[심층4] 2011년 보육예산(안) 평가

1. 예산의 총괄

2011년도 예산(안)에 의하면 내년도 보육예산은 약 2조4천7백억원으로 이는 금년도 예산에 비하여 16.4% 증가한 액수이다. 이러한 예산의 증가는 2010년 보육예산 증가율 22%에 비하면 낮아진 것이지만, 2011년 예산(안) 총지출 증가율(5.7%)이나 보건복지가족부 소관 지출 예산의 증가율(6.2%)에 비하면 비교적 높은 증가율이라고 할 수 있다.

예산중 중요한 내용을 보면 다음과 같다.

○ 보육예산 중 가장 큰 비중을 차지하는 예산은 보육료 지원 예산이다.
– 약 1조6천억원에서 약 1조9천억원으로 증가, 2010년 대비 약 3천억원, 18.5% 증가
– 보육료지원 예산의 증가는 보육료 전액지원 대상자를 소득하위 70%까지로 확대한 것에 기인하는 것으로 긍정적으로 평가할 수 있다.

○ 보육시설 기능보강 예산도 전체적으로 증액되었지만 내용적으로는 미비하다.
– 대부분의 예산 증액이 현재 있는 시설의 증개축비이며 신축으로 인한 국공립시설 확충은 10개소로 금년과 동일하다.
– 이는 보육서비스 제공의 기본 체계로 기능해야 하는 국공립시설 확충에 대한 정부의 의지가 미약함을 반영하는 것이라고 평가할 수 있다.

○ 증가율이 가장 높은 부분은 평가인증 예산으로 이는 보육바우처의 도입과 함께 보육서비스의 질을 담보하기 위한 조치로 평가할 수 있다.

○ 또한 시설미이용아동에 대한 양육지원(일명 양육수당) 예산으로 36.7%의 증가율을 보이고 있다.
– 이는 지원 대상을 0-1세에서 0-2세까지로 확대한 것과
– 지원 금액을 10만원에서 0세는 20만원, 1세는 15만원, 2세는 10만으로 증액한 것에 기인한 것이다.
– 그러나 양육수당의 증액은 예산의 증가라는 외형적 성장에도 그 기대효과에 있어서는 논란이 될 수 있는 부분이다.

○ 예산 증액에도 아쉬움을 남기는 부분은 보육료 지원 단가나 인건비 지원 인상이 3% 에 불과해 물가인상율을 고려한다면 실질적으로는 인상의 효과가 없는 것이며, 특히 우수 보육시설 환경개선 지원이 폐지된 것까지를 고려한다면 보육교사의 처우 개선이나 보육서비스의 질적 향상에 대한 효과를 기대하기 어렵다.

한편 보육료 지원 예산 안에서도 몇 가지 변화를 보인다.

○ 전체적으로는 보육료 지원 대상 아동수가 870천명에서 922천명으로 크게 늘어났으며 특히 전액지원 아동수가 761천명에서 922천명으로 증가하였다. 이는 전술한 것처럼 지원대상을 소득하위 70%까지 확대한 것에 기인한다.

○ 또 하나 특징적인 것은 맞벌이가구 보육료 지원예산이 대폭 증가한 것으로 그동안 차등보육료 지원 방식에서 부부의 소득을 합산할 경우 지원대상에서 제외된다는 문제점을 해결하기 위한 방안을 도입한 결과이다. 2010년에는 부부의 소득증 낮은 소득의 25%를 차감하던 것에서 2011년에는 부부의 합산소득의 25%를 차감하는 것으로 방식을 변경하여 지원대상이 크게 늘어난 결과라고 할 수 있다.
○ 새로 도입된 지원으로는 다문화가정의 보육료 지원으로 다문화가정에 대해서는 소득에 관계없이 보육료를 전액 지원하도록 변경하였다.

○ 두자녀 이상 보육료 지원 예산이 순감된 것은 지원 대상의 확대로 0-4세 보육료 지원으로 통합된 것이며 5세아와 장애아 무상 지원의 감소는 대상 아동의 감소 때문이다.

2. 2011년 보육 예산의 특징

2011년도 보육예산(안)을 보면 몇 가지 특징이 나타난다.

 첫째는 보육료 지원대상의 증가이다. 이미 앞에서 언급한 것처럼 보육료 전액지원 대상의 확대, 맞벌이부부의 지원대상 기준 완화 등으로 보육료를 지원받는 대상이 크게 증가하였으며 이에 따라 전제 보육재정중에서 정부가 분담하는 비율도 증가하였다. 이는 보호자의 비용 부담을 줄일 수 있다는 점에서 긍정적인 변화로 평가할 수 있다.

 둘째는 중앙보육정보센터 운영비가 200%로 증가하였는데 그 내용은 주로 표준보육과정 교육비용이다. 표준보육과정은 보육서비스 질의 기준이라는 점에서 보육서비스의 일정한 표준화를 유도할 수 있을 것이다. 그동안 개별 시설에서 서비스의 차별화라는 명목으로 표준보육과정안에서 해결해야 하는 내용을 특기교육으로 시행하던 것을 표준화시킬 수 있으며 장기적으로는 표준화를 기준으로 해서 보육서비스 질의 향상을 기대할 수 있을 것이다.

 셋째는 평가인증비용의 증가이다. 이는 보육서비스의 질을 관리하기 위해 필요한 비용이라고 할 수 있다. 그러나 평가인증의 기준이 적절한가의 문제와 평가인증의 결과를 구체적으로 공개하지 않는 문제는 계속 개선할 필요가 있다.

 넷째는 양육수당의 대폭 증가이다. 이는 지원대상의 확대와 지원 금액의 인상에 기인하는 것으로 뒤의 문제점에서 보다 자세하게 언급할 것이다.

 다섯째는 공공형 보육시설의 시범사업 도입이다. 이는 서울형 어린이집과 같이 각 지방자치단체에서 독 자적으로 시행하던 사업을 복지부 차원에서 시범사업으로 도입한 것으로 민간보육시설을 국공립과 같은 방식으로 운영하는 조건으로 지원도 국공립과 같은 수준으로 지원하는 것으로 한편으로는 민간시설의 비용과 서비스의 질을 국공립과 같은 수준으로 한다는 장점도 있는 반면 부작용도 예상된다. 이에 대해서는 문제점에서 후술할 것이다.

3. 2011년 보육 예산(안)의 문제점

다른 예산들에 비해 보육예산은 보육료 지원 예산의 증가 등 나름 실속있는 예산이라고 할 수 있지만 그래도 몇 가지 문제점들이 있다.

 첫째는 국공립보육시설 확충을 위한 예산의 문제이다. 보육예산의 추이를 보면 국공립보육시설의 확충을 위한 예산은 지속적으로 줄어들고 있으며, 2011년 예산안에는 10개소로 2010년 예산과 동일하다. 이는 현재 민간보육시설 위주로 전달체계가 구축되어 있으며 총량의 측면에서는 보육공급이 보육수요를 초과하고 있는 상황에서 추가의 국공립시설의 필요성을 인식하지 못함을 보여주는 것으로 궁극적으로는 국공립시설이 가지는 특성에 대한 이해 부족 때문이라고 할 수 있다.

 국공립보육시설은 공공서비스의 성격이 강하면서, 공적 재원에 의해 생산, 제공되는 보육서비스는 민간이나 영리 영역보다는 공공 영역에서 기본적인 역할을 수행하고 민간영역이 보완적인 역할을 수행하는 것이 더 바람직하다. 따라서 보육서비스를 위한 기본적 전달체계로서 국공립보육시설을 일정 비율 이상으로 확충하는 것이 필요하다.

 또한 국공립보육시설에 대한 현실적 수요가 있다. 민간시설에 비해 국공립시설에 대한 보호자의 신뢰가 높으며, 이는 단순히 비용의 문제뿐만이 아니라 시설의 운영, 서비스의 질에 대한 사회적 신뢰를 의미한다. 보육서비스는 그 특성상 시장에서의 선택이나 경쟁에 의해 서비스의 질을 통제하는 것이 쉽지 않다. 그렇기 때문에 보호자들이 비용이나 서비스의 질에 대해 민간시설보다 국공립시설을 선호하고 신뢰하는 것이다.

 마지막으로 보육서비스의 비용 통제라는 점에서 전체 보육료 비용 부담을 낮추기 위한 필요성에서도 국공립시설이 필요하다. 현재 보호자가 부담하고 있는 보육료나 보육료 산정의 기준으로 사용하고 있는 표준보육비용의 내역을 보면 일부 감가상각비를 제외하면 시설 설치비용이 포함되어 있지 않다. 만약 이러한 시설 설치비용을 보육료에 포함시키면 그 비용은 올라갈 수밖에 없고 이 경우 정부 지원이나 보호자 부담은 크게 증가할 수밖에 없다. 단기적으로는 현재의 시설을 이용해 보육료를 지원하는 것이 비용이 적게 들지 모르지만 장기적으로는 시설의 설치비용을 보육비용(또는 보육료)에서 제외하는 것이 비용 효과적이다.

 두 번째 문제는 공공형 보육시설의 도입 문제이다. 공공형 보육시설은 서울형 어린이집처럼 각 지방자치단체에서 시행하던 것을 중앙정부 차원에서 도입하는 것으로 민간시설에 대한 지원을 국공립시설과 동일하게 함으로써 국공립시설을 확충하지 않고서도 국공립시설의 확충과 동일한 효과를 기해하려는 방안이다. 한편으로는 민간시설을 이용하는 보호자의 비용부담을 줄일 수 있고 민간시설의 보육서비스의 질을 향상시킬 수 있다는 기대 효과도 있다. 그러나 전술한 바와 같이 현재의 보육료 지원 단가나 표준보육비용에는 시설 설치비용이 포함되어 있지 않기 때문에 민간시설의 입장에서는 충분한 비용보전이 되지 못한다는 점에서 국공립시설과 같은 방식으로 운영한다는 조건을 충분히 충족시키기에는 한계가 있다. 또한 공공형 보육시설은 국공립시설과 혼란을 가져올 수 있는 문제도 있다. 다시 말해 공공형 보육시설은 국공립시설의 대체 방안으로는 적절하지 않으며, 지원 조건이 엄격히 지켜진다는 전제 하에 국공립보육시설을 보완하는 보완적 정책으로만 시행될 필요가 있다.

 세 번째 문제는 양육수당의 문제이다. 이는 보육시설을 이용하는 아동과 이용하지 않는 아동간의 형평성의 문제로 차상위계층 0-2세 아동에게 월 10-20만원을 지급할 예정이다. 그러나 단순한 형평성만을 추구하는 정책으로 보육정책의 원래 목적과 모순될 수 있는 정책이다. 양육수당은 일-가정양립 정책 중에서 가족들이 다양한 형태의 양육방식을 선택할 수 있도록 가정내의 개별 양육까지 지원하는 정책으로 여성의 노동시장 참여를 지원한다는 보육시설의 서비스 이용 지원과는 모순된다. 다시 말해 양육수당은 여성의 성역할에 대해 가정내 양육 역할을 강조하는 역할을 전제로 하는 정책수단의 특징을 가진다. 이러한 양육수당은 그 영향이 동일하게 미치는 것이 아니라 계층과 젠더의 요인이 상호작용하면서 계층에 따라 여성에 대해 서로 다른 영향을 미친다. 다시 말해 계층적으로는 저소득 가구원의 노동시장 참여를 저해함으로써 노동시장 참여를 통한 탈빈곤을 막을 우려가 있으며, 젠더 측면에서도 여성들의 전통적인 성역할을 강화한다는 점에서도 여성의 사회참여를 보장하고 아동의 건정한 양육을 지원한다는 보육정책의 목적과도 상충된다. 특히 저소득층은 현금지원을 선호하여 어린이를 어린이집에 보내지 않고 방치하게 될 위험성도 내포하고 있다. 결국 양육수당은 보육시설 미이용 저소득 아동에 한정된 현금지급 제도인, ‘포퓰리즘’ 적 성격이 농후한 정책으로 아동의 양육부담을 완화하기 위해서는 소득계층이나 보육시설 이용여부를 전제로 하지 않는 보편적 아동수당을 도입하는 것이 적절하다.

4. 마무리

 2011년도 보육예산안은 다른 분야의 예산들이 동결되거나 감축되는 것과를 비교하면 비교적 증가한 예산으로 보육서비스와 보육비용 지원에 대한 요구가 증가하는 것에 적절하게 대처하고 있는 것으로 볼 수 있다. 그러나 내용적으로는 몇 가지 한계점도 내포되어 있다.

 가장 큰 문제점은 국공립시설의 확충 의지가 상실된 예산이라는 점이다. 두 번째는 공공형 보육시설의 시범사업이나 양육수당처럼 서로 모순되는 결과를 가져올 수 있는 대안들이 혼합되어 있다는 것이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 전체적인 정책지향을 명확히 설정하고 이에 맞는 정책수단을 선택하는 정책결정이 필요하다.

 마지막으로 보육료 지원의 확대, 보육예산의 확대가 반드시 서비스의 질 향상이나 보호자의 비용 부담을 완화하는 효과를 가져오지 못하는 부분이 발생하고 있다는 점이다. 민간시설이 대부분의 비율을 차지하고 있는 상황에서 보육예산의 증가는 어쩔 수 없이 민간시설에 대한 지원의 확대로 이루어지고 있다. 이러한 지원이 적절하게 사용되고 있으며 서비스가 적절하게 제공되고 있는지에 대한 엄격한 관리가 필요한 시점이다.

 보육료 지원의 확대가 보호자들의 욕구인 ‘믿고 이용할 수 있는 어린집’의 증가로 이루어질 수 있도록 하는 방안도 같이 모색되어져야 예산의 효과를 기대할 수 있을 것이다.