010). 다시 말하면 이 사업은 지역사회 교육공동체를 구축하려는 시도라는 점에서 의미를 갖는다. 

교육복지투자우선지역 지원사업은 갈수록 확대되는 빈곤층에 대한 교육지원사업으로 등장하였다. 이 사업은 국민의 정부에서 추진해 온 ‘중산층 육성 및 서민 생활 향상 대책’ 중 교육부문의 대책으로 11개 부처 장관회의체인 인적자원개발회의에서 제기되었다. 농·어촌에 대한 지원 정책은 지속적으로 전개되어 왔으나 상대적으로 도시 저소득 지역은 각종 지원의 사각지대로 남아 있다는 문제의식이 표출되었고, 이에 제 7차 및 제 9차 인적자원개발회의(‘02년 7월, 8월)에서 관계부처와 민간 단체 등의 폭 넓은 참여 하에 교육⋅문화⋅복지가 연계된 도시 저소득 지역에 대한 교육복지대책을 수립하기로 합의하였다.
2010년 100개 지역 534개 사업학교 총 학생 수는 2010년 현재 452,467명이며, 이 중 기초생활수급자 가정 학생 수 35,725명 및 집중지원학생 수 111,095명이다. 

2011년부터 교육복지투자우선지역지원사업은 그 명칭을 교육복지우선지원사업으로 변경하였다. 교육격차 해소 및 교육기회 균등을 실현하기 위하여 교육복지 정책의 강화, 제도화도 함께 추진하였다. 그 결과 이 사업은 2011년부터 국고지원 사업에서 보통교부금에 의한 시·도교육청 고유사업으로 전환되었고 법제화가 이루어졌으며, 그 적용범위도 종래의 지역제한을 벗어나 교육적 도움이 필요한 모든 학생들에게 보편적으로 지원이 이루어지는 방향으로 바뀌었다(김인희 외, 2011). 


교복우 사업 학교 운영 실태  

교육복지우선지원사업은 그동안 학교에서 이뤄졌던 여러 가지 업무들과 많이 다르다. 특히 지역사회교육전문가(이하 지전가)라는 교육이 아닌 타 분야의 인력이 학교에 들어와 해당 업무를 수행하고 있다. 그래서 기존의 학교 구성원인 학교장이나 교사들이 사업이나 지전가를 어떻게 인식하는가 하는 문제는 사업 수행 방향을 결정하고, 사업을 성공으로 이끄는데 매우 중요한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 

경기도 교육청 소속 교복우 사업학교를 방문하여 부장교사와 지전가를 대상으로 실시한 면담조사의 내용과 그 의미를 요약 정리해 보면 다음과 같다.
많은 학교에서 학교장이나 교사의 교복우 사업에 대한 몰이해로 사업이 제대로 수행되지 않는 경우가 많았다. 사업을 잘 수행하고 있었더라도 교복우 사업에 대한 인식 수준이 낮은 학교장이 부임할 경우 학교의 사업 기반이 무너지거나 사업이 단절되는 사례를 많이 볼 수 있었다.

사업을 잘 수행하는 있는 학교들을 보면 학교장이 사업에 대한 관심을 가지고 있고 이에 대한 인식의 수준을 높이고자 노력하거나, 학교 전반의 참여를 독려하는 등의 노력을 하고 있었다. 더불어 사업을 추진해야 하는 지전가의 전문성을 인정하고 사업 수행의 권한을 위임하는 등의 조치들을 취하고 있었다. 지전가들을 학교에 대한 경험이 많았고, 학교의 운영 방식에 대한 이해가 높았다. 예를 들어, 학교장의 ‘마인드’에 맞추어 사업을 조정했고, 교사들과 개인적인 관계를 맺으려는 노력을 통해 사업을 추진할 수 있는 인적자원을 확보했다. 더불어 그들은 헌신적인 모습을 통해 교사들에게 존경을 받고 교사들에게 실질적 도움을 줌으로써 사업에 대한 동의를 얻어 냈다.

교복우 사업을 교육과정과 연계한다는 것은 학교가 교육과정을 토대로 운영되는 현실에 비춰볼 때 사업이 안정적으로 운영되고 학교 구성원 전체가 사업에 참여할 수 있는 여건을 마련하는 일이라 할 수 있다. 연계가 잘 이뤄지고 있는 학교의 경우 학교장에 이에 대한 필요성을 잘 인식하고 있었고, 그로 인해 지전가가 적극적으로 연계를 시도할 수 있는 여건이 마련될 수 있었다. 그들은 교복우사업과 교육과정 연계를 통해 학교 내 다른 프로그램과 중복을 피할 수 있고, 사업대상에 집중하여 프로그램을 세분화․차별화할 수 있는 기반을 만들었다. 다만 교복우 사업비를 통해 학교 프로그램을 운영하는 등의 부작용도 존재했다.

사업대상에 대한 사례 발굴 및 관리가 잘 되고 있는 학교는 담임교사와 지전가들의 관계가 잘 형성되어 있기 때문에 학생을 대상으로 담임교사와 지전가간의 논의가 잘 이뤄지는 경우가 많았다. 뿐만 아니라 모든 학생을 대상으로 사업이 추진되기보다는 ‘집중 관리’를 받아야 하는 학생을 선별하고, 이를 보다 집중적으로 관리하는 형태가 효율적으로 보여진다. 많은 지전가들은 사례에 대해 누적적이고 외부 기관과의 연계를 통해 종합적으로 관리될 필요성을 인식하고 있었으며, 현실적으로 학생관리시스템을 구축하는 것이 고려될 필요가 있다고 생각하고 있었다.

지역사회와의 연계는 기존에 다양한 교육복지 프로그램을 수행하고 있던 기관들의 자원을 학생들에게 연결해 준다는 점에서 의미가 있다. 하지만 연계를 맺어나가는데 있어 학교장이 지역사회와의 연계에 대한 인식 정도에 따라 학교별로 많은 차이가 생겨나고 있었다. 학생에게 보다 적합한 지원이 이뤄질 수 있도록 지역기관의 정보를 종합해 제공하고, 교복우 사업을 안정적으로 추진할 수 있는 자원을 마련한다는 의미에서 지역기관과 연계가 이루어질 수 있도록 교육지원청의 노력이 필요하다.

마지막으로 많은 지전가들이 교육지원청의 지원에 대해 불만족하고 있었다. 학교 현장에서 사업을 추진하는데 겪는 내부적 어려움에 대해서 PC들이 도움을 주기 어렵다는 사실을 인식하고 있고, 장학사 등 소위 ‘공식 라인’을 통한 학교 개입이 효과적이라는 것을 경험하고 바라고 있었다. 학교 내에서 사업을 추진하는데 있어서는 PC보다는 같은 일을 하는 지전가들과의 관계를 통해 해결할 수 있는 여지가 많은 것이라고 생각하고 이를 할 수 있는 기회를 마련해 줄 필요가 있다. 또한 지전가들은 교육청 차원에서는 개별 학교가 할 수 없는 지역 차원에 네트워크를 구축하는 등의 역할을 해 주기를 기대하고 있었다.


결론 및 시사점 

이상에서 검토한 내용을 근거로 간략히 결론을 제시해 보기로 한다. 
첫째, 교복우 사업이 성공하기 위해서는 무엇보다도 교장의 리더십이 중요하다. 학교장의 리더십과 적극성에 따라 학교별로 사업효과가 매우 다르게 나타나고 있다는 지적은 반복적으로 제기되었던 내용이다. 만약 학교장이 사업에 대한 이해도가 낮거나 부정적일 경우에는 해당 학교 소속 교사들 또한 이 사업에 무관심하거나 회피하려는 경향을 보인다. 이러한 학교를 대상으로 교장초빙제, 교장공모제 등을 적극 활용하여 의지와 능력이 있는 교장을 교복우 사업 학교에 적극 유치하도록 할 필요가 있다. 
둘째, 부장교사와 교사 및 지전가의 협력적 관계가 중요하다. 아울러 행정부서의 학교 간 차이를 줄이기 위한 기준을 마련해야만 한다. 표준화된 행정부서 및 인력 배치에 대한 매뉴얼이나 규정을 제정해서 학교 간 편차를 줄이는 방안을 마련할 필요가 있다. 
셋째, 교복우 사업이 2011년부터 특별사업에서 일반사업으로 전환되었다. 따라서 교복우 사업은 일회적인 사업이 아니라 학교 본연의 업무로 전환되어야 한다. 이를 위해서는 우선적으로 학교 교육과정에 충분히 교복우 사업이 반영되고, 그 취지나 내용이 일상적인 교육과정의 내용에 담겨지도록 해야만 한다.
넷째, 의욕 넘치는 지역교육전문가의 역할이 중요하다. 학교 방문조사를 해 보면 교복우 사업 성공을 위해서는 무엇보다도 지전가의 태도와 능력이 중요한 요소라는 점을 쉽게 인지할 수 있다. 
다섯째, 교복우 사업을 추진하는 개별학교 뿐만 아니라 지역교육지원청 수준에서도 이 사업의 성과를 평가할 수 있는 시스템을 갖출 필요가 있다. 일시적으로 시행하고 끝나는 사업이 아니라 학생들의 지속적인 변화를 지향하여 장기적으로 이어질 사업임을 전제해야 한다. 
여섯째, 학교, 지역교육청 및 경기도교육청 단위에서 교복우 사업이 지역적 특성, 학교여건에 맞게 추진되도록 해야만 한다. 전국의 어느 학교나 지역에서도 실시하는 프로그램이 유사하다면 이러한 다양화, 특성화, 자율화의 취지를 충분히 살려 나갈 길은 없다. 그러므로 학생, 학교 및 지역사회의 여건을 반영한 특화된 프로그램 지원을 위한 개발 업무를 강화해 나가야 한다. 
교육복지는 이제 선택이 아닌 필수이다. 학교가 지역사회와 가정의 문제를 적극적으로 해결하기 위한 노력을 기울여야 한다. 지적 성취에 집중되어 있던 기존의 학교의 역할을 돌봄과 복지의 영역으로 넓혀야 한다. 이러한 점에서 교복우 사업은 매우 중요한 과제이다.

참고문헌

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김경근, 성열관, 김정숙(2007). 학력 부진 아동의 특징 및 발생원인에 대한 면담 연구. 교육사회학회 하계학술대회 발표논문.
김경애, 류방란, 이은미, 강영혜, 김민희, 서유미, 이희권, 이주영(2010), 현장 중심의 자율적 교육복지우선지원사업 추진 방안 연구, 한국교육개발원, 수탁연구 CR 2011-08.
김신일(2002). 교육사회학. 교육과학사.
류방란, 송혜정, 김고희, 김진경, 이은미, 이희권, 이주영(2011). 교육복지투자우선지역 지원 사업 종단적 효과 분석연구(2차년도). 한국교육개발원.
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Coleman,J.S., E.Q.Campbell, C.J.Hobson, J.M.McPartland, Equality of Educational Opportunity, Washington, D.C.: U.S. Goverment Printing Office, 1966.
Hauser,R.M.,W.H.Sewell and D.F.Alwin,"High School Effects on  Achievement", in Schooling and Achievement in American Society, edited by W.H.Sewell, R.M.Hauser and D.L.Featherman.,New York: Academic Press,1976.
Jencks et al.,INEQUALITY, Harper Torchbooks,1972.

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    교육복지우선지원사업 학교에 근무하고 있는 교육복지사입니다. 교육복지사업 관련 논문이 실려져 있어 반가운 마음에 읽다가 몇 글자 적습니다. 일단 교육복지사업의 성격을 보상적 교육평등 정책이라고 하신 것에 동의합니다. 그런데 교육복지사업이 초반에는 지역을 중심으로 하여 교육공동체를 구축하는 것에 초점을 맞추었는데 사업이 확대됨에 따라 지역 중심에서 학교 중심으로 사업을 전개되고 있는 곳이 많습니다. 그리고 법제화부분은 경기도 성남 등에서 제정된 조례를 이야기하시는 것 같은데 그걸 교육복지사업 전체 법제화에 이야기될 수 없다고 봅니다. 교육복지사업의 직접적인 법적 근거는 초중등교육법 시행령 제 54조 제 4항에 따라 2011년에 제정된 교육복지우선지원사업 관리운영에 관한 규정(교육과학기술부훈령 제203호)가 전부로 압니다. 김인희 외, 2011 이 자료는 참고문헌에서 찾을 수 없네요. / 교육복지사업의 필요성에 대해 글을 적어 주셔서 감사합니다. 오해의 소지가 있는 부분에 대해서 몇 글자 적었습니다. 참고바랍니다.
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