월간복지동향 2011 2011-06-20   3100

[심층분석1] 노숙인을 위한 지원주택 활용의 쟁점과 모색

남기철 | 동덕여자대학교 사회복지학과 교수

 

노숙인 지원주택(Supportive Housing)은 어떤 의미인가?

 

지원주택(Supportive Housing)은 아직 우리에게 익숙한 개념은 아니다. 통상적으로 지원주택은 지역사회 주거생활이 취약한 사람들에게 안정적인 주거생활이 가능하도록 주택을 제공하면서 여기에 필요한 서비스를 연결하는 것을 의미한다. 즉, 주택과 서비스의 결합이다. 주거복지에서 많은 관심의 대상이 되고 있음에도 불구하고 우리나라에서는 아직까지 지원주택에 대한 논의가 많이 이루어지지는 않았다. 여기에는 몇 가지 이유가 있다. 가장 대표적인 이유는 지역사회 통합생활을 위해 사회적 자원을 투입한다는 공공의 개입 자체가 절대적으로 취약했던 것이겠지만, 그 외에도 관련 영역 간 접근 방식의 단절 역시 중요한 이유가 된다. 우선 주택과 관련된 자원을 보유한 영역에서는 연성적 서비스의 중요성을 간과하거나 혹은 자신의 책임이 아닌 것으로 간주해왔기 때문에 주택의 제공시 서비스의 결합에 대한 계획을 방기해왔다. 반대의 측면에서 서비스 제공의 전문성과 경험을 보유한 영역(대표적으로 사회복지)에서는 대상자의 주거상황은 생활시설이거나 혹은 재가라는 둘 중의 하나로 인식되고, 주거상황 자체에 대한 개입은 사실상 (복지)서비스 영역에서의 책임으로 여기지 않았다.

그간 “홈리스의 문제는 주택문제다”라는 다소 당연한 듯 하면서도 일면으로는 과잉단순화의 위험도 내포한 말이 많이 사용되어 왔다. 그러나 주택문제의 가장 극단적인 피해자인 노숙인에 대해서 우리나라에서는 지원주택의 논의나 프로그램 경험이 거의 없다. 국가에게 노숙인의 주거권 확보 의무를 부여하는 것은 결국 노숙 문제의 원인을 주택정책 등 국가의 정책 실패에서 파악하고, 노숙인이 발생하지 않도록 하는 것이 국가의 책임이라는 관점에 근거한다. 주거취약성의 극단으로서 노숙인에 대해서 주거권 보장을 위한 대책을 강구하는 것은 공공의 당연한 역할이다. 그러나 우리나라에서는 현상적으로 나타나는 인구학적 취약성에만 초점을 두어 시설수용과 보호 등 다른 방안을 위주로 한 응급대책으로 우회해 왔다. 그리고 지원주택 등에 대한 논의는 노숙인 관련으로 그다지 활성화되지 않았다. 노숙문제의 개인성에만 초점을 둔 탓이다.

노숙인에 대한 지원주택 논의에서 노숙의 예방과 종결을 위한 그간의 여러 노력들을 평가한 결과 효과성을 높이기 위해서는 몇 가지 특징적 요소를 포함해야 한다고 주장하고 있다. 그 요소들은 다음과 같다(CSH, 2010).

 

– 대상자의 초점 : 가구주 및 가구의 노숙 혹은 노숙 위험이 현저하고 주거안정성과 고용에서 복합적 난관과 욕구(정신장애, 만성적 신체장애나 질환, 중독 문제 등)를 가지고 있는 경우
– 주거관련 비용부담은 소득의 30%(어떠한 경우에도 50%) 미만
– 계약사항을 지키는 한 거주기한의 제한이 없을 것
– 효과적인 관련체계의 민관 협력을 통한 주택 프로그램의 동작과 관리
– 주거안정성을 지원하기 위한 각종 서비스에 대해서 쉽게 접근할 수 있도록 종합적인 지원 수행
– 서비스 제공자는 주택에서 혹은 지역사회 기반의 서비스를 입주자들이 활용하도록 적극적으로 모색하지만 이 서비스 참여가 주택이용의 조건은 되지 않음
– 서비스 관리와 주택 관리의 통합성

통상적으로 노숙인에 대한 주거지원은 응급쉼터(Emergency Shelter), 일시적 전환주택(Temporary Transitional Housing), 영구적 주택(Permanent Housing)으로 3분하여 이야기하곤 한다(Wong etc., 2006). 그리고 영구적 주거는 노숙인 대상의 프로그램에서는 지원주택을 의미하는 경우도 많다. 또 어떤 경우에는 지원주택의 범위에 전환주택을 포함하기도 한다. 물론 여기에는 반론도 있다. 지원주택이라는 의미 자체가 주거의 안정성, 영구성을 전제하기 때문에 최대 2년이라는 제약, 그리고 떠나야 한다는 전제에 의한 전환주택 프로그램을 (미래 지역사회 정착 주거생활을 계획하는 휴먼서비스가 제공된다고 해도) 서비스가 결합되어 있는 주택이라고 해서 지원주택으로 볼 수는 없다는 것이다. 하지만 포함의 여부 자체를 형식적으로 구별하는 이론적 범주화가 중요한 것은 아니다. 어찌 보면 주거복지의 한 모형인 주거우선(Housing First) 전략의 확대와 인기에 따라 ‘주거는 안정적이고 우선 선택되는 권리’라는 전제를 강조하면서 (이미 진행되어진 프로그램에 대해서) 사후에 별도로 해석한 것일 수 있다.

지원주택에 대한 서구에서의 논의를 살펴보면, 지원주택 원래의 ‘본원적 개념원리’와 그간의 운영경험을 통해 ‘확장된 운영원리’를 포함하고 있다. 본원적 개념원리는 역시 지역사회 주거생활의 안정성을 높이기 위해 주거와 서비스를 결합하여 제공한다는 것이다. 그리고 (확장된) 운영원리에서는 주거의 우선성, 안정성, 비용부담 등 앞에서 소개하였던 CSH의 요소(실천지식)들을 포함하고 있다. 노숙인을 위한 지원주택은 그 자체로 지원주택에 대한 본원적 개념원리와 관련된다. 목적 자체가 다양한 인구층에 대해 노숙을 예방하고 또 노숙경험을 종결하고자 하는 것이기 때문이다. HUD의 노숙인 실태에 대한 연례보고서(AHAR)에서도 일시적 노숙인의 문제는 Affordable Housing, 만성적 노숙인의 문제는 지원주택 프로그램의 충실성 문제라고 적시하곤 한다(HUD, 2010).

우리나라에서 노숙인 지원주택 논의에서 일단 본원적 개념원리보다는 확장된 운영원리 부분에 대해 검토하는 것이 중요하다. 본원적 개념원리의 굴절은 이미 ‘지원주택이 아닌 것’이 되기 때문이다. 미국 등 서구에서 노숙인 지원주택사업의 경험을 통해 확장된 운영원리까지를 그대로 받아들일 것인가 아니면 한국 상황에 맞는 소위 한국적 지원주택 프로그램을 모색할 것인가의 문제이기도 하다.

 

주택과 서비스의 결합방식은 어떻게 할 것인가?

 

지원주택에 대한 논의에서 가장 중요한 부분은 주택과 서비스가 어떻게 결합되어야 하는가의 부분이다. 이는 노숙인 지원주택의 확장된 운영원리를 검토하는데 중요한 의미를 가지기도 한다.

노숙인 지원주택에 대한 최근 서구의 논의를 살펴보면 주거우선(Housing First) 전략에 대한 강조가 자주 등장하곤 한다. 이것이 가장 대표적인 주택-서비스 결합방식에 대한 모형 중 하나라고 할 수 있다. 주거우선 전략은 주거준비(Housing Ready) 전략과의 비교 속에서 특징이 분명하게 드러난다.

주거준비접근은 사례관리자가 지역사회 독립주거생활에 필요한 클라이언트의 사회적 기능수준을 사정하여 이 기능수준이 충분해지도록 휴먼서비스를 통해 지원한 후 적절한 주거를 제공하는 것을 말한다. 독립생활에 필요한 기능수준이 충분히 확보될 때까지 휴먼서비스의 제공이 이루어지는 동안에는 시설이나 혹은 관리감독의 정도가 강한 지역사회주거지를 임시로 활용하게 한다. 노숙인의 경우 알코올중독이나 주거생활을 어렵게 만드는 기능적 취약요소의 ‘해독을 전제로(Clean and Sober) 주거를 제공’하는 것이다.
대조적으로 주거우선접근은 지역사회생활에 대한 클라이언트의 욕구에 기반하여 지역사회주거를 제공하는 것을 우선으로 하고, 이를 유지하고 독립생활을 영위하는데 장애가 되는 요소를 극복할 수 있도록 사례관리자가 휴먼서비스의 제공과 점검 등 활동을 수행하는 것이다. 주거우선접근은 정신질환이나 알코올 중독의 문제를 가진 노숙인에 대한 개입에서 주로 강조되어온 방법이다.

주거준비 전략이 다른 서비스를 통해 준비된 대상자에 대해서 그에 맞는 주거를 연계하는 식으로 주거를 후순위의 내용으로 연계하는데 반해서, 주거우선 전략에서는 일단 지역사회 주거생활을 전제하여 그에 맞는 다른 서비스를 연결하는 방식이라 할 수 있다. 물론 이 두 가지 접근방식은 실제에서 배타적으로 구별되는 것은 아니고 혼합적인 방식이 활용되고 있다. 서구의 관련 프로그램 초기에는 주거준비접근이 많았다. 그러나 이후 주거우선접근이 도입․확충되면서 주거우선 접근의 효과성 제고를 위해 필수적으로 포함되어야 하는 서비스의 내용으로 다음과 같은 것들을 제시하고 있다(Beyond Shelter, 2009; 4).

첫째는 초기의 위기개입(Initial Crisis Intervention)이다. 사회복지실천의 단기개입모형으로 알려진 위기개입의 방식을 주거취약계층의 즉각적 상황에 적용하여 상담과 사례관리의 단초로 삼는다.

두 번째는 대상자에게 영구적인 주거(Permanent Housing)를 얻을 수 있도록 지원하는 주거탐색과 연결이다. 이는 주거욕구의 명확화, 임대정보와 주거보조 수단의 정보제공 및 연계, 주거유지 관련 절차적 측면에 대한 교육, 이사비용이나 보증금에 대한 지원, 임대인과 임차인 간의 갈등요소 방지 등이 포함된다.

세 번째는 일단 주거가 제공되면서 대상자를 안정화시키는 주거기반의 사례관리(Home-Based Case Management)이다. 대상자를 주류 사회서비스와 연결시키는 것, 아동이나 청소년에 대해 교육기회가 단절되지 않도록 지원하는 것, 위기관리를 위한 원조를 제공하는 것 등이다. 이는 주거이전 이후(‘after the move’)의 서비스로 해당 가구를 이전(transition)의 상태에서 안정(stability)의 상태로 변화시키는데 초점이 있다.

 

노숙인에 대한 지원주택에서 주거우선 전략은 관련 연구자들의 효과성 검증을 통해 더 강조되기도 했다. 우리나라의 경우와는 달리 미국에서 노숙인에 대한 대중의 인식고양은 1980년대 정신질환이나 중독문제를 가진 노숙인이 도심지에 대거 출현하면서였다. 미국에서 정신질환 혹은 중독자인 노숙인이 주거를 유지할 수 없는 상황이었고 이에 대해 주거준비를 강조하는 프로그램들이 초기에 등장하였다. 이는 주로 해당 노숙인에게 치료프로그램에 참여하여 효과를 거두도록 하는 것을 주거지원의 ’미끼‘로 제시하는 것이었다. 하지만 이는 큰 성과를 보지 못하였다. 해당 노숙인의 주거탈락과 횡노숙화 혹은 횡수용화가 자주 나타난 것이다. 이에 대응하는 반대 방향의 전략으로서 ’주거우선(housing first)’이 제기되었다. 주거우선 전략의 본격화는 1992년 The Pathways to Housing 프로그램과 관련된다. 여기서는 사례관리를 위해 ACT(Assertive Community Treatment) 팀이 대상자들에게 먼저 주거지원을 실행하고 이에는 주거준비의 조건을 달지 않는다. 여기에는 두 가지 신념이 원칙이 된다. 첫째는 주거는 누구에게나 기본권이라는 것이고 두 번째는 변화의 선택은 소비자 권한이라는 것이다. ACT 팀이 거리에서의 아웃리치에 기반하여 확인한 바, 취약한 정신장애 및 중독 노숙인들의 일차적 욕구는 주거이었다는 것이다. 이 소비자 욕구와 선택에 우선하여 일단 주거지원의 방법을 실행하는 것이다. Pathways to Housing의 적용은 주거는 치료와 독립적으로 지원되어야 하고 소비자가 선택해야 한다는 원칙에 입각한다. 결국 최근 들어 주거우선 전략이 강조되는 분위기 속에서 지원주택 운영경험의 몇 가지 요소가 주목된다.

첫째는 ‘주거제공의 우선성’이다. 주거우선 전략의 논리에 따른다면 주거와 서비스의 결합에서 주거의 제공이 우선성․일차성을 가진다. SSO 같은 경우는 노숙인 지원주택으로 보기 어려워지는 이유이기도 하다.

둘째는 ‘제공되는 주거의 안정성’이다. 주거우선 전략에 따르면 (계약사항을 준수하는 한)임차인은 해당 주거에 지속적으로 거주할 수 있는 권한을 가지도록 해야 한다고 본다. 2년 등 일정 기간을 한도로 하는 전환주거 프로그램 같은 경우 역시 노숙인 지원주택 프로그램이라 하기 어려워진다.

셋째는 ‘서비스 참여나 이용성과의 요소가 주거의 조건이 되지 않을 것’이다. 주거우선 전략에서는 지원주택 프로그램에 따른 임차인이 서비스에 참여하는 것은 소비자 선택에 의한 것이다. 주거준비 전략이나 기존의 (우리나라를 포함하여)많은 프로그램이 부과하는 조건이 부적절한 것으로 이야기하고 있다.

이러한 사항 등이 외국의 경험에서는 노숙인 지원주택 프로그램의 기본요소로 이야기되고 있다. 말하자면 지원주택의 운영경험에서 얻어진 사항들이 지원주택의 필수적 전제조건인 것으로 확장된 운영원리가 성립된 부분이다. 이는 철학적인 측면에서는 ‘주거권’과 ‘소비자 선택권’에 대한 강조로 정당화되기도 한다. 하지만 반대로 주거우선 전략의 채택이나 예산투입은 사실상 ‘노숙인 비가시화 전략’에 기초하고 있어 그 진보성을 용인하기 어렵다는 견해도 가능하다. 지원주택 프로그램이 주거우선 전략에만 기반해야 하는 것은 아닐 수 있다. 하지만 최근 지원주택에 대한 논의는 상당부분 주거우선 전략의 측면에서 논의되고 있음을 감안할 때, 우리나라의 노숙인 주거지원사업 상황(주거제공의 우선성, 안정성, 무조건성이 관철되지 않는 노숙인 주거지원 프로그램이 일반적인 상황)에서 고민이 필요한 지점일 수 있다.

 

모든 노숙인을 대상으로 지원주택 프로그램을 적용할 것인가?

 

노숙인 지원주택 프로그램은 누구를 주 대상으로 할 것인가? 노숙인은 모두 주거취약성을 공유하고 있다는 측면에서 모든 노숙인이 당연히 지원주택의 대상인 것으로 보일 수 있다. 하지만 서구의 지원주택 경험상으로는 그렇지 않다.

두 가지 측면을 동시에 고려해야 하는데 지원주택은 고도의 집중적 서비스가 필요한 경우에 적용되기 어렵고, 반대의 극단으로 거의 서비스가 필요하지 않은 대상에게도 적용이 적절치 않다는 점이다. 즉, 지원주택은 휴먼 서비스의 수준에서 중도적인 것이다.

주거와 지역사회보호에 대한 논의에서 어느 정도의 서비스가 지원주택의 역할에 부합하는가에 대한 부분은 매우 상대적이다. Hawtin은 다른 여러 연구자들의 견해를 인용하며 주택프로그램에서의 ‘보호(care)’와 ‘지원(support)’에 대해 구별하였다. 보호는 스스로 ‘관리(manage)’할 수 없는 사람들에 대한 것이라면, 지원은 보조가 있다면 스스로 어느 정도 관리가 가능한 사람들을 대상으로 하는 것이라 보았다. 그리고 (지원주택 등)주거 프로그램에서의 서비스는 보호와 연관되는 것이 아니라 지원과 연관되는 것이라고 했다(Hawtin, 2000). 여기서 지적하는 바는 (영국에서의)지역사회보호의 모든 부분이 지원주택 프로그램과 연관되어 생각될 수는 없다는 것이다. 결국 높은 정도의 집중적 서비스가 필요한 경우보다는 덜 집중적인 서비스가 필요한 경우, 즉, 보호가 아닌 지원의 경우에 지원주택 프로그램이 적절하다는 이야기이다.

이와는 반대의 맥락에서 노숙인 전반이 아니라 (미국의)만성적 노숙인에 대해 지원주택 프로그램의 초점을 두고 있다는 점도 고려하여야 한다. 미국의 경우 만성적 노숙인을 공식적으로 조작화하고 있다. HUD에서는 “장애요소(물질사용, 심각한 정신질환, 발달장애, 만성적인 신체질환이나 장애)를 가지고 있으면서, 1년 이상 계속해서 노숙생활을 하고 있거나 혹은 지난 3년 간 4회 이상의 노숙생활을 하고 있는 경우”로 이야기한다. NAEH는 지난 2007년 만성적 노숙인은 미국 전체적으로 약 18%의 노숙인에 해당한다고 보았다. HUD의 자료에서 만성적 노숙인은 전체 노숙인의 20%-30% 선으로 묘사되고 있다. CSH에서 지원주택 프로그램의 우선대상은 ‘만성적 노숙인’으로 보고 있다.

결국 서구의 노숙인 지원주택 관련 논의와 경험에서 확인되는 바, 노숙인 지원주택 프로그램이 주된 대상으로 삼게 되는 표적층은 전면적인 보호가 필요한 ‘심각한’ 노숙인도 아니고, 특별한 심리사회적 기능취약성이 없어 주거와 빈곤의 상황만 어려워하는 ‘문제가 없는’ 노숙인도 아니다. 우리나라에서는 노숙인을 요양보호대상자, 재활대상자, 자활대상자 등으로 분류하여 표현하곤 하는데(그다지 적절한 방법은 아니지만), 이 중 요양보호대상자와 자활대상자는 지원주택 프로그램의 대상은 아닌 것으로 볼 수 있다는 것이다. 재활대상자로 표현되는 노숙인과 장애를 가진 노숙인 그리고 그 가족들이 지원주택 프로그램의 대상 범주가 될 수 있다. 요양보호대상 노숙인의 경우 집중적인 지원서비스가 필요하고 이는 지원을 넘어 보호(care)의 범위에 해당하므로 지원주택보다는 더 전문성과 집중성이 높은 보건이나 사회복지 서비스 체계로 의뢰되어야 한다는 것이다. 그리고 자활대상자의 경우 주택자원(Affordable Housing)의 제공으로 충분(?)하고 그 외의 서비스를 연결할 필요는 적다고 본다.

그러나 실제에서 어느 정도의 사회적 기능수행 수준이 지원주택 프로그램에 적합한가하는 점은 사회문화적 조건이나 지역사회복지체계의 성숙성 등에 따라 달라질 수밖에 없다. 실용적인 측면에서 우리나라의 노숙인 지원주택을 누구에게 우선 대상 초점을 두어야 하는지는 현재 사회적 합의가 없는 상황이다. 주지하다시피 우리나라의 노숙인 복지체계는 초기 응급구호와 시설중심의 양상이었다. 최근 들어 부분적으로 주거를 지원하는 프로그램이 도입되었다. 우리나라의 노숙인 주거복지 프로그램이 가지는 특징 중의 하나는 정부 정책 절대부족과 민간재원에 의한 프로그램의 (상대적)부각이다. 정부는 노숙인에 대해 응급쉼터 혹은 부랑인복지시설 입소 운영에 대해 예산 책임을 지고 있다. 그러나 이는 아직 ‘보호’의 수준을 넘지 못한다. 정부 재원에 의한 자활의 집과 일반 공공임대주택 프로그램은 실제 노숙인이 이용할 수 있는 경우가 극히 제한적이다. 다만 최근 들어 단신자용 매입임대주택 등은 민간의 운영관리 지원이 시작되면서 활성화되고 있는 추세이다. 우리나라 노숙인 주거지원프로그램 중 특징적인 점은 민간재원에 의한 ‘노숙인 임시주거비지원사업’이 거리 노숙인을 중심으로 하여 활발하게 운영되어 왔다는 점이다.

 

우리나라의 노숙인복지시설과 주거지원사업들을 그 표적대상의 심리사회적 기능수행 수준에 비추어 위치시키고, 서구의 지원주택 프로그램 논의와 함께 선험적으로나마 비교해보면 대략 다음과 같다. 미국 논의에서와 같은 노숙인 지원주택(Supportive Housing) 프로그램을 상정한다면 그 대상은 우리가 생각하는 것보다는 협소하게 될 수 있다.

 

<그림 1-1> 노숙인 Supportive Housing의 대상 포괄

그림1-1.jpg

 

지원주택 논의에서 통상 만성적 노숙인이 주된 대상 초점이라는 점을 감안해 본다면 우리나라의 매입임대주택이나 자활의집 사업 대상자보다는 기능수행 수준이 다소 취약한 노숙인들이 지원주택 대상자라 할 수 있다. 지원주택 프로그램은 ‘지원서비스’가 필수적으로 결합되어야 하는 대상을 전제한다고 보아야 하기 때문이다. 노숙인 지원주택은 노숙인 주거복지 혹은 주거지원사업 전체를 가리키는 것은 아니다.

그러나 어떤 프로그램을 어떤 명칭으로 부르고 어떻게 분류하느냐 하는 부분이 도그마가 되어서는 곤란하고 우리나라의 상황을 감안하여야만 한다. 그렇다면 서구의 지원주택 논의에만 고착될 것이 아니라 우리나라의 현실 노숙인 복지체계를 감안해야 한다. 이 경우 가장 생각해보아야 할 것은 노숙인들에게 안전망이 될 수 있는 소위 Affordable Housing이 극도로 결여된 우리의 상황이다. 즉, Supportive Housing만 너무 강조된다면 그림에서 그 우측에 해당하는, 다소 기능수준이 좋은 일시적 노숙인(만성적 노숙인이 아닌)에 대한 주거지원 부분에 공백이 발생할 수 있다. 그렇다면 우리나라 상황에서 실용적으로는 노숙인 지원주택의 의미를 미국의 홈리스에 대한 Supportive Housing Program보다는 제공 서비스의 수준에 따라 다소 넓은 범위의 사업으로 설정하는 것이 필요할 수 있다. 즉, 미국의 경우에 지칭되는 것보다는 서비스와 사례관리의 정도가 약한 지원주택 프로그램의 폭을 확장하도록 하는 것이다.

기존의 임시주거지원사업이나 매입임대주택사업 등을 한국적 노숙인 Supportive Housing으로 불러도 상관없다는 반론도 가능하다. 프로그램의 실제가 중요하지 명칭이나 분류가 문제는 아니다. 하지만 기존 사업들의 성격을 분명히 하고 정확히 위치지우는 것은 필요하다.

 

우리나라 노숙인 지원주택의 모색 쟁점

 

우리나라는 지역사회에서 노숙인 주거지원서비스와 관련된 활동이 보편화되지는 않았던 것이 사실이다. 노숙인 주거지원과 연계된 활동은 시범사업 수준으로 이루어지고 있는 상황이다. 최근 시도되고 있는 몇몇 사업에서 현장경험을 통해 주거와 서비스의 결합에 대한 강조가 조금씩 나타나고 있으나 아직 휴먼서비스(주거지원서비스)의 결합방식이나 내용에 대해서는 구체적인 지침이 만들어지지 못하고 있다. 지원주택과 관련된 논의는 향후 이를 체계화하는데 도움이 될 것이라 사료된다. 몇 가지 사항이 검토되어야 한다.

 

첫째, 주택의 확보에서 주택을 밀집된 형태로 할 것인가와 산재시킬 것인가에 대해 더 정밀한 고민이 필요하다. 현재 우리나라의 매입임대주택사업에서도 노숙인의 욕구에 맞는 주택이 확보되지 않아 사업에 지장을 초래하는 경우가 잦다. 주택을 밀집된 형태로 할 경우 지역사회통합에서 단점이 있고 낙인의 문제가 있다. 혹은 서비스 지원팀과의 불화 가능성도 높은 것으로 알려져 있다. 반면 서비스 지원팀과의 교류가 빈번하고 용이하게 나타날 수 있고, 클라이언트 간 교류도 활성화될 수 있다. 사업 주체 즉, 주택과 서비스 공급자 입장에서 운영과 관리가 용이한 측면도 있다. 반대로 산재된 주거의 경우 지역사회통합성에서 장점이 있다. 많은 경우 기능수준이 높은 클라이언트의 욕구에 부합하기도 한다. 하지만 클라이언트의 고립과 서비스 접촉성 및 서비스 지원팀과 교류가 취약해질 수 있다. 이를 혼합하는 주택제공 형태도 가능하다. 구체적인 지원주택 프로그램 대상과 특성에 맞추어 주택의 형태가 결정되어야 한다. 현재는 구입과 관리 등 공급자의 여건에 따라 특정 형태의 주택제공이 일괄적으로 이루어지곤 한다. 공급자의 여건과 선택에 따라서가 아니라 수요자 기준의 판단과 결정이 필요하다.

 

둘째, 시설보호를 포함한 전체 노숙인 복지체계와의 전략적인 배치기획이 필요하다. 아직까지는 노숙인 주거지원사업의 절대량이 부족하여 개별적인 사업의 시행에서 프로그램 간 중복이나 누락의 문제는 심각하지 않았다. 하지만 중장기적으로 임시주거지원사업, 매입임대주택사업 혹은 새로운 노숙인 지원주택사업과 시설보호 사이에 적절한 역할구분과 배치가 이루어져야 한다. 특히 프로그램별 대상 노숙인의 초점 설정은 현재보다 더 분명하게 할 필요가 있다. 매입임대주택사업과 노숙인 임시주거지원사업이 ‘어떤 노숙인’을 주 대상으로 하느냐에 대해서는 사업 참여 주체 간에도 이견의 폭이 크다. 이 이슈는 최근 제정 과정에 있는 노숙인복지법이나 노숙인 복지 전달체계의 개편과정에서 함께 논의되는 것이 바람직할 것이다.

 

셋째, 지원주택을 통한 지역사회 주거생활의 다양한 경로를 모색해야 한다. 현재와 같이 모든 노숙인 주거지원 프로그램이 ‘조만간’ 서비스로부터 벗어나 지역사회에서 독립적 주거생활을 영위하도록 하는 목표를 가지는 것은 곤란하다. 이는 주거지원이 특정 대상에게만 집중되거나 공백이 발생하게 만든다. 역차별 혹은 크리밍 현상의 원인이 될 수도 있다. 또한 많은 경우에 설정된 목표가 실제의 구체적 목표로서 기능하지 못하여, 성과는 없고 투입만 있는 사업으로 만들 우려도 있다.
단계적 상승의 한 경로가 아니라 서로 질적으로 다른 여러 경로의 설정(노숙인은 복합적 인구층이다)이 필요하다. 지원주택 혹은 주거지원사업별로 목표와 대상이 구분되어 Multi-Track이 형성되어야 한다. 향후 지속적으로 지원서비스를 연계해야 하는 경우, 서비스 제공을 덜 집중적으로 하는 경우, 혹은 일시적으로만 서비스가 이루어지고 완전한 지역사회 독립생활로 연결되는 경우, 정신장애나 알코올중독의 특정 진단과 관련되는 서비스를 특화해야 하는 경우, 지원주택사업 운영기관이 서비스를 제공하는 경우와 지역사회의 서비스 자원에 의뢰하는 경우 등 여러 가지 조합이 나타날 수 있다. 이러한 사항들이 명백하게 선언되고 고지될 필요가 있다.

 

넷째, 서비스를 주택에서 제공하느냐 지역사회 복지체계를 활용하여 주택 외부에서 제공되는가에 대해 모색하여야 한다. 주택과 함께 제공되는 주거지원서비스는 주택에서 제공되는 내용도 있고, 혹은 주택 외부의 장소에서 이루어질 수도 있다. 예를 들어 정신장애 노숙인에 대한 사회기술의 지원 프로그램이 (특히 동별 계약에 따른 밀집된 지원주택 형태의 경우) 주택 내에서 진행될 수도 있다. 반면, 외부의 특정한 장소에서 이루어질 수도 있다. 이는 장소의 문제이면서 경우에 따라서는 서비스 제공 주체의 이슈가 되기도 한다. 현재는 이에 대해 모호하고 임기응변적으로 결정되거나 혹은 시설입소자와 노숙인 주거지원 이용자의 경우에 특별한 차이가 없는 경우도 있다. 지원주택에서 제공되는 지원서비스가 무엇무엇인지를 확정하고, 이것이 이루어지는 장소와 제공주체에 대해 분명해지도록 기획이 이루어져야 한다.

 

다섯째, 노숙인 임시주거지원사업에 대한 중장기 기획이 필요하다. 임시주거지원사업은 현재 우리나라의 노숙인 관련 사업 중 ‘Housing First’의 배치원리가 비교적 충실하게 적용되는 사업이다. 하지만 제공되는 주거가 그 안정성과 적절성에서 대단히 취약하다. 그리고 사업 운영주체별로 사례관리와 서비스 정도가 편차가 크다. 때문에 이를 본격적인 지원주택 프로그램이라고 부르기에는 난점이 있는 것이 사실이다. 양적으로 계속 늘려가는 것이 바람직한가의 의문도 제기된다. 그러나 취약한 거리노숙인을 대상으로 하여 적은 비용으로 즉각적인 주거제공이 이루어진다는 장점을 가지고 있다. 이 장점에 의해 노숙인 임시주거지원사업은 우리나라에서 당분간 중요한 역할을 수행할 수밖에 없다. 때문에 이 사업을 전체 노숙인 주거지원 혹은 지원주택 프로그램에서 어떤 특성과 역할을 가지도록 할지에 대해 중장기 계획이 있어야 한다. 전환주거 프로그램(THP)과 유사한 역할이 모색될 수 있고, 혹은 매입임대주택 입주예정인 대기노숙인에게 활용될 수도 있다. 이 역할계획에서 서비스의 구체화도 중요한 부분이 된다.

 

여섯째, 매입임대주택사업의 표준적 원칙과 내용이 공유되어야 한다. 매입임대주택사업은 선험적인 수준에서 우리나라의 대표적인 주거지원 혹은 지원주택사업으로 여겨지곤 한다. 현재 자활쉼터가 운영기관이 된 매입임대주택사업과 (알코올중독과 정신장애 노숙인) 재활쉼터가 운영기관인 경우, 혹은 상담보호센터가 운영기관인 경우의 매입임대주택사업은 동일한 사업이라고 하기 어려울 정도로 대상과 운영방식이 다르다. 특히 서비스 결합의 측면에서는 운영기관마다의 편차가 더 크다.
물론 모든 사업을 획일적인 지원주택 프로그램으로 재편하는 것은 바람직하지 않겠지만, 몇 가지의 유형으로라도 공유점을 확보하는 것이 필요하다. 개별 운영기관의 재량과 지원주택 프로그램으로서의 원칙을 조화시키는 지침이 필요하다.

 

일곱째, 사례관리를 보다 고도화하여야 한다. 사례관리를 누가 하는가의 문제도 관련된다. 지원주택의 성격에 비추어볼 때, 무조건 집중적이고 많은 개입과 관리가 좋은 것은 아니다. 하지만 사례관리를 할 인력의 부족함은 자칫 지원주택 프로그램에서 만성적 노숙인을 점점 배제하게 만들 수 있다. 크리밍(creaming) 현상의 발생이 우려되는 지점이다. 대상 초점으로부터의 기본적 이탈은 바람직하지 않다. 지원주택 프로그램이 만성적 노숙인, 혹은 장애 등 취약성이나 심리사회적 기능수행에서 어려움을 경험하는 노숙인에 주목한다는 점은 고려가 필요한 사항이다. 우리나라의 매입임대주택사업이나 노숙인 임시주거지원사업에서 사례관리자의 배치와 활동을 위한 재원 투입이 거의 없다는 점은 이를 제대로 된 지원주택 프로그램으로 형성시키지 못하는 기본적 원인이다.

 

마지막으로 우리나라 노숙인 복지 상황에 맞는 지원주택 방안을 모색하여야 한다. 지원서비스나 사례관리가 집중적으로 이루어질 수 없거나, 집중적 필요성이 덜한 경우에는 Affordable Housing의 제공과 주택관리에 집중된 수준의 ‘지원(?)주택’ 사업도 편성할 수 있어야 한다. 이는 원론적으로는 지원주택 프로그램이라고 하기 어려운 것이다. 하지만, 노숙인 주거지원이나 지원주택 사업에서 개발되는 것을 제외하면, 우리나라에서는 노숙인이 현실적으로 다른 저렴적절주거를 안정적으로 확보하는 것 자체가 어려운 현실이다.
노숙인 지원주택 사업에 대해 누가 어떤 책임성과 권한을 가지고 운영에 참여할 것인가에 대해 임기응변이 아니라 중장기적인 기획과 합의가 있어야 한다. 일차적으로는 공공이 보다 적극적인 자세가 필요할 것이다. 민간이 개척적이고 융통성에 기반한 활동을 전개하는데 장점이 있다면, 결국 자원동원능력과 행정적 체계화는 공공의 몫이다. 현재까지 노숙인 임시주거지원사업이나 매입임대주택사업에 대한 사례관리 등 우리나라 노숙인 지원주택의 맹아는 민간 영역에서 개발되고 시범사업이 이루어졌다. 이 사업경험이 축적되어 있는 상황에서 이를 노숙인 지원주택 프로그램으로 체계화하는 것에서는 기본적으로 공공이 보다 전향적인 자세를 보여야 한다.

<참고문헌>

Beyond Shelter(2009), “Housing First : Ending Family Homelessness”, in http://www.beyondshelter.org.
CSH(2010), “What is Supprtive Housing?” in http://www.csh.org.
Hawtin, M.(2000), Housing and Communty Care in its Historical and Political Context, In M. Foord and P. Simic eds. Housing, Community Care and Supported Housing.
HUD(2010), The 2009 Annual Homeless Assessment Report to Congress.
Wormer, R. V. & Worker, K. V.(2009), “Non-Abstinence-Based Supportive Housing for Persons with Co-Occurring Disorders”, Journal of Progressive Human Services, Vol. 20.

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