월간복지동향 2018 2018-03-01 2837

[기획1] 불안정 노동의 시대

불안정 노동의 시대

신광영 | 중앙대 사회학과 교수

문제제기

신자유주의 세계화의 열풍이 전 세계를 휩쓸면서, 불안정 고용이 새로운 시대의 키워드가 되었다. 취업을 통해서 임금소득을 얻어야 생존이 가능한 대다수 사람들에게 고용안정은 개인과 가족의 삶의 안정과 직결된다. 고용의 불안정은 삶의 불안정을 가져와 삶의 질을 낮추고 있다.

비정규직으로 대표되는 비표준적인 고용형태는 정규직과는 다른 고용형태 일반을 지칭한다. 표준적인 고용은 지속적으로 고용이 보장이 되고(open ended), 전일제(full time)로 일을 하며, 직접(direct) 고용되어 고용주의 지시에 따라서 일을 하고, 고용주로부터 보수를 받는 고용관계를 특징으로 한다. 이러한 형태에서 벗어난 고용형태는 과거에도 많이 있었다. 임시직이나 일일고용 형태는 지속적으로 고용이 보장되지 않았고, 전일제가 아닌 경우도 많다. 농업과 같이 노동력 수요가 계절적으로 변하거나, 건설업과 같이 사업 자체가 불규칙한 경우, 전통적으로 비정규직 고용이 상당히 큰 비중을 차지하였다. 불안정 노동이 최근에 문제가 되고 있는 것은 전통적인 산업 이외에 새로운 산업 부문에서 비정규직이 급증하고 있기 때문이다(ILO, 2016: 69).

오늘날 문제가 되는 불안정 고용은 정규직을 보완하는 것이 아니라, 정규직을 대체하면서 많은 문제를 낳고 있다. 여러 나라에서 정규직 고용은 줄어드는 반면, 비정규직 고용은 계속해서 늘고 있다. 그 중에서도 비자발적인 형태로 이루어지는 비정규직 취업은 고용불안정과 저임금뿐만 아니라 기술 숙련과 경력 축적이 불가능하게 되어, 비정규직 노동자들이 전 생애에 걸쳐서 빈곤층에서 벗어나기 힘든 상황을 만들어 내고 있다. 즉, 일시적인 경제적 어려움으로 그치는 것이 아니라, 평생 동안에 걸친 어려움의 원인이 되고 있다는 점에서 심각한 사회적인 문제가 되고 있다. 더 나아가, 저임금 노동자들이 증가하면서, 내수 시장에서 소비력이 위축되어, 불안정 고용의 증가가 경제 불황의 원인이 되고 있다. 신자유주의의 폐해를 인정하면서 불평등을 줄이고, 가계소득을 늘려 성장을 회복하고자 하는 포용성장(inclusive growth) 논의는 이러한 현실을 반영하고 있다. 신자유주의의 첨병이었던 IMF나 세계은행도 주도적으로 포용성장을 내세우고 있다.

불안정 고용의 귀환

1997년 외환위기 이후 고용불안정과 저임금을 특징으로 하는 비정규직의 급증으로 비정규직 문제는 사회·정치적인 문제로 대두되었다. 1998년 노-사-정이 외환위기를 극복하기 위하여 ‘노동시장 유연화’를 합의한 이후, 비정규직은 폭발적으로 늘었다. 2002년 비정규직 정의를 둘러싼 노사 합의가 이루어진 이후 만들어지기 시작한 비정규직 통계는 2002년과 2004년 사이에 비정규직 비율이 27.4%에서 37%로 거의 10% 증가하였음을 보여주었다. 그야말로 비정규직 고용의 대폭발이라고 부를 수 있는 급격한 증가였다.

비정규직 고용의 증가는 한국에만 한정된 것은 아니다. 노동시장 유연화를 추구한 모든 나라에서 비정규직이 증가하였다. 물론 비정규직의 경제적 지위와 사회적 안전망은 나라에 따라서 크게 다르기 때문에, 비정규직은 곧 근로빈곤과 생활불안정을 의미하는 것은 아니다. 그러나 비자발적으로 이루어지는 비정규직 고용은 대체로 사회경제적 지위의 하락을 동반하고 있다는 점에서 비정규직 고용의 증가는 불평등 심화의 주된 원인이 되고 있다.

비정규직과 관련하여 대두된 논의 중의 하나가 프레카리아트 논의이다. 프레카리아트는 2011년 영국의 가이 스탠딩(Guy Standing)은 그의 저서 <프레카리아트: 새로운 위험한 계급>(Precariat: The dangerous class)에서 제시한 신조어로, 불안정한(precarious) 프롤레타리아트(proletariat)를 의미한다. 그는 프레카리아트가 영국에서 가장 박탈된 하층 계급을 구성한다고 보았다. 프레카리아트는 불안정한 경제적 지위와 심리상태를 특징으로 하며, 신자유주의 경제체제에서 등장한 새로운 계급이라는 것이다. 스탠딩의 논의는 고용이 안정되어 있고, 일정 수준의 임금이 보장되는 기존의 표준적 고용체제, 특히 단체교섭을 통해서 고용과 임금이 안정적으로 보장되는 고용계약과는 달리, 프레카리아트는 비표준적 고용 체제를 대표하며, 시장변화에 따라서 고용지위가 변화하고 임금도 달라진다는 점에서 불안정성을 주된 특징으로 한다고 보았다.

가이 스탠딩의 논의는 산업자본주의의 발달과 더불어 진화한 신자유주의적 변화가 일어나기 전과 후를 비교하면서, 2차 대전 이후에 형성된 고용관계가 오늘날 크게 변하고 있음을 반영하고 있다. 역사적으로 2차 대전 이전에는 대부분의 국가에서 고용보호와 단체교섭이 제도화되지 않았기 때문에, 고용 보호도 제대로 이루어지지 못했고, 임금도 제대로 보장되지 않았다. 미국 사회학자 마이클 뷰라오이(Michael Burawoy)(1983)는 이것을 시장전제주의(market despotism)라고 불렀다. 시장전제주의 하에서 노동에 대한 통제는 시장변화에 따른 노동력 수요와 임금 수준의 변화에 의해서 이루어졌다. 개별 노동자들은 시장의 노동력 수요에 따라서 고용되거나 해고되었기 때문에, 그리고 개별 노동자들은 시장 논리에 근거한 자본의 전제적 지배에서 벗어날 수 없었기 때문에, 제2차 세계대전 이전 구자유주의 하에서 프롤레타리아트는 고용 불안정과 소득 불안정에서 벗어날 수 없었다. 이런 점에서 가이 스탠딩이 새로운 위험한 계급이라고 주장한 프레카리아트는 역사적으로 새로운 계급은 아니다.

전후에 유럽에서 형성된 새로운 고용체제는 노사 타협을 통해서 노동과 자본의 이익을 서로 교환하는 사회적 조합주의(social corporatism)로 특징지어진다. 사회적 조합주의는 전국적인 수준에서 노동과 자본 간 교섭이 이루어지는 북유럽이나 산업별로 이루어지는 교섭이 이루어지는 독일같이 제도적인 수준에서 교섭의 수준이 나라마다 달라지만, 공통의 원리는 노동과 자본의 이해관계가 상호 대립적이면서 동시에 의존적이라는 특징을 제도화한 것이다. 노동과 자본은 이윤과 임금이라는 경제적 성과의 배분을 둘러싸고 이해를 달리한다. 과거 노동조합이 조직되지 않았을 때에는 성과의 배분은 자본의 일방적인 의사에 의해서 결정되었다. 그리고 그 결과는 저임금의 보편화였다. 비대칭적인 권력관계 속에서 노동자들은 저임금에서 벗어나기 힘들었다. 그러나 저임금에 대한 노동자들의 저항이 조직화되고, 일방적인 임금 결정에 대한 문제제기가 이루어지기 시작했다. 그리고 이는 이윤의 배분을 둘러싼 이해갈등으로 나타났다. 민주주의가 발달하면서, 점차 노동자들도 참정권과 더불어 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 등 노동권을 확보하기 시작했고, 노동과 자본 간의 권력관계의 변화를 불러 일으켰다. 그리고 이윤의 배분을 둘러싼 노사 간 갈등을 해결하기 위하여 파업이 아니라 교섭을 통해서 해결하는 단체교섭제도가 도입되었다. 전후 서구에서 자리 잡은 ‘사회적 조합주의’는 노사 간 계급 타협의 성과이자, 민주적으로 이해 갈등을 조정하는 제도로서 기능하였다.

불안정 노동의 역학

역사적으로 비서구 사회에서는 두 가지 과정을 거쳐서 노동 형태의 변화를 경험하였다. 먼저, 산업화가 진전되면서 점차 비공식 부문(informal sector)이 축소되고, 공식부문의 확대가 나타났고, 이에 따라 비공식 부문의 절대 다수를 구성하고 있는 비정규직 고용이 축소되는 과정이다.¹⁾

농업사회에서 관습적으로 이루어졌던 일과 보상에 관한 규범들이 산업화를 통해서 각종 법과 제도에 의해서 규제되기 시작했다. 국가가 최저임금, 노동시간, 노동환경, 건강, 산업재해와 퇴직금이나 연금 등과 관련된 법과 제도를 통해서 노동을 규제하는 방식으로의 변화가 나타난 것이다. 이것은 <표 1-1> A에서 D로의 변화를 지칭한다. 공식부문은 현대 산업사회에서와 같이 경제활동이 각종 제도에 의해 규제를 받는 영역을 지칭한다. 임금은 세금이나 연금과 관련되어 있고, 노동시간이나 산업재해는 법에 의해서 규제되며, 고용과 관련하여서도 차별금지와 같은 법에 영향을 받고 있으며, 퇴직금과 연금도 법과 제도에 의해서 다루어진다. 이러한 법과 제도에 의해서 규제되는 영역이 공식부문이고, 그렇지 않는 나머지 경제활동 영역이 비공식 부문이다(Feige 2016). 아프리카, 남미와 동남아시아와 같은 개발도상국에서는 상대적으로 산업화가 덜 진행되어 관련된 법과 제도가 없거나, 있더라도 법과 제도의 영향을 받지 않는 경제활동이 큰 비중을 차지하고 있다.

역사적으로 불안정 노동은 비공식 부문의 비정규직(<표 1-1>의 A)에서 공식부문의 비정규직으로 변화를 보였다. 산업화 초기엔 표준적인 고용체제가 발달하지 않았고, 노동에 대한 법적, 제도적 규제도 거의 없었다. 그러므로 농촌에서 도시로 이주한 산업화 초기의 노동자들은 저임금, 장시간 노동, 억압적인 통제를 일상적으로 경험하였다. 국가가 노동자들의 권리를 보호하기 보다는 기업의 이익을 옹호하면서, 각종 국가 기관을 동원하여 노동자들의 불만을 관리하고 노동자들의 조직화를 막았다. 동남아시아나 아프리카에서 나타나는 비정규직 고용은 대부분 비공식 부문에서 나타나는 고용형태이다.

산업화와 민주화는 근대적인 생산방식과 고용관계를 촉진시켰다. 그리하여 근대사회에서 표준적인 고용의 확산이 빠르게 이루어졌다. 법과 제도에 의해서 규제되는 고용관계가 확산되고, 노동운동을 통해서 노동자들의 권리가 증진되면서, 고용관계도 표준적인 형식을 취하기 시작했다. 산업화는 전체적으로 비공식 부문의 축소와 공식부문의 확대를 가져왔다. 이것은 고용과 해고, 임금과 각종 수당, 연금을 포함한 복지 등에서 예측 가능한 규칙들이 만들어지고, 이를 바탕으로 고용이 이루어지면서 나타난 변화이다. 이것이 <표 1-1>에서 A에서 D로의 변화이다.

20세기 후반에 시작된 신자유주의의 확산은 표준적인 고용체제의 붕괴를 가져왔고, 공식부문 내에서도 비정규직(<표 1-1>의 C)이 양산되는 결과를 낳았다. 노동시장 유연화로 비정규직 고용이 허용되면서, 다양한 형태의 비표준적인 노동이 등장하기 시작했다. 전통적으로 임시직이나 일일 고용과 같은 인력의 탄력적 활용에 초점을 맞춘 비표준적 고용 이외에도 용역이나 파견근로를 이용한 간접고용, 제한된 기간 동안만 일하는 기간제 고용이나 단시간 노동 등이 새롭게 등장했다. 많은 기업들이 수량적 유연화와 기능적 유연화를 추구하면서 비정규직 노동자들을 고용하기 시작했다. 기업은 비정규직 고용을 이용하여 채용, 관리, 복지비용을 지불하지 않고도 필요한 노동자들을 용역회사나 하청기업을 통해서 조달할 수 있게 되었다(Kalleberg et al., 2003). 그렇게 <표 1-1>에서 C가 크게 증가하였다. 20세기 후반부터 비정규직 노동이 축소되는 추세가 약화되고, 오히려 표준적인 노동이 약화되고 비표준적 노동이 강화되는 추세를 보이기 시작했다.

불안정 노동의 성격과 규모는 나라마다 큰 차이를 보이고 있다. 개발도상국의 경우에는 주로 비공식 부문에서 이루어지는 비표준적 노동이 불안정 노동을 주류를 이루고 있다. 인도네시아의 경우, 2012년 비공식 부문 노동자는 7,070만 명으로 전체 피고용자의 62.71%를 차지하였다. 공식 부문의 경우에도 기간제 고용이나 외주의 형태로 비표준적 노동을 활용하면서, 공식 부문의 70%가 불안정 노동 상태에 놓여 있다(ADB, 2014: 24). 대조적으로 일본의 경우는 통계적으로 비공식 부문은 거의 사라졌고, 공식 부문의 비정규직이 계속해서 증가하고 있는데, 2015년 비정규직 고용 비율은 37.5%로 1997년 29.9%보다 크게 늘었다. 한국의 경우, 비정규직 노동자 수는 계속해서 증가하여 2016년 644만 명에 달하였지만, 피고용자 중 비정규직의 비율은 2007년 35.9%로 정점에 도달했다가 2016년 32.8%로 비중은 약간 줄어들었다.

먼저 불안정 노동의 성격을 파악하기 위하여, 불안정 노동이 주로 자발적인 형태로 이루어지는가 아니면 비자발적으로 이루어지는가를 구분할 수 있다. 불안정 노동이 자발적인 선택의 결과라면 그것은 노동보다 여가를 더 선호하는 개인적인 취향에 따른 것일 수도 있다. 대표적으로 네덜란드의 경우, 시간제 고용의 비율이 2016년 38.5%로 OECD 국가들 중 가장 높았다(OECD, 2016: 31. 참고로 한국은 10.6%). 네덜란드의 경우 자발적 비정규직의 비율도 대단히 높아서 2015년 시간제 노동의 50% 정도가 자발적 선택에 의한 노동이었다(OECD 2015: 31). 한국의 경우도 2016년 자발적 비정규직 비율이 시간제 고용의 42.2%를 차지하였다(통계청 2-16). 불가리아나 루마니아 같은 동유럽 국가들에서 자발적인 시간제 고용이 비율이 높아, 시간제 고용의 40% 정도를 차지하고 있고, 터키에서는 93%에 달하였다. 스페인과 이태리의 시간제 고용의 경우도 50% 이상이 비자발적 비정규직이었지만, 미국의 비자발적 시간제 노동은 27%로 국가 간 차이가 대단히 컸다(OECD, 2015: 31).

그러나 자발적 시간제의 경우, 여성이 압도적 비중을 차지하고 있다는 점에서, 일과 가정을 고려한 선택의 결과라고 판단할 수 있다. 이러한 선택이 진정한 자발적 선택이라고 보기는 힘들다.

불안정 노동의 증가는 고용계약과 사업계약의 성격을 모두 지니는 근로계약을 통해서도 이루어졌다. 사업계약을 통해서 일을 하지만, 일은 노동계약의 성격을 지니는 경우를 말한다. 노동을 하는 사람들이 업무를 수행하는데 필요한 도구나 기기를 조달하는 방식으로 일이 이루어지는 경우는 경제활동 수단을 소유하고 있다는 점에서 일반 노동자와 다르다. 일반 노동자들의 경우는 전적으로 경제활동에 필요한 모든 자원을 일터에서 지급을 받는다. 그러나 일의 성격은 고용된 노동자와 동일한 경우가 늘고 있다. 예를 들어 자신의 차를 가지고 화물을 운송하는 지입 차주나 택배기사는, 차를 소유하고 있고 사업계약을 통해서 특수 고용직으로 분류되며, 이들이 맺는 계약은 근로계약과 사업계약의 성격을 모두 지니고 있다는 특징이 있다. 이들은 피고용자도 고용주도 아니라는 점에서 자영업자에 속하지만, 임금 노동자와 마찬가지로 특정 계약주체(갑)와 종속적 관계를 맺는 계약주체(을)라는 점에서 종속적 자영업자라고 불리기도 한다.

정책적 대응

불안전 고용 문제에 대응하기 위해서는 포괄적인 접근이 필요하다. 이것은 경제 주체인 개인, 기업과 국가 간 사회적 합의를 바탕으로 각 경제주체의 역할을 충실하게 수행하는 것을 전제로 한다. 고용문제에서 국가는 공공부문의 경우만 직접적으로 특정한 고용정책을 취할 수 있고, 민간 부문은 사기업이 고용정책이 주체이기 때문에, 노동, 자본과 국가 사이의 사회적 합의를 통한 해결책 모색이 우선적으로 고려되어야 한다.

정책적 방향은 크게 4가지 요소를 포함하여야 한다. 첫째, 노동시장의 규제완화에서 규제강화로의 전환이 필요하다. 노동시간과 임금에서의 규제완화는 ‘저임금을 향한 경쟁’을 촉발시켜, 다양한 형태의 비정규직의 등장과 비정규직 차별을 정당화하는데 기여하였다. 고용과 관련된 차별과 배제를 막기 위하여 ‘동일노동 동일임금 원칙’을 강화하여, 적어도 하는 일이 같은 경우에 발생하는 시간당 임금의 차별을 막아야 한다. 또한 시간제, 파견근로, 특수고용직과 같은 다양한 비정규직 보호를 위하여 노동시간과 노동조건에 규제가 더 강화되어야 한다. 산업이나 업무와 관련하여 비정규직의 남용을 막는 입법을 통하여 비정규직 남용을 막는 것이 필요하다. 비용을 줄이기 위한 비정규직 고용은 비정규직의 업무 과다와 산업안전 소홀로 인하여 산재사망자가 계속해서 증가하고 있다. 규제강화는 시급한 과제로 남아 있다.

둘째, 다양한 형태의 비정규직의 등장과 비정규직의 낮은 임금은 단체교섭에 영향을 받지 않는 노동자들의 확대로 인하여 더욱 확산되고 있고, 이는 근로 빈곤층의 확대로 나타나고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 조직 부문에서 이루어진 단체교섭이 미조직 부문에도 적용될 수 있도록 단체교섭 적용 범위의 확대가 필요하다. 대표적으로 프랑스의 경우를 보면, 노조 조직률은 한국과 같이 낮은 수준이지만, 단체교섭의 적용률은 90% 이상에 달하고 있어서, ‘바닥을 향한 질주’가 제어되고 있다. 또한 결사의 자유와 단체교섭권을 법적으로 넓게 인정하는 입법을 통해서 비정규직 노동자들이 스스로 노조를 쉽게 조직할 수 있도록 하는 법 개정이 필요하다. 더 나아가 캐나다, 스페인, 독일의 경우처럼, 특수고용직과 같이 노동계약이 아닌 종속적인 개인 사업자들도 조직을 할 수 있도록 하는 입법이 필요하다(ILO, 2016: 27).

셋째, 사회적 안전망의 강화가 필요하다. 비정규직 노동자들의 사회적 안전망을 정규직 노동자들보다 더 강화시켜서 비정규직 노동자들이 겪는 사회적 위험에 대응하도록 한다. 위험 수준이 높은 집단에게 더 강화된 사회적 안전망을 제공하여, 비정규직 노동으로 인한 다양한 불이익을 상쇄할 수 있도록 한다. 실업수당을 받을 자격이 주어지는 노동기간과 노동시간을 축소시켜, 비정규직으로 인한 사회적 안전망의 사각지대를 해소해야 한다. 또한 노동시장 소득이 낮은 경우, 사회복지제도를 통하여 보완하는 제도적 상보성을 강화시키는 것이 필요하다. 노동시장제도와 복지제도의 연계를 통하여 개인과 가족의 생활이 위협받지 않도록 보호하는 것이 필요하다. 이러한 예는 네덜란드나 덴마크의 유연안정(flexicurity) 모형에서 찾을 수 있다(조돈문 2016).

넷째, 적극적 노동시장 정책을 통해서 비정규직 노동자들이 인적 자본을 증진시킬 수 있도록 직업훈련과 경력개발 기회를 확대시켜야 한다. 비정규직 고용은 특수한 기술이나 새로운 역량의 축적을 어렵게 만들고 있다. 노동시간이 불규칙할 뿐만 아니라, 재정적으로 은행 대출이나 융자를 받기도 힘들기 때문에, 특수한 직업교육이나 기술을 습득하기 어려운 환경에 놓여 있기 때문이다. 또한 장기실업 상태에 놓여 있거나 혹은 출산과 보육으로 오랫동안 직장을 떠나있는 경우에 발생하는 역량 하락을 극복하기 위한 재취업 역량강화 정책도 필요하다.

1) 비공식 부문은 ‘비공식 경제’ 혹은 ‘그림자 경제(shadow economy)’라고도 불리며, 비공식 부문의 정의는 다양하다. 여기에서는 기본의 법과 제도에 의해서 포괄되지 않은 노동이 이루어지는 부문이나 경제를 지칭한다. 비공식 부문의 규모는 나라별로 큰 차이를 보이고 있다. 개발도상국의 비공식 부문 종사자는 전체 경제활동인구의 70% 정도를 차지할 정도로 큰데, 이는 북유럽 국가들과 차이를 보이는 것이다. 이에 대한 논의는 Feige(2016)을 볼 것.

<참고문헌>

조돈문. 2016. 노동시장의 유연성-안정성 균형을 위한 실험, 후마니타스.

Asia Development Bank(ADB) (2014). Precarious Work in Asia-Pacific Region, Manila: ADB.

Asao, Yutaka. 2010. Overview of Non-regular Employment in Japan, JILPT neth.

Burawoy, Michael. 1983. “Between the Labor Process and the State: The Changing Face of Factory Regimes Under Advanced Capitalism” American Sociological Review 48, 5: 587-605.

ILO. 2015. Non-standard forms of employment, Geneva: ILO.

______. 2016. Non-standard employment around the world: Understanding challenges, shaping prospects, Geneva: ILO.

Feige, Edgar L. (2016). “Reflections on the Meaning and Measurement of Unobserved Economies: What do we really know about the “Shadow Economy”?”. Journal of Tax Administration (30/1).

Kalleberg, Arne L. 2003. “Flexible Firms and Labor Market Segmentation: Effects of Workplace Restructuring on Jobs and Workers.” Work and Occupations 30: 154-175.

OECD. 2016. OECD Labor Force Statistics 2016, Paris: OECD.