장애인복지와 관련하여 가장 흔히 거론되는 문제점으로는 장애인들의 낮은 소득수준과 열악한 고용현실이다. 특히 장애인들의 고용현실과 관련해서는 장애인들의 낮은 취업률과 높은 실업률 그리고 낮은 임금수준 등 열악한 근로조건이 핵심적인 문제로 거론된다. 장애인들의 이러한 열악한 고용현실에 관련된 문제제기는 주로 비장애인과의 비교를 통해 그 정당성을 얻고 있다. 그러나 장애인들의 고용현실을 외국과 비교하면 약간 다른 그림을 보게 된다. 물론 외국과 비교하더라도 장애인들의 고용현실이 열악하다는 사실 자체는 변함이 없다. 다만, 그러한 열악한 고용현실이 발생하게 되는 경로의 설정에 있어서 단순히 비장애인과 비교할 때와는 다소 다른 그림을 얻을 수 있게 된다. 이 글에서는 외국과의 비교를 바탕으로 다음의 주장을 전개하고자 한다.
첫째, 우리나라 장애인들의 고용률은 낮지 않다는 사실이다. 하지만 실업률은 대단히 높다. 또한, 낮지 않은 고용률을 보이는 가운데 의무고용제도 등 현행 정부정책이 미치는 영향률은 대단히 낮다는 사실이다.
둘째, 고용률이 높은 편이면서도 실업률 역시 높다는 이 모순된 사실은 장애인에 대한 소득보장정책의 미흡에 주로 그 원인이 있다는 사실이다.
셋째, 따라서 장애인복지의 향상을 위해 장애인 고용에만 치중하는 정책은 실패할 가능성이 높으며 그보다는 오히려 소득보장과 사회복지서비스 등 기본적인 인프라 확충에 더욱 중점을 두어야 한다.
넷째, 장애인고용에 중점을 두더라도 그것은 고용률 증대에 중점을 두기보다 수많은 실업장애인과 정부의 고용정책이 미치지 못하는 장애인들에 대한 서비스에 중점을 두어야 한다는 점이다. 즉 장애인 고용정책은 정부정책의 사각지대에 놓인 장애인에 초점을 두어야 하는 것이다.
아래에서는 이 네 가지 주장에 대해 차례로 살펴본다.
장애인들의 고용현실
장애인들의 고용률과 실업률
우리나라 장애인들의 고용률과 실업률을 외국과 비교하기 위해 여기서는 OECD가 2003년에 발간한 자료를 활용할 것인데 이 자료에서 대상으로 하는 장애인들은 20～64세 연령대의 장애인들이다. 따라서 여기서도 우리나라 장애인들의 고용률과 실업률을 20-～64세 장애인들을 대상으로 하여 살펴보겠다.
2005년도 실태조사 결과 우리나라 20～64세 재가장애인들의 고용률은 44.7%, 실업률은 23.5%로 나타나 고용률에 있어서는 2000년도(44.7%)와 동일하며 실업률에 있어서는 2000년도(29.2%)보다 낮은 것으로 조사되었다. 전체 국민의 고용률이 60% 내외이고 실업률은 3.5% 내외인 점을 고려하면 장애인들은 고용률은 매우 낮은 반면 실업률은 매우 높다는 점을 알 수 있다(<표 1> 참조)
<표 1> 15세 이상 및 20～64세 장애인들의 경제활동상황 – 생략
<표 2> OECD 주요국의 장애인 고용률과 실업률 -생략
그러나 OECD 국가 장애인들의 고용률과 비교하면 우리나라 장애인들의 고용률은 높은 편에 속한다. <표 2>에 제시된 주요 국가의 장애인 고용률을 보면 스웨덴, 독일, 프랑스, 미국이 우리보다 장애인 고용률이 높으며 네덜란드나 이탈리아, 영국, 호주는 우리보다 장애인 고용률이 낮다. 한국과 멕시코를 제외한 OECD 17개국의 장애인 평균 고용률은 43.7%로 우리나라 장애인 고용률 44.7%보다 1% 포인트가 낮다. 즉 우리나라 장애인들의 고용률은 OECD 평균보다 높은 것이다. 이는 그림으로 보아도 명확하게 나타난다. OECD 각 국의 장애인 고용률과 실업률을 동시에 나타낸 <그림 1>에서 우리나라는 고용률에서는 중간 정도에 위치하며(세로축) 실업률에서는 오른쪽에 치우쳐 위치하는 것으로(가로축) 나타난다. 즉 우리나라는 오른쪽에 상당히 치우친 상태에서 중간 정도의 높이라는 비교적 예외적인 위치에 속하는 것이다(네덜란드도 오른쪽 끝에 위치하여 실업률이 상당히 높지만 이 나라는 장애인 고용률이 낮다).
<그림 1> OECD 주요국의 장애인 고용률과 실업률 – 생략
물론 이러한 비교에는 제한점이 있다. 그러나 이 제한점이 비교 자체를 의미없게 하거나 또 비교로부터 얻을 수 있는 함의를 바꾸는 것은 아니다. 첫째, OECD 국가들의 장애인 고용률과 실업률은 2000년을 전후한 시기의 수치이며 우리나라는 2005년도 수치여서 비교시점의 문제가 있다. 그러나 2000년 이후 OECD 국가의 장애인 고용률 및 실업률에서 특별히 다른 추세가 나타났다는 증거는 발견되지 않는다. 따라서 비교시점의 문제는 크지 않다. 둘째, OECD 국가의 장애인 개념과 우리나라 장애인 개념의 차이로 인해 직접적인 비교가 어렵다는 문제가 있다. 이것은 첫째의 문제보다 더 심각한 것인데 그러나 이것은 고용률에 있어서만큼은 문제가 되지 않는다. 왜냐하면 우리나라의 장애인 개념이 OECD 국가의 장애인 개념보다 좁기 때문이다. 즉 우리나라는 장애개념이 의학적 개념에 기초해 있기 때문에 OECD 국가들처럼 장애범주를 넓히면 장애인 고용률은 지금보다 높아졌으면 높아졌지 낮아지지는 않을 것이다. 하지만 장애개념이 넓어질 경우 실업률은 지금보다 더 낮게 나올 가능성이 있는데 그렇다고 하더라도 OECD 평균에 가깝게 8% 포인트까지 낮아지리라 예상하기는 쉽지 않다. 셋째, 실업률 개념의 차이로 인한 문제가 있을 수 있는데 그러나 이 역시 비교에 큰 제약을 주는 것은 아니다. 우리나라 장애인 실업률은 실망실업자를 포함한 실업률이지만 OECD 국가의 실업률은 기본적으로 장애인 자신의 자기보고에 따른 실업률이어서 양자 간에 차이가 있으나 자기보고식의 답변에서는 대개 실업자의 범위를 통계적인 의미보다 넓게 보므로 실망실업자가 포함되었다고 볼 수 있다. 또한, OECD 국가의 조사는 자기보고식으로 이루어졌기 때문에 만일 자신을 실업자로 과장 보고하였다면 그 가능성은 OECD 국가에서 더 컸을 것이다.
지금까지의 논의를 종합하면 우리나라 장애인들의 고용현실에 관해 다음과 같은 결론을 얻을 수 있다. 첫째, 우리나라 장애인들의 실업률은 매우 높은 수준이며 이는 일반적인 인식과 동일하다. 둘째, 그러나 우리나라 장애인들의 고용률은 OECD 평균보다 높은 수준이며 이는 일반적인 인식과 차이가 있다. 그러면, 이처럼 장애인들의 고용률이 높음에도 불구하고 장애인들의 고용현실은 열악하기 이를 데 없는 것으로 그동안 지속적으로 문제제기가 되어 왔는가? 장애인 고용률이 높음과 동시에 실업률도 높다는 것은 그만큼 많은 장애인들이 일을 하고 있으면서 동시에 그만큼 많은 장애인들이 구직의사를 가지고 있다는 것을 의미하는데 그것은 왜 그런가? 이 두 가지 질문은 사실 서로 관련된 것이다. 즉 많은 장애인들이 일을 함에도 불구하고 또 다른 많은 장애인들은 일자리를 구하려고 하는 것이며 이것이 취업욕구로 나타나고 그 다음 단계에는 취업하기 힘든 현실에서 열악한 고용조건에 관한 문제제기로 이어지는 것이다. 이러한 순환구조에 어떤 문제가 자리하고 있는 것인가?
정부의 미흡한 고용지원
장애인 고용을 위해 우리나라가 실시하는 대표적인 제도로는 의무고용제도가 있다. 의무고용제도는 1991년부터 실시하기 시작하였으므로 올해로 16년째가 된다. 그런데 생각과 달리 의무고용제도에 의해 취업한 장애인은 그리 많지 않다. 우리나라의 의무고용률은 2004년 말 현재 1.37%로 기준고용률 2.0%의 68.5%에 이르는 달성률을 보이고 있다. 하지만 의무고용된 장애인의 실제 수는 그리 많지 않아서 2004년 말 현재 52,753명으로 2005년도 취업장애인 59만 1천명의 8.9%에 불과한 수준이다.
의무고용제도 외에 장애인 고용을 위해 보호고용제도를 실시하고 있으며 보호고용은 복지부 소관의 직업재활시설에서 담당하고 있는데 2005년 말 현재 260개 직업재활시설에 7,684명의 장애인이 보호고용되어 있다. 이 수치는 2005년도 취업장애인 59만 1천명의 1.3%에 해당한다. 또한, 현재 의무고용사업체는 50인 이상 사업체이지만 50인 미만 사업장이라도 장애인을 상시 근로자의 2% 이상 고용하면 고용장려금을 지급하는데 2006년 초 현재 이들 사업장은 약 2,200개소에 이르며 이들 사업장에서 약 1만 3천명의 장애인이 고용되어 있다.
의무고용장애인 52,753명과 보호고용장애인 7,684명, 그리고 50인 미만 사업장 중 고용장려금을 받는 사업장에서 일하는 장애인 1만 3천명을 모두 합친 수치 약 7만 3천명이 정부지원에 의해 취업해 있는 장애인이라 할 수 있다. 이 7만 3천명은 2005년도 실태조사 결과 임금근로장애인 37만 1천명의 19.6%이며, 취업장애인 59만 1천명의 12.3%, 경제활동장애인 77만 3천명의 9.4%에 불과한 수준이다. 게다가 지금 제시한 임금근로장애인과 취업장애인, 경제활동장애인은 20～64세 장애인만을 대상으로 한 것이며 만일 이를 15세 이상 장애인의 수치로 제시하면 정부지원에 의해 취업한 장애인의 비중은 더욱 낮아질 것이다.
앞에서 우리나라 장애인들의 고용률이 OECD 평균보다 높다는 점을 살펴보았다. 그런데 이 높은 고용률이 사실은 대부분이 장애인 자신들의 자구적 노력에 의한 것이지 정부정책에 의한 것은 그 비중이 매우 낮다. 의무고용장애인이나 보호고용장애인에 관한 수치에서 본 것처럼 정부지원에 의해 취업한 장애인은 전체 취업장애인의 10%를 조금 넘는 수준이며 경제활동장애인에 비하면 10%에 미치지 못하는 수준이다. 따라서 우리나라 취업장애인들의 80～90%는 정부의 고용지원을 받지 않은 상태에서 자력으로 취업한 장애인들이라고 할 수 있다.
이러한 사실들은 우리나라의 장애인 고용 및 직업재활서비스가 거대한 사각지대를 안고 있음을 보여준다. 많은 장애인들이 일을 하는 한편 또 다른 많은 장애인이 일을 하고자 하지만 우리나라의 장애인 고용, 재활서비스가 이들에게 혜택을 주는 정도는 상당히 낮은 것이다. 이처럼 커다란 사각지대의 존재는 많은 장애인들이 일을 하고 있음에도 불구하고 우리나라 장애인들의 고용현실이 매우 열악하게 느껴지게 하는 한 요인이 되고 있다.
낮은 소득수준과 미흡한 소득보장
2005년도 실태조사에 의하면 우리나라 20～64세 취업장애인들의 월평균 근로소득은 125만 3천원으로 사용종업원 월평균임금 258만원의 48.6%에 불과한 것으로 나타났다. 또한, 20～64세 장애인이 속한 장애인가구의 월평균소득은 162만 7천원으로 도시근로자가구 월평균소득 329만 4천원의 49.4%에 불과한 것으로 나타났다.
이러한 낮은 소득수준으로 인해 20～64세 장애인이 속한 가구 중 가구소득이 최저생계비 이하인 빈곤가구는 29.7%나 되는 높은 수준이었으며 가구소득이 최저생계비의 120% 이하인 차상위층 가구는 무려 39.4%나 되는 것으로 나타났다. 또한, 차상위층을 가구소득이 최저생계비의 160% 이하인 계층으로 확대할 경우 이에 속하는 장애인가구는 55.6%나 되는 것으로 나타났다. 그리고 이처럼 저소득 가구가 많은 가운데 소득분배상황도 매우 불평등하여 20～64세 장애인 가구소득의 5분위배율은 9.41로 전체 가구의 5 내지 6 보다 훨씬 높은 수치를 보이고 있다.
<그림 2> OECD 주요국 장애인 소득의 원천별 구성 – 생략
이처럼 소득수준이 낮은 가운데에서도 정부의 소득보장급여가 장애인의 총소득에서 차지하는 구성비는 매우 낮은 편이다. 장애인 개인의 총소득 중 정부의 소득보장급여가 차지하는 비중이 OECD 국가의 경우 평균 41.1%에 이르는 반면 우리나라는 그 비중이 13.6%에 불과한 것이다. 이에 따라 우리나라 장애인들은 스스로 일해서 버는 수입으로 생활할 수밖에 없는데 우리나라 장애인들의 소득 중 근로소득이 차지하는 비중은 77.3%로 OECD 평균 54.9%를 크게 상회한다. 또한, 20～64세 장애인 중 취업을 하지 못하여 근로소득이 없으면서 그에 더하여 정부로부터 받는 소득보장급여도 없는 장애인이 OECD는 평균 14.3%인데 비해 우리나라의 경우는 31.2%나 되어 큰 차이를 보이고 있다.
이처럼 소득수준이 낮고 정부의 소득보장급여가 미흡한 것 역시 우리나라 장애인들의 고용률과 실업률이 동시에 높은 한 가지 이유가 된다. 정부의 소득보장급여가 미약한 관계로 장애인들은 취업을 통해 근로소득을 획득해야만 생계를 유지할 수 있고 또 다른 한편 취업하지 못한 경우에는 근로소득을 얻기 위해 지속적으로 취업의사를 표현하게 되는 것이다. 이런 사정으로 우리나라 장애인들은 특정 시점을 기준으로 보았을 때 고용률과 실업률이 동시에 높은 것으로 나타나게 되는 것이다. 결국, 우리나라 장애인들의 높은 고용률은 대개 자력취업에 의한 것이며 높은 실업률은 생존추구형 구직노력에 의한 것이라고 할 수 있다.
장애인 고용문제의 해결을 위하여
지금까지의 논의결과를 볼 때, 우리나라 장애인들의 고용문제를 해결하기 위해서는 두 가지 전제에 대한 합의가 필요하다.
첫째, 장애인 고용문제의 해결은 먼저 미흡한 소득보장의 확충을 전제하여야 한다는 점이다. 지금처럼 장애인들이 근로소득에 대부분 의존하여 생계를 유지해야 하는 상황을 그대로 두고서는 장애인 고용문제를 해결할 수 없다. 기본적인 소득보장이 충실하지 못한 상태에서 장애인들은 값싼 일자리라도 취업하려 할 것이며 이러한 취업은 열악한 근로조건 등으로 인해 높은 근로소득을 보장하지 못할뿐더러 이직을 촉진시켜 재차 취업의사를 계속 가지게끔 하기 때문이다.
장애인들의 소득보장 확충에는 비단 현금급여의 확충만 있는 것이 아니라 그 외의 여러 가지 방법이 있을 수 있다. 정부의 현금급여 수준을 높혀 그로부터 장애인이 스스로 의료서비스나 재활서비스, 재활보조기구 등을 구입하게 할 수도 있으나 정부가 직접 의료서비스나 재활서비스 및 재활보조기구 서비스 등에 개입하여 이를 무상 또는 저렴한 가격으로 공급할 수도 있는 것이다. 즉 소득보장의 확충은 현금급여의 확대와 현물급여의 확대 모두를 의미하는 것이다. 이를 위해서는 2006년 현재 GDP 대비 0.27%(예산기준, 지방이양사업 예산을 포함한 지출비중)에 불과한 장애인정책 지출 수준을 획기적으로 증액시켜야 한다(OECD 국가의 2000년 경 장애인 정책지출은 GDP 대비 평균 2.73%).
둘째, 소득보장의 확충과 함께 장애인 고용 및 직업재활서비스의 사각지대에 중점을 두는 방향으로 고용정책을 근본적으로 전환해야 한다. 현재 우리나라 장애인 고용 및 직업재활서비스는 의무고용달성률을 높이는 데에 정책초점을 맞추고 있는데 앞서 본문에서 본 것처럼 의무고용제도가 장애인 고용에 미치는 영향률은 10%에도 미치지 못하는 수준이다. 물론, 의무고용달성률을 높이는 것이 중요한 것은 사실이지만 결과로서 나타나는 의무고용달성률의 향상보다는 장애인의 고용이라는 목표에 이르는 과정인 고용 및 직업재활서비스 자체가 더 중요한 것이다. 이 서비스에 거대한 사각지대가 존재한다면 이를 그대로 두고 의무고용달성률만 높이려는 것은 자칫 달성률이라는 수치에만 매달리는 결과를 초래할 우려가 있다.
고용 및 직업재활서비스의 사각지대에 초점을 맞추기 위해서는 현행 직업재활서비스의 흐름 자체를 진지하게 재검토하고 그 문제점을 근본적으로 치유하는 정책을 과감하게 추진해야 한다. 현재 우리나라의 직업재활서비스는 중앙부처 차원에서는 노동부와 복지부로 이원화하여 있으며 그에 따라 일선의 전달체계도 노동부 소관기관과 복지부 소관기관으로 이원화하여 있다. 이러한 전달체계의 이원화와 함께 장애인 직업재활서비스 인프라 부족으로 인해 사각지대 관리가 제대로 이루어지지 않고 있다. 노동부 소관으로 대표적인 기관인 장애인고용촉진공단은 사실상 의무고용된 장애인 내지 그 주변에 있는 일부 구직장애인만 관리하고 있을 뿐 실업장애인을 전체적으로 관리하지 못하고 있다. 복지부 소관으로 대표적인 기관인 장애인종합복지관과 직업재활시설은 장애인고용촉진공단에 비해서는 실업장애인에 관해 더 많은 정보를 가지고 있지만 이것이 이들 기관 간에도 사실상 공유되고 있지 않으며 장애인고용촉진공단과의 정보교류는 더욱 없는 실정이다. 자력으로 취업한 장애인에 대한 관리 역시 마찬가지이다. 더욱 심각한 것은 현재 장애인등록제도를 운영하고 있지만 이 제도가 장애인들의 취업욕구를 비롯한 여러 가지 다양한 사회경제적 욕구를 평가하는 기능을 전혀 가지고 있지 못함으로 인해 사실상 누가 어떤 욕구를 가지고 있는지가 체계적으로 파악되고 있지 않다는 점이다. 결국 현재 우리나라의 장애인정책 전달체계 내에는 장애인들의 다양한 욕구를 평가하고 이를 바탕으로 장애인을 각종 서비스와 연결해주는 제도적 장치가 없는 것이다.
장애인들의 사회경제적 욕구를 평가하는 제도적 장치가 없으니 직업재활서비스를 원하는 구직장애인의 총수조차 모를 뿐만 아니라 지역 차원에서 장애인을 직접 대하는 담당공무원도 관할지역 내에 거주하는 장애인 중 구체적으로 누가 어떤 욕구를 왜 가지고 있는지를 파악하지 못하고 있는 실정이다. 이런 상황에서는 사실상 사각지대의 정확한 규모와 실태도 제대로 파악할 수 없으며 실업장애인을 관리한다는 것은 더욱 요원한 일이다. 실업자를 관리하지 못하는 고용서비스(직업재활서비스)는 사실상 고용서비스(직업재활서비스)라 할 수 없다.
사실 직업재활서비스의 사각지대에 초점을 맞추는 방향으로 장애인고용정책을 전환하려 할 때 부딪히는 문제는 한두 가지가 아니며 또 그 문제들은 하나 하나가 단기간에 해결될 수 있는 것들도 아니다. 장애인들의 사회경제적 욕구를 평가하는 제도적 장치를 갖추는 일만 해도 이는 기존의 전달체계를 전반적으로 재구조화해야 하는 일이 될 수도 있고 또 그 재구조화의 범위는 장애인정책 전달체계에만 한정되지 않고 사회복지서비스 나아가서 고용서비스 전달체계 전반으로 확대될 수 있는 문제이다. 또한, 직업재활서비스의 재구조화 문제도 단순하지가 않다. 우선 중앙정부 차원에서 복지부와 노동부 간의 역할조정문제부터 당장 부각되며 이를 그냥 넘어가더라도 현재 복지부 소관으로 되어 있는 직업재활시설을 전반적으로 재편하는 작업으로까지 확대될 수도 있는 문제이다.
하지만 이 문제들이 어렵다고 해서 이에 대한 해결책을 지금부터라도 차근 차근 마련하지 않는다면 우리나라 장애인들의 높은 고용률과 높은 실업률이라는 모순된 상황, 그리고 그로부터 제기되는 열악한 고용현실이라는 문제제기는 지속될 것이다.
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