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월간 복지동향 200호 발행
  • 2006
  • 2006.07.11
  • 3592
특수직역연금제도에 대한 논란은 연금급여 격차로 인한 국민연금과의 형평성 문제에서 비롯되었다. 또한 국민연금의 재정안정화를 위한 제도개혁 과정에서 특수직역연금의 재정문제가 제기되었고, 공적연금의 재정안정화 조치의 우선순위에 대한 논란으로 확대되었다. 실제로 특수직역연금의 재정 불안정은 매우 심각한 상태이며, 동시에 현재 진행형이다. 반면에 국민연금의 재정 불안정은 구조적 결함에도 불구하고 대처할 시간이 있다는 점에서 특수직역연금의 제도개혁이 국민연금 보다 선행되어야 한다는 논의는 어느 정도 설득력을 갖는다. 특수직역연금의 제도개혁이 국민연금 제도개혁의 선행조건인가에 대한 논의를 별도로 하더라도, 특수직역연금제도 자체에 대한 분석과 검토는 필요하다. 특수직역연금의 재정상태는 어떠하며, 문제점은 없는지 그리고 문제를 해결하는 방안은 무엇인지 살펴보아야 할 것이다. 이러한 맥락에서 이 글에서는 특수직역연금제도의 현황, 문제점을 분석하고, 이를 바탕으로 문제를 해결하기 위한 개혁방안을 모색하기로 하겠다.

현행 공적연금제도는 전국민을 대상으로 하는 국민연금과 특정한 직업군을 대상으로 하는 3개의 직역연금으로 구성되어 있다. 공무원, 군인, 사립학교 교직원을 대상으로 하는 공무원연금, 군인연금, 사립학교교직원연금 등의 3개 공적직역연금을 특수직역연금이라 지칭한다. 특수직역연금은 1960년에 공무원연금을 시작으로 군인연금(1963), 사학연금(1975)의 순으로 제도가 도입되었다.

<표 1> 특수직역연금 제도의 개요 - 생략

특수직역연금의 가입자 수는 총 138만명으로 이중 공무원이 98만명으로 가장 많으며, 연금수급자는 30만명으로 공무원연금이 21.8만명, 군인연금이 6.1만명 그리고 사학연금이 2.2만명이다. 또한 연금급여, 퇴직일시금, 퇴직수당급여, 재해보상급여 등 급여비 지출은 2006년에 공무원연금 6조 3,438억, 군인연금 1조 7,745억원 및 사학연금 1조 504억원이다.

특수직역연금의 재정 불안정

특수직역연금의 문제점으로 가장 먼저 꼽을 수 있는 것은 연금재정의 불안정 문제이다. 공무원연금과 군인연금은 재정수지 적자의 발생으로 인하여 국가재정에서 적자를 보전하고 있는 상황이다. 공무원연금은 2005년에 6,096억의 적자보전을 하였으며 2006년에 8,452억, 2007년에 1조 1,584억, 2010년에 2조 4,598억원의 적자보전이 예상된다. 또한 군인연금은 2005년에 8,564억의 적자보전을 하였으며 2006년에 9,261억, 2007년에 1조3,444억, 2010년에 1조 5.960억원의 적자보전이 예상된다. 공무원연금과 군인연금을 합하여 2006년에 1조 7천억 이상의 적자를 보전해야 하며, 향후 적자규모는 급격하게 늘어나 2010년에는 4조를 넘어설 것으로 예상된다.

<표 2> 특수직역연금의 적자보전 규모 추계 - 생략

사학연금은 현재 재정적자가 발생하지 않고 있으나, 조만간 재정적자로 전환될 것으로 예측된다. 사학연금 재정추계에 의하면, 2013년에 급여지출이 보험료(부담금) 수입 규모를 초과할 것이며, 2019년에는 총지출이 총수입보다 커져 당기 재정수지적자가 발생할 것으로 예상된다. 이에 따라 2026년에 사학연금기금이 소진될 것으로 예측된다. 사학연금은 공무원연금과 군인연금에 비하여 제도 도입이 늦었고, 그 동안 기금운용의 성과로 재정적자가 발생하지 않았으나 부담-급여 구조가 공무원연금과 동일하다는 점에서 재정적자와 기금고갈은 불가피할 것이다.

특수직역연금의 재정 불안정의 원인은 부담-급여의 불균형 즉 보험료 부담에 비하여 연금급여가 높기 때문이다. 특수직역연금의 수익비(납부 보험료 대비 급여액)는 1995년 가입자를 기준으로 3.79~4.42배에 달하며, 이는 국민연금 가입자의 수익비의 1.5~2배에 해당한다.

특수직역연금 재정의 구조적 취약성을 급여지출과 보험료수입의 비율에 대한 장기추계에서도 확연히 드러난다. 특수직역연금의 장기재정추계에 의하면, 현행 연금구조하에서 보험료 수입(가입자 및 국가부담분)으로 급여지출을 충당할 수 없다. 구체적으로 공무원연금은 급여지출 대비 보험료 수입이 68.9%로 예상되며, 향후 지속적으로 하락하여 2030년에 27.2%, 2050년에 23.6%, 2070년에 22.3%에 불과할 것으로 예상된다. 군인연금은 현재 급여지출 대비 보험료 수입의 비율이 가장 낮은 상태이며, 2010년에 44.6%에서 이후에 소폭의 상승으로 장기적으로 53% 내외가 될 것이다. 사학연금은 2010년대 초 까지는 지출보다 수입이 크겠지만, 이후에 지출의 증가로 인하여 지출 대비 수입의 비율이 2020년에 60.5%, 2050년에 33.9%, 2070년에 35.3%에 불과할 것으로 예상된다.



[그림 1] 특수직역연금 급여지출 대비 보험료수입 비율의 장기 추계 - 생략

급여 구조의 문제점 : 長厚短薄의 급여, 직무상 재해보장 미흡

특수직역연금의 급여 구조는 20년 이상 장기근속자에게는 상대적으로 높은 수준의 연금급여를 보장하며, 단기재직자의 경우에는 보장성이 미흡하다. 이러한 장후단박의 급여구조는 노동시장의 유연성이 높아짐에 따라 단기재직자가 증가하고 있는 상황에서 시급하게 개선되어야 할 사안이다. 특히 특수직역연금과 국민연금의 제도간 이동성이 보장되지 않는 상황에서 단기재직자 문제는 특수직역연금의 아킬레스건이라 할 수 있다. 더구나 장후단박의 급여구조는 퇴직연금 뿐 아니라 유족 및 장해연금에도 그대로 투영되고 있다는 점에서 문제의 심각성을 더한다. 국민연금의 경우 장애와 유족연금 급여는 기여간주제도로 인하여 가입기간에 따라 격차가 크지 않은 반면에, 특수직역연금은 장해와 유족연금이 가입기간에 비례한다. 이는 특수직역연금에 있어서 사망 및 장애에 대한 위험보장이 단기재직자에게 매우 불리하게 작용할 가능성이 높다

특수직역연금제도의 공무(직무)상 재해에 대한 보상도 다소 미흡한 측면이 있다. 산재보험과 비교하여 공무상 재해의 범위가 협소하며, 특히 공무상 재해의 기준이 공무원, 교사 등 사무직 중심으로 되어 있어 일부 가입자의 근로형태에 적합하지 않은 측면이 있다. 예를 들어 공무원연금 가입자 중 소방ㆍ경찰공무원, 사학연금 가입자 중 학교법인 소속의 의료기관 종사자 등이 대표적인 사례이다. 의료기관 종사자의 경우 주사바늘에 의한 자상, 결핵이나 감염성 질환, 간염 등이 공무상 재해로 처리되지 않고 있는 경우가 다반사이며, 경찰이나 소방공무원의 경우 직무관련성이 명확하지 않은 부상이나 직업병의 경우 공무상 재해로 보호받지 않는 경우가 빈번하다.

또한, 공무상 재해의 범위가 협소하다는 점은 공무상 재해로 인정받지 못한 사고나 재해로 인한 사망과 장애에 대해서는 사실상 방치되어 있다. 물론 20년 이상 장기근속자의 경우에는 공무상 재해 이외의 사유로 인한 사망과 장애에 대한 위험보장이 가능하나, 단기재직자의 경우에는 보장규정이 마련되어 있지 않아 위험보장 기능에 근본적인 문제점을 안고 있다.

특수직역연금과 국민연금간의 형평성

연금재정 불안정성, 장후단박의 급여구조, 사망ㆍ장애에 대한 보장성 미흡 등은 특수직역연금제도의 내적인 문제점이라고 할 수 있으며, 반면에 특수직역연금과 국민연금간의 형평성 문제는 특수직역연금의 제도외적인 문제이다.

특수직역연금제도는 퇴직후 소득보장 기능 이외에 (법정)퇴직금, 산재보험 및 상호부조의 역할을 수행하는 복합적인 제도이다. 따라서 특수직역연금과 국민연금을 비교하는 것이 쉽지 않은 일이다. 공무상 재해보상 부분은 산재보험제도와 비교하고, 특수직역연금 부분은 국민연금 + (법정) 퇴직금 제도와 비교하는 것이 보다 적절할 것이다. 또한 연금에 대한 보험료율의 차이를 감안해야 할 것이다.

공무상 재해보상 제도는 산재보험에 비해 재해보상의 범위와 기준에 있어서 다소 협소하다. 반면에 국민연금과 퇴직금을 합한 연금급여와 특수직역연금의 연금급여를 비교한다면, 재직기간에 따라 큰 편차를 보인다. 20년 미만의 단기재직자의 경우는 국민연금 쪽이 급여 측면에서 유리한 반면, 20년 이상의 장기재직자의 경우에는 특수직역연금 쪽이 유리히다. 또한 재직 중 보수 차이를 감안하여 재직기간 및 퇴직 후 급여를 합한 생애소득의 관점에서 비교한다고 하더라도 격차가 다소 줄어드는 것은 사실이나, 특수직역연금 가입자가 유리한 것이 사실이다.

특수직역연금제도의 개혁방안

특수직역연금에 대한 제도개혁을 논의함에 있어서 기본적으로 전제되어야 할 점은 특수직역연금제도의 속성과 역할에 대한 근본적인 검토가 있어야 한다는 것이다. 특수직역연금제도가 공적연금제도로서 퇴직후 소득보장을 위한 제도인가 아니면 공무원 등 일부 직업군을 대상으로 하는 종합적 사회보장제도인가 하는 점이다. 전자의 입장을 선택한다면, 현행 특수직역연금제도의 전면적 구조개혁이 불가피하다. 반면에 후자의 입장을 선택한다면, 현행 제도적 틀 내에서 재정문제 해결과 급여구조의 합리적 개선을 내용을 하는 제도개혁이 필요하다.

특수직역연금의 구조개혁은 현행 제도의 몇 개의 제도로 분할하는 방안이다. 공무상 재해보상은 산재보험으로, 법정퇴직금에 해당하는 부분은 퇴직연금으로 이관하되, 공적연금에 해당하는 부분은 국민연금과의 형평성을 고려하여 비용부담 및 급여 구조를 재설계하는 방안이다. 공적연금 부분에 대한 제도개혁과 관련하여 다시 두 가지 대안을 구분하여 고려할 수 있는데, 하나는 국민연금제도와 통합이고, 다른 하나는 재정방식을 확정기여방식과 유사하게 설계함으로써 구조적으로 재정문제를 해결하는 방안이다. 따라서 특수직역연금제도의 개혁방안은 크게 3가지로 정리할 수 있다. 구체적으로 첫째 기존의 제도적 틀내에서 재정안정화와 급여구조를 개선하는 방안, 둘째, 국민연금과의 통합 방안, 셋째, 연금재정방식을 확정기여형 방식으로 전환 등이다.

대안 1 : 재정안정화 및 급여구조 개선

특수직역연금의 재정안정화를 위한 모수적 개혁(보험료율 및 급여율, 급여조건 등의 변경) 방안이다. 이를 위해서는 보험료율 인상, 급여율 인하, 급여산정 기준의 변경, 수급연령 상향 등의 다양한 방안을 고려할 수 있다. 현행 급여율(20년 가입시 급여율 50%)을 유지한다면 보험료율은 장기적으로 최소 40%를 넘어야 할 것으로 예상되며, 따라서 보험료율 인상만으로 재정안정화를 확보하기 쉽지 않을 것이다. 고용주(국가) 부담분에 대한 논란은 없으나, 적자보전을 위한 재정투입은 항상 정치적 쟁점이 된다는 점에서 현행 연금제도하에서 국고투입은 제한적일 수 밖에 없다. 따라서 급여인하를 고려하는 것은 불가피하며, 이외에도 수급연령 및 급여산정 기준의 변경 등의 다양한 방법을 복합적으로 활용해야 할 것이다.

공무상 재해의 인정범위 및 보상 수준은 산재보험과의 형평성을 고려하여 적절하게 재조정해야 한다. 또한 공무상 재해가 아닌 사유로 인한 사망 혹은 장애에 대한 위험보장 방안에 대한 제도적 보완도 필수이며, 이러한 맥락에서 단기재직자의 유족 및 장해연금 역시 합리적으로 재조정해야 할 것이다. 단기재직자의 연금급여 보장은 공적연금간 가입기간 합산방식으로 해결하되, 각 제도에 미치는 재정적 영향이 중립적이 될 수 있도록 해야 한다.

현행 제도의 틀을 변경하지 않고 재정안정화와 급여구조를 부분적으로 보완하는 방식은 다른 방안에 비하여 제도개혁의 난이도가 상대적으로 낮다는 장점이 있다. 그러나 재정안정화를 위해서는 보험료 및 국고 투입의 규모가 적지 않고, 급여인하를 내용으로 하는 가입자ㆍ수급자의 반발이 예상된다는 점에서 모수적 개혁방안은 결코 쉽지 않은 대안이다. 또한 국민연금과의 형평성 문제는 여전히 논란의 대상이 될 것이며, 모수적 개혁은 1회로 끝나는 것이 아니라 주기적으로 시행되어야 한다는 점에서 제도변화에 따른 누적 피로도가 높을 것으로 예상된다.

대안 2 : 국민연금과 특수직역연금의 통합

국민연금과의 통합을 위해서는 공무상 재해는 산재보험으로 이관하고, 퇴직금은 퇴직연금제도로 이관하는 제도 분할이 전제되어야 한다. 또한 특수직역연금제도가 노후소득보장을 위한 제도로 변화한다면, 공무원을 비롯한 특수직역연금 대상자 역시 고용보험의 가입대상자가 된다는 점에서 고용보험의 가입도 추가되어야 한다.

국민연금제도와 통합이 이루어진다면 제도간 형평성에 대한 논란을 종식될 것이며, 단기재직자 및 직장 이동시 연금의 이동성은 확보가 가능하다. 또한 공무상 재해 역시 산재보험과 동일한 위험보장이 가능하며, 공무상 재해가 아닌 사유로 인한 사망 및 장애에 대한 위험보장을 할 수 있다는 점에서 포괄적 위험보장에 획기적 진전이라 할 수 있다.

국민연금과의 제도 통합의 단점은 기존 수급자의 급여수준이 유지된다고 하더라도, 장기재직 후 퇴직자의 퇴직연금 급여가 낮아진다는 점에서 가입자의 반발이 예상된다. 또한 국가를 포함한 고용주의 비용부담이 증가한다는 점에서 단기적으로 재정에 큰 부담으로 작용할 가능성이 크다

대안 3 : 재정방식의 전환과 제도보완

대안 3의 경우에도 대안 2와 동일하게 현행 특수직역연금의 제도 분할을 전제로 한다. 대안 2와 차이가 있는 것은 연금의 재정방식을 확정급여 방식에서 명목적확정기여(NDC) 방식으로 전환한다는 점이다. 명목적확정기여방식은 소득(보험료) 수준과 연금급여 수준이 비례한다는 점에서 단기가입자 및 저임금 가입자의 경우에 노후소득보장이 미흡할 가능성이 있다. 따라서 장애 및 유족연금은 기존의 확정급여방식을 유지하고, 단기재직자에 대해서는 급여를 확충해야 하며, 퇴직연금에 있어서 최저연금보장의 제도의 도입이 필수적이다.

재정방식의 전환은 장기적으로 연금재정의 안정성 문제를 근본적으로 해결할 수 있다는 점에서 가장 큰 장점을 갖으며, 퇴직연금 급여가 보험료(비용부담)에 비례한다는 점에서 일관성과 예측가능성이 높아진다. 또한 기존 가입자의 기득권을 유지하면서 향후 가입기간 및 신규가입자는 새로운 제도로 편입할 수 있다는 점에서 제도전환이 가능성이 상대적으로 용이하다는 장점을 갖는다.

그러나 명목적확정기여방식은 장기적으로 연금급여가 현행제도 보다 낮아지는 것은 불가피하며, 급여수준이 이자율 및 기금운용수익률에 따라 변동 가능성을 있다는 점은 유의할 필요가 있다. 또한 특수직역연금이 별도의 제도로 존재하는 한 연금제도간 이동성 확보, 단기재직자의 미흡한 보장 수준 등의 문제는 여전히 해결하기 어렵다는 단점을 갖는다.

제도개혁의 대안 선택을 위한 고려사항

특수직역연금은 가입자 및 수급자의 규모가 작아서 위험분산의 효과가 적다. 특히 사학연금과 군인연금의 경우 규모가 너무 작아서 위험분산의 효과가 매우 적어 별개의 제도로 존립하는 것이 쉽지 않을 것이다.

저출산 현상의 지속으로 학생 수의 감소는 불가피하고, 이로 인하여 중장기적으로 사학연금 가입자 및 공립학교 교원의 감소가 예상된다. 또한 인구규모가 축소되는 시점에서 공무원 및 직업군인의 규모 역시 축소될 가능성이 높다. 특수직역연금의 (신규)가입자의 축소는 제도부양비(보험료 납부자 대비 연금수급자 비율)를 악화시킴으로써 재정의 불안정성을 심화시킬 수 있다. 따라서 특수직역연금을 국민연금과 통합하거나, 별도의 제도로 유지하는 경우에도 현행 3개의 제도를 하나의 특수직역연금으로 통합하는 것을 고려하는 것이 적절한 방안이다.

공적연금 제도개혁은 그 속성상 이해관계자가 광범위하고, 상충되는 이해를 조율해야 한다는 점에서 대안의 내용에 관계없이 모든 개혁에 따른 반발이 불가피하며, 제도개혁의 난이도 역시 큰 차이를 보이지 않는다. 따라서 부분적 보완과 수정을 주기적으로 반복하는 것과 큰 폭의 구조개혁을 통해 많은 문제를 해결하는 방안 사이에 전략적 선택을 신중하게 고려해야 한다. 또한 공적연금제도는 세대간 부양을 전제로 한다는 점에서 제도의 구체적 내용과 별개로 비용부담과 급여지출의 총량은 큰 차이를 보이지 않는다.

특수직역연금의 재정상태, 급여구조의 불합리성 등을 고려한다며 현행제도의 개혁은 불가피하며, 제도개혁의 폭과 깊이 역시 상당한 수준이 되어야 한다는 점은 명백하다. 공무원연금을 포함한 특수직역연금의 개혁은 연금가입자와 수급자만이 아니라 국민들을 설득해야 한다. 또한 연금가입자(수급자)와 국민의 이해관계가 상충된다는 점은 적정 대안을 선택하는 것에 어려움을 가중시킨다.

따라서 앞에서 제시한 3가지 대안 중 어느 대안이 합리적인가 하는 문제는 합리적 계산과 논리로서 결정하기 어렵다. 제도개혁의 실현가능성, 국민들의 수용가능성을 고려하는 대안 선택이 오히려 합리적이다.

정홍원/한국보건복지인력개발원 교수
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