정부의 사회보험 적용·징수 효율화 방안의 내용과 과제

들어가는 글

지난 11월 국무회의에서는 우리 나라 4대 사회보험제도의 적용ㆍ징수체계를 통일시켜 보험행정의 효율화를 꾀하고자 하는 논의가 이루어졌다. 논의의 핵심은 ‘직장가입자’에 한하여 4대 사회보험의 적용·징수체계를 통일하여, 사업주의 행정부담의 경감과 사회보험 사각지대를 해소하겠다는 것이다. 이를 위해 06년까지 법령 개정, 전산시스템 보완 등과 같은 실무적 조치가 이루어지며, 07년 4월부터 개선된 적용ㆍ징수체계를 가동하겠다는 것이다.

사회보험의 적용ㆍ징수 체계를 포함한 관리운영 체계에 관한 논의는 상당히 오래전부터 있어왔다. 김영삼정부 시절에는 당시 노사관계개혁위원회의 사회보험제도개선 소위원회에서 4대 사회보험의 적용 및 징수 업무 통합을 위하여 당사자들간의 활발한 의견이 개진된 바 있다. DJ 국민의 정부에서는 4대 사회보험의 관리운영기구의 통합을 선거공약이었으며, 김대중 정부에서는 적극적이고 활발하게 논의가 진행된 경험을 갖고 있다. 그러나 당시의 논의만 무성하였을 뿐, 여전히 4대 사회보험제도의 관리운영상의 비효율성을 해결할 수 있는 가시적 조치가 이어지지는 못했다.

주지하다시피, 우리 나라의 4대 사회보험은 상이한 적용ㆍ징수체계로 인하여 사업주들의 행정적 부담과 이에 따른 불만이 높아지고, 각 보험관리 운영주체는 보험행정의 비효율성 문제에 직면하고 는 상황이다. 이하에서는 최근 국무회의를 통과한 4대 사회보험 적용ㆍ징수 효율화 방안의 내용을 검토하고, 추진과정에서 반영되어야 할 과제를 살펴보겠다.

4대 사회보험 적용ㆍ징수에 관한 그 간의 논의

우리 나라는 1964년 산업재해보상보험 도입 후 1977년 의료보험, 1988년 국민연금 그리고 1995년 고용보험 제도를 도입하여, 불과 20여년 만에 복지국가의 외형적 틀을 갖추는 압축적 복지성장을 가져왔다. 2005년 현재 국민연금과 건강보험은 본격적인 전 국민 개보험 시대를 열었으며, 고용보험과 산재보험은 1인 이상 모든 사업장을 적용대상으로 하고 있다. 따라서 우리 나라 사회보험제도에서는 적용제외 사업장 및 근로자’라는 합법적(?) 사각지대를 제외하고는 법률적 적용대상임에도 불구하고 보험관계가 성립되지 못하는 탈법적(?) 사각지대가 발생해서는 안된다. 그럼에도 불구하고 여전히 보험 사각지대가 남아 있는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 사실, 그 동안 이 같은 사각지대 해소를 위해서 사회보험제도의 기본기능의 충실화, 형평성의 강화, 관리 운영의 효율화을 지속적으로 추진해 왔으며, 소기의 성과도 있었다.

사회보험통합 논의의 역사적 기원과 배경은 1980년대 시작된 의료보험제도의 관리운영 방식을 둘러싸고 이어져 온 조합방식과 통합방식 간의 논쟁에서부터 찾을 수 있다. 당시의 논쟁은 관리운영의 효율화에서 시작되어 의료보험제도의 형평성 문제와 같은 제도의 본질적 문제로 귀결되어 현재와 같은 건강보험 제도를 갖기에 이르렀다. 건강보험제도의 통합은 이후 여타 사회보험제도간 통합에 직, 간접적으로 영향을 미치고 있다. 한편, 건강보험제도 통합과 달리 제도간 통합의 논의는 1990년대 중반에 들어서 ‘통합’ 이전에 ‘연계’라는 형태(민재성, 김용하, 1994)로 대두되기 시작했다. 그리고 그 이후 ‘통합과 효율’(한국법제연구원, 1995)을 모색하는 등 관리운영 제도의 방안을 마련하는 것이 통합의 목표로써 인식되어 왔다.

국민복지기획단과 사회보험통합추진기획단이 가동하면서 통합의 목표 또는 기본방향은 기존의 관리운영 효율성의 범주를 탈피하여 보다 정교하게 제기된다. 1995년 국민복지기획단 4대 사회보험의 보험료 부과기준의 단일화에 대한 문제를 제기하면서 정책 이슈로 주목을 받기 시작했다. 초기의 논의는 주로 보험료 부과의 형평성 도모와 징수의 효율화와 같은 제도개선 차원에서 접근된 것이 특징이라 할 수 있다. 1996년 12월 한국보건사회연구원에서 발간한 [사회보험관리 효율성 개선방안: 부과 및 징수체계를 중심으로]이 대표적인 경우이다. 사회보험통합 논의가 연구 수준을 넘어 본격적인 정책과제로 다루어진 것은 1997년 9월 9일 노사개혁위원회에서 과제로 선정되면서이다. 노사개혁위원회의 기본구상은 장기적으로 4대 사회보험의 통합을 추진하되 단기적으로는 고용보험과 산재보험, 국민연금과 건강보험의 적용ㆍ징수통합을 추진키로 의결, 소위 2:2 통합론을 제시하였다. 그리고 이후 2:2 통합론 상당한 비중을 갖는 정책방안으로써 다루어지기 시작한다. 1998년 2월 제1기 노사정위원회는 고용보험과 산재보험, 국민연금과 건강보험의 보험료 징수통합 방안을 강구키로 합의하였고, 1998년 2월 대통령인수위원회는 [고용보험과 산재보험의 관리운영체계의 통합]을 100대 국정과제로 선정하여 2:2통합은 기정사실화되었고, 주무부처인 노동부는 1998년 4월 고용보험과 산재보험의 징수 업무를 2000년 1월부터 통합 추진키로 결정하고 [고용ㆍ산재보험 징수통합 추진기획반]을 구성하여 운영하기까지 하였다.

한편, 1998년 6월 제2기 노사정위원회는 사회보장소위원회를 두고 건강보험통합과 4대 사회보험 적용확대방안 논의하기로 결정하였으며, 또한 정부에서도 거의 같은 시기(1998. 6. 22) 제4차 고위당정정책조정회의에서 국무총리실에 사회보험통합추진위원회를 설치하여 사회보험 통합을 추진토록 요구하고, 동연 11월 국무총리실 산하에 사회보험통합추진기획단 설치하여 적용징수 개선보다는 광범위한 통합을 추진하기 시작했다. 당시 기획단은 적용ㆍ징수분과, 급여 및 재정분과, 관리운영 및 전산분과 등 3개 분과를 구성하여 각 분과별 통합방안을 강구하여 4대 사회보험제도의 통합방안을 제시하기에 이르렀다.

그 동안 논의되었던 통합 모형<표 1참조>은 크게 부문별 통합과 완전통합론으로 구분된다. 부문별 통합은 통합 범위에 따라 세 가지로 분류된다. 완전 통합론은 통합의 형태에 따라 기능별 통합, 위험구조별 통합, 그리고 완전통합으로 구분된다 ¹. 위와 같이 4대 사회보험제도의 통합에 관한 풍부한 논의는 실제 추진과정에서 많은 이해관계와 정책방안의 대립, 그리고 2000년 건강보험제도의 통합, 국민연금 도시자영업자 확대 적용과정에서 지불한 거래비용 등의 복합적으로 작용한 결과 추진자체가 매우 지난한 과정을 거쳐 현재에 이르고 있다.

<표 1> 사회보험통합 논의 유형 – 생략

정부 계획과 과제

정부 발표에 따르면, 적용ㆍ징수체계의 통일 대상은 모든 보험 가입자가 아니라 ‘직장가입자’에 한정하고 있으며, 관리운영체계의 변화와 같이 물리적 조정보다는 ‘기능’의 통일 및 조정에 역점을 두고 있다. 주요한 내용을 보면 ① 보험료 부과기준을 (갑근세)과세대상소득으로 통일하고, ② 보험료 납부는 전년도 소득기준, 고지납으로 통일 ③ 고용보험도 징수와 피보험자 관리를 연계하여 관리, ④ 보험료부과의 등급체계는 폐지하되, 상하한선은 유지(연금,건보), ⑤ 국세청 소득정보의 활용 강화, ⑥ “건설현장”은 기존의 적용ㆍ징수체계를 당분간 유지, ⑦ (사업장)관리단위와 관리번호를 통일시켜 보다 진보된 형태의 4대 보험 간 정보연계를 실현하는 것으로 요약된다.

이와 같은 정부의 계획이 예정대로 차질없이 추진된다면, 정부가 기대하는 바와 같이 사업주의 보험 행정부담이 현저히 경감될 것으로 예상된다. 그리고 부분적으로는 보험료 허위신고 확인 및 적용 누락사업장 파악이 손쉽게 이루어질 수 있을 것이다. 다시 말하면, 정부에 기대하는 보험행정의 효율화의 효과는 상당한 성과를 거둘 것으로 예측되지만, 보험사각지대를 어느 정도 해소할 수 있는지에 대해서는 다소 의문이다. 정부에서는 영세사업장 보험가입을 촉진시킬 것이라는 기대를 하고 있으나, 과연 이와 같은 정부의 기대가 어느 정도 정당하며, 또 그 효과가 나타날 것인가?

영세사업장에서 발생하고 있는 기여회피(contribution evasion)의 원인이 사용주와 노동자간의 경제적 이해의 일치에 따른 결탁에서 발생하는 것을 감안한다면 정부의 기대가 다소 낙관적인 기대가 아닐까 한다. 오히려 국민연금의 도시지역 자영업자 확대적용과정에 경험한 바 있는 ‘저항(?)’과 같은 의도하지 않은 정책결과가 영세사업장을 중심으로 발생될 가능성이 있기 때문에 보험사각 지대 해소를 위한 정부의 계획이 보다 충실하게 반영될 필요가 있다. 이와 더불어 일용직 노동자들의 관리방안에 대해서 기존의 적용, 징수체계를 유지하겠고 밝히고 있는데, 건설일용직 노동자의 경우 상시적인 사회적 위험에 직면하고 있는 집단이라는 점을 감안할 때 다소 안이한 태도라는 점 역시 지적되어야 할 문제이다.

나가는 글

과거 건강보험의 통합과정과 국민연금 확대적용 과정의 경험을 돌이켜 보면, 우리는 4대 사회보험의 적용ㆍ징수 및 관리운영체계 통합과정에서 사회적으로 ‘유의미한’ 거래비용(transaction cost)을 지불한 바 있다. 우리가 당시에 지불한 거래비용에 대하여 의미를 부여할 수 있는 것은 4대 사회보험의 적용ㆍ징수 통일 및 관리운영체계의 효율화를 통해서 얻을 수 있는 사회적 편익이 있기 때문이다. 그것은 단순히 보험운영자의 행정의 효율화와 사업주의 보험행정 편리성을 도모하는 수준에 그치는 것이 아니다. 오히려 비정규직 노동자를 중심으로 구성되어 있는 사회보험 사각지대를 완화하고, 보험가입자의 급여서비스 행정을 강화하고, 보험재정의 효율화의 성취라는 보다 본질적인 편익을 구성하고 있기 때문이다. 위에서 살펴 본바와 같이 이번 정부의 ‘사회보험 적용ㆍ징수 효율화 방안’은 일정부분 선진적인 방안을 포함하고 있다는 점에서 환영한다. 그러나 과거 DJ 정부의 경험에서 처럼 밑그림‘만’ 실컷 그려 놓고, 실천을 소홀히 하여 예상되는 사회적 편익의 손실이 발생하지 않아야 할 것이다.

<주석>

1) 금번 정부에서 발표한 방안을 과거의 통합모형에 대비해 보면, 가장 낮은 수준에서 적용ㆍ징수업무의 통일에 해당한다고 볼 수 있다.