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월간 복지동향 200호 발행
  • 2020
  • 2020.07.01
  • 561

긴급재난지원금 이후 : 기본소득, 정책적 효용성 따져봐야 1)

 

양재진 연세대학교 행정학과 교수

  

전 국민을 대상으로 긴급재난지원금이 4인 가구에 최대 100만원씩 지원되었다. 경기도에서도 재난기본소득이란 이름으로 도민 모두에게 10만 원씩 지급된 바 있다. 기본소득이 우리 곁에 성큼 다가온 느낌이다. 사실 중앙정부의 긴급재난지원금이나 경기도의 재난기본소득은 기본소득지구네트워크(Basic Income Earth Network, BIEN)의 정의에 따르자면, 기본소득이라 부르기 어렵다. 개인에게 현금을 무조건 정기적으로 모든 이에게 지급해야 한다는 5가지 기준을 통과하고 있지 못하기 때문이다. 정부의 긴급재난지원금은 지급대상이 개인이 아닌 가구였고, 현금도 아닌 상품권 형태였으며, 정기적으로 주는 것도 아닌 1회성 급여였다. 경기도의 재난기본소득은 개인 대상이었으나 1회성 상품권 형태인 점은 긴급재난지원금과 동일했다.

 

그러나 필자는 긴급재난지원금이 기본소득의 요건을 갖추고 있지는 못하지만, 기본소득으로 분류할 수 있다고 본다. 재난이라는 위기 발생여부와 그 크기를 따지지 않고 무조건적으로 지급했기 때문이다. 기존의 사회적 급부와는 질적으로 차이가 있다. 기존 사회적 급부는 사회적 위험에 처해 있거나 욕구(Needs)가 있는 경우에만 지급이 된다. 같은 경제위기 상황이지만, 1997년 IMF 경제위기 국면에서도, 2008년 글로벌 경제위기 속에서도 이번처럼 전국민을 상대로 재난여부를 가리지 않고 무차별적으로 급여를 지급한 사례가 없었다. 이번 코로나19으로 인한 세계 경제위기 속에서 그 어떤 나라도 한국처럼 전국민에게 재난지원금을 준 사례 또한 없다. 긴급재난지원금이 기본소득은 아니지만, 기본소득으로 가는 길을 열어젖힌 정책으로 이해해도 무방할 것이다.

 

그래서 그런지, 기본소득론이 이제 학계와 시민단체를 넘어 정치권에서 본격적으로 논의되기 시작했다. 우리사회에서 긴급재난지원금 지급 이후, 기본소득이 정치적 아젠다로까지 부상한 이유는 아마도 기본소득에 대한 막연한 기대감 때문일 것으로 본다. 사회보험의 사각지대를 확실하게 메울 수 있고, 부자에게 세금 거둬 전체에게 나눠주면 양극화 문제를 해결할 수 있으며, 풀린 돈으로 소비증대를 이루어 경제에도 도움이 될 거라는 기대감 말이다. 기본소득으로 기존 사회보장제도를 대체하는 게 아니라, 보완하면 한국 복지국가가가 한 단계 더 발전할 것이라는 기대감까지 더해지고 있는 것 같다. 과연 그럴까?

 

소득보장과 사각지대 해소?

기본소득의 정당화 논리로 사각지대 해소가 많이 거론된다. 이번 코로나19 경제위기 때도 드러났듯이, 고용보험의 사각지대에 빠져 있는 비정규직과 새로이 늘어만 가는 플랫폼 노동자들을 위해서 기본소득이 필요하다는 것이다. 기본소득은 원리상 모든 국민을 대상으로 정기적으로 현금을 지급하니 사각지대가 있을 수 없다. 최대의 장점이다. 문제는 급여의 수준이다. ‘적용의 사각지대’가 해소되어도 급여가 너무 낮아 소득보장의 의미가 사실상 없는 ‘급여의 사각지대’는 그대로 남는다.

 

기본소득은 원리상 5,200만 전국민에게 지급하니, 막대한 예산 소요에도 불구하고 1인당 받는 금액이 높기 힘들다. 월 1만원 수준의 기본소득이면 연 6조2천4백억원이 소요되고, 10만원씩이면 62조4천억원이 소요된다. 경제활동인구 2,600만명에게만 지급한다해도 1만원씩이면 연 3조원, 10만원이어도 32조원이 넘게 든다. 2019년 9조3천억원이 소요된 실업급여제도에서 1인 최저 160만원, 최대 198만원을 보장했던 것을 생각하면, 기본소득방식의 가성비가 너무 낮다. 기본소득의 급여수준을 현 실업급여의 최저 수준인 160만원에 맞추자면 998.4조원이 필요하다. 경제활동인구에게만 한정한다해도 499.2조원이 소요된다. 2020년 국가예산이 500조원이었던 것을 감안하면, 실현불가능하다. 거꾸로 작년 실업급여 지급 총액 전부를 기본소득화하면 1만4천9백원에 불과하다. 경제활동인구에게만 한정한다해도 3만원이 채 안된다.

 

기본소득 방식으로 사각지대 문제를 실효성있게 해결할 수 없다. 2017년 현재, 연금, 실업급여, 육아휴직급여 등 한국의 모든 현금복지지출을 더하면 총 73.4조원이 된다. 이를 전국민을 상대로 1/n로 기본소득화하면 월 11만7천원이 된다. 그런데. 현 사회보장제도에서는 73.4조원을 가지고 기초생활보장제도의 생계급여(1인 가구 월 52만7천원, 주택급여 포함 시 79만3천원), 실업급여(최대 월 198만원), 육아휴직급여(최대 월 120만원), 국민연금(최대 월 194.4만원), 기초연금(하위 20% 월 30만원, 나머지 25만원), 아동수당(월 10만원), 근로장려금 (4인가족, 연 최대 440만원) 등을 지급하고 있다. 사각지대 해소는 기본 소득이 아닌, 사회보장 시스템의 적용확대로 풀 수 밖에 없다. 건강보험의 사각지대는 의료급여로, 국민연금의 사각지대는 기초연금으로 대처하고 있듯이, 고용보험의 사각지대는 실업부조로, 근로빈곤층의 소득보장 문제는 근로장려금의 확대로 풀어나가야 할 것이다.

 

소득재분배와 양극화 해소?

기본소득에 대한 기대 중에 하나는 소득재분배와 양극화 해소다. 그러나 이 효과는 기존의 복지급여보다 클 수가 없다. 세금을 거두면 고소득자의 가처분 소득은 크게 떨어지고, 저소득자의 가처분 소득은 크게 떨어지지 않기에 소득 양극화가 완화된다. 여기에 저소득계층과 실업 등으로 소득이 격감한 사람들에게 복지급여가 들어가면 저소득자의 가처분소득이 증가하기에 소득 양극화는 더 크게 완화된다. 그런데, 기본소득은 누구나 소득이 있건 없건 똑같은 액수를 주니, 소득재분배 효과가 클 수가 없다. 고소득층이든 저소득층이 동일 액수를 받으니 양극화 해소 효과 또한 복지급여보다 클 수가 없다. 기본소득이 소득재분배 효과를 낳고, 이를 통해 양극화 해소 효과를 크게 가져오는 경우는, 기존의 사회보장 급여를 그대로 둔 채, 기본소득 지급을 위해 세금을 추가로 많이 거둘 때이다.

 

그런데, 전병목 외(2017)의 연구에 따르면, 소득세를 통해 발생하는 소득재분배 효과를 1이라 할 때, 공적이전소득(복지급여)이 추가되었을 때 발생하는 재분배 효과는 최대 3.12가 된다 (5분위 배수 기준).2) 지출 쪽에서 세금 족보다 재분배 효과가 훨씬 크게 나는 것이다. 그러나 복지급여와 달리 동일 액수가 소득수준 불문하고 지급되는 기본소득에서는 그 호과는 떨어질 것이다. 따라서 기본 사회보장 시스템에서보다 세금을 크게 올려야 유사한 수준의 소득재분배 효과를 볼 것인데, 이것이 하루아침에 가능하지 않을 것이다.

 

혹 증세가 가능하다 할지라도 기본소득의 도입보다는 사회보장제도의 강화, 즉 사각지대를 축소하여 적용대상자를 넓히고 보장 수준을 높이는 데 써야 할 것이다. 이렇게 하면 소득보장 효과도 보면서 양극화 해소에도 더 큰 효과를 볼 것이다.

 

소비증대 효과?

기본소득이 지급되면 소비가 활성화 되어 경기 부양 효과가 발생할 거라는 기대감이 있다. 이재명 경기지사가 이번 긴급재난지원금의 소비증대 효과를 들어, 10조 4천억원을 들여 제2차 재난지원금을 지급하자고 주장하는 이유다. 틀린 말은 아니다. 그러나 재난지원금을 주더라도 전체 국민에게 나눠주기 보다는, 서울시와 제주도처럼 중위소득 이하 국민에게 집중하고 대신 2회 지급하는 것이 총소비증대 효과가 클 것이다. 왜 그런가?

 

기본소득처럼 고소득, 저소득 가리지 않고 누구에게나 똑같이 지급하면, 소비증대 효과가 반감된다. 한계소비성향의 차이 때문이다. 통계청의 가계동향 분석에 의하면, 1분위(소득하위 20%)에 속한 가구는 소득 100만원 당 105만원을 지출한다. 소득보다 소비가 많고 늘상 적자다. 따라서 늘 돈이 없어서 못쓰고 있을 뿐, 돈만 들어오면 다 쓸 태세다. 반면에 2분위부터는 소득이 생기는 만큼 다 소비하지 않고, 일부 저축한다. 이 경향은 소득이 많아질수록 강해진다. 상위 20%는 100만원 소득에 59만9천원만 소비에 쓰는 것으로 나타나고 있다.3) 소득활동을 통해 필요한 소비를 유지하던 사람은 소득이 새로 생긴다고 모두 다 소비하지 않는다.

 

이번처럼 긴급재난지원금을 지역화폐 방식으로 지급하고 3개월 내에 다 쓰라고 기간을 한정한다고 문제가 해결되지 않는다. 아무래도 추가 소득이 들어오면 더 쓰긴 쓸 것이다. 그러나 중산층 이상에서 저축으로 퇴장되는 것을 막을 수는 없다. 본인 카드로 소비지출 할 것을 지역화폐로 대체해서 소비할 것이기 때문이다. 즉, 지역화폐는 다 소비가 될지라도 본인의 카드 결제액은 줄어들 것이다.

 

기본소득은 소득수준을 가리지 않고 모든 국민에게 지급된다. 기본소득이 중산층에게도 지급되면 일부 소비가 일어나더라도 상당부분 저축으로 퇴장하고 만다. 따라서 사회 전체적으로 소비증대 효과를 높이기 위해서는 저소득자와 실업이나 은퇴로 소득이 격감한 사람들에게 집중하여 분배하는 것이 필요하다. 기본소득방식이 아닌 소득보장을 강화하는 게 소비증대 효과가 크다는 것이다. 예컨대, 최저임금 수준에 머무르고 있는 실업급여를 인상하고, 최저임금 수준도 안되는 육아휴직 급여를 높이고, 빈곤선 이하에 머물고 있는 기초연금액을 생계급여 수준으로 인상하는 등 복지국가의 소득보장을 강화하면 사회적으로 소비여력이 커진다.

 

이미 확보된 재원을 나누어 사용할 때도, 적자재정을 통해 지출을 늘일 때도, 증세를 통해 신규 재원을 분배할 때도 다 마찬가지다. 고소득층부터 저소득층까지 동일한 액수를 기본소득으로 지급하는 것보다는, 복지의 원리에 맞게 저소득층과 소득이 없거나 격감한 집단에게 분배하는 것이 경기부양 효과가 크다.

 

예산 제약을 벗어나 기본 사회보장 시스템을 보완할 수 있나?

기본소득은 기존의 복지 급여보다 소득보장 효과, 사각지대 해소 실효성, 소득재분배와 소비증대 효과가 모두 떨어진다. 현행 복지체제를 대체하며 기본소득이 도입되면, 더 좋아질 것이 없다. 따라서 일부 기본소득론자들은 기존 사회보장제도를 대체하는 것이 아닌 보완 차원에서 기본소득의 도입을 주장하기도 한다. 전 세계적으로 기본소득운동을 펼치고 있는 기본소득 지구네트워크도 2016년 서울대회를 통해 기본소득이 기존의 복지국가를 대체하기보다는 기존 복지국가의 기능을 보완하는 ‘보완재’로서 위치하고 있음을 선언 하기도 했다. 이들은 국토보유세, 생태세, 로봇세, 자산에 대한 과세 강화, 소득세 인상 등을 통해 신규 재원을 마련하고 이를 기본소득에 사용하면 기존 사회보장급여를 통폐합할 이유가 없다고 주장한다.4)

 

실제로 최한수의 추계에 따르면, 모든 경제주체가 현재 자신이 내고 있는 소득세 같은 직접세와 소비세 같은 간접세를 지금보다 53%씩 더 내면, 1인당 월 30만원(연 360만원) 수준의 기본소득을 받을 수 있다.5) 그러나 새로운 세수를 확보했다한들, 예산 제약 문제가 풀리는 것은 아니다. 우리나라는 고령화 때문에 연금지출과 의료비 지출이 늘어나, 지금 수준의 사회보장제도에서도 2040년이 되면 OECD평균 수준의 사회지출이 예상되고 있다. 이런 상황에서 증세로 확보한 가용 예산을 기본소득에 써버리게 되면, 사회보장제도의 발전을 기대하기 힘들다. 기본소득이 보완적으로 도입된다 하더라도, 도입되는 순간 사회보장제도는 그렇지 않을 때보다 위축될 가능성이 매우 크다.

 

가정경제에서도 새로운 커다란 지출항목이 생기면, 다른 소비 지출에 제약을 받는다. 국가도 마찬가지다. 증세가 정치적으로 쉽지 않은 과제인 걸 감안하면, 예산제약을 벗어나기 위해 국채를 발행하자고 할 지도 모르겠다. 국채에 의존하는 경우, 예산 제약 상황을 당장은 모면할 수 있다. 그러나 후세대 정부의 예산제약은 더욱 커진다. 에산제약을 의식해 기본소득을 작은 규모로 도입하자는 주장도 있다. 그러나 소득보장, 사각지대 해소 실효성, 양극화 해소나 소비증대 효과가 떨어지는 기본소득에 자원을 낭비할 필요는 없다고 본다.

 

사회보장 강화를 위하여

기본소득의 도입 필요성과 정당화 논리는 다양하다. 공유자산에 대한 배분 차원에서 기본소득을 주장하는 경우, 기본소득과 복지급여의 사회복지적, 경제적 효과 비교 분석은 큰 의미가 없을지도 모른다. 공유자산에 대한 분배 그 자체가 정의이기 때문이다. 이재명 지사처럼 국토보유세 신설 등 서서히 증세를 통해 기본소득을 늘려가면 된다고 주장하기도 한다.

그러나 아무리 증세를 한다 하더라도 예산이 무한하지 않기 때문에 정책의 우선순위는 필연적으로 따져봐야 한다. 사회정책의 입장에서 보면, 기본소득은 기존의 복지급여보다 사회복지적, 경제적 효과가 열등하다. 한국복지국가를 강화해야하는 입장에서 보면, 작은 규모라 할지라도 기본소득에 비판적일 수 밖에 없는 이유다. 국방비가 늘면 복지예산이 압박을 받는다고 까지 얘기되는 마당에, 동일한 소득보장이기에 기본소득과 복지급여는 예산상 상충관계에 있을 수 밖에 없다.

 

한국의 GDP대비 공공사회지출은 11% 수준이다 (2018년). OECD평균 21%와 10%p 차이가 난다. 이 차이는 제도 확충 없이도 시간이 가면 상당부분 좁혀질 것으로 예상된다. 연금과 의료 등 고령화관련 지출 증가가 불가피하기 때문이다. 이 밖에도 제2의 쌍용차 사태를 막기 위해서는 문정부 들어 인상되긴 했으나 아직도 최저임금 수준에 머뮬고 있는 실업급여 최고액 198만원을 인상해야 한다. 120만원 상한 때문에 소득상실을 제대로 보완해주지 못하는 육아휴직 급여의 인상도 필요하다. 1인 월 52만원에 불과한 생계급여의 인상도, 기초연금도 기초생활보장제도와 통합하여 생계급여 수준을 보장해주어야 한다. 고용보험, 국민연금 그리고 기초생활보장제도의 사각지대도 축소해야 한다. 복지강화를 위해 해야 할 일, 써야 할 돈이 상당하다.

 

특히 이번 코로나19 경제위기 시에 다시 한번 증명된 취약계층의 고용과 소득안정 문제도 해결해야 한다. 건강보험은 사회보험이지만 사각지대가 없다. 플랫폼 노동이 늘어나도 건강보험의 혜택을 변함없이 누릴 수 있다. 사업체 가입자 외에도 일반 국민들을 인별 관리하기 때문이다. 또 저소득자들은 보험료를 내지 않아도 보험 혜택 뿐만아니라 본인부담금도 면제받을 수 있다. 일반재정에서 의료급여를 지급하기 때문이다. 국민연금의 사각지대는 일반재정에서 운영하는 기초연금을 통해 보완하고 있다. 고용보험도 사업장 관리에서 소득자 중심 인별 관리로 전환하여 가입율을 높이고, 그래도 발생하는 사각지대의 노동자는 일반재정으로 운영하는 실업부조제도를 통해 보호하면 된다. 최근 정부에서 한국형 실업부조제도인 국민취업지원제도를 도입했고, 전국민고용보험제도도 추진하기로 했다. 덴마크의 사례를 보더라도 불가능한 일이 아니다.6)

 

고용안전망과 사각지대 해소만으로 복지국가의 역할이 끝나는 것도 아니다. 디지털화 되는 지식기반 경제에서 노동자의 역량강화를 위해 직업세계와 연관된 평생학습체제를 강화해야한다. 보육, 요양 등 사회서비스를 확충해야하는 과제 또한 남아 있다. 모든이에게 무차별적으로 기본소득을 지급하기 보다는, 사회적 위험과 욕구(Needs)가 있는 곳에 자원을 집중해 정책효과성을 높여야 한다. 기본소득이 아닌 복지국가의 강화가 필요하다.  

 

1) 이 글은 필자가 2020년 6월 3일에 프레시안에 올린 기고문, “기본소득, 막연한 기대감 뒤에 감춰진 것들”을 수정보완한 글이다. 그리고 일부는 노사공포럼 통권 제51호 (2020년 제 1 호)에 실린 “코로나19 이후 기본소득은 한국 복지국가 발전의 보완재가 될 수 있을까?: 기본소득의 정책효과성 분석을 중심으로”에 기초하여 작성된 것임을 밝힌다. 

2) 전병목.송호신.성명재.전영준.김승래. 2017. [저성장 시대의 조세정책 방향: 소득재분배를 중심으로]. 한국조세재정연구원. pp.196-197.

3) 통계청. 2017. “2016년 4/4분기 및 연간 가계동향.” 보도자료 (2017.2.24.). 

4) 백승호. 이승윤. 2018. “기본소득 논쟁 제대로 하기” 한국사회정책. 25권 3호. 

5) 최한수. 2020. “한국사회에 지금 기본소득이 필요한가.” 박주민 의원실 주최 기본소득 토론회 발제문 (2020.06.16.). 

6) 장지연. 2020. “전국민 고용안전망을 위한 취업자 고용보험” <코로나 대응 노사정 사회적 대화를 위한 노동의 과제> 한국산업노동학회와 양대노총이 함께 하는 사회적 대화 긴급 정책토론회. 2020.5.26. Kvist, Jon. 2017. “Denmark: A new unemployment insurance scheme for the future labour market.” ESPN Flash Report 2017/45.

 
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