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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2005
  • 2005.07.10
  • 1215
지난 호에서 1950년대의 전반적인 사회경제적 상황에 대해 살펴보면서 노동자들의 생활조건이 악화하였다는 점과 원조로 인해 농민들의 삶이 파괴되었다는 사실, 그리고 생활범죄, 그 중에서도 특히 군경원호대상자 및 그 가족들의 생활범죄가 급증하였다는 사실 등을 이야기하였다. 이번 호에서는 1950년대의 정부의 복지정책에 대해 좀 더 구체적으로 살펴보기로 한다.

정부조직의 변천과정

1950년대에 복지업무를 담당한 주무부처는 보건사회부였는데, 사실 “보건사회부”라는 명칭은 1955년부터 공식화한 것이고 이 부처가 창설될 때에는 “사회부”였다(그리고 미군정기에는 “보건후생부”였다).

<표 1> 1950년대 보건사회부 조직의 변천과정

- 표 없음

사회부라는 명칭으로 1948년 7월에 창설된 복지업무 담당부처는 조직구성에서 크게 보건담당조직과 사회담당조직의 두 조직체계로 구성되어 있었다. 이 조직구성의 골격은 1950년대 내내 변화가 없지만 사회부가 창설된 지 8개월가량 만인 1949년 3월에 사회부는 보건부와 사회부로 분리된다. 하지만 이 조직분리는 사실상 조직의 기본골격과는 별 관계가 없는 듯 하다. 왜냐하면 창설 당시 사회부의 조직구성이 단순히 보건부와 사회부로 이전된 것에 불과하기 때문이다. 보건부와 사회부의 양부 체제는 1955년 초까지 유지되다가 1955년 2월 양부는 다시 통합되어 보건사회부로 명칭도 변경되었다. 하지만 이 양부 통합 역시 조직 자체의 변화를 가져온 것은 아니며 창설 당시 사회부 조직으로 회귀한 듯이 보인다. 결국 부처의 명칭으로 볼 때 복지업무를 담당한 주무부처는 “미군정기에 보건후생부 → 정부수립시 사회부로 창설 → 1949년 3월 보건부와 사회부로 분리 → 1955년 2월 보건부와 사회부를 통합하여 보건사회부로 변경”되는 과정을 거친 것이다.

부처의 내부조직에서는 보건담당조직은 창설 당시 보건국으로만 되어 있던 것이 1949년 3월 양부 분리시 의정국, 방역국, 약정국의 3국이 보건부에 설치되는 변화가 있는 것을 제외하면 기본적으로 1950년대 내내 아무런 변화가 없다. 사회담당조직은 그보다는 좀 더 많은 변화를 보이는데 하지만 이 역시 부녀국과 노동국은 변화가 없었고 원호국 조직만 몇 번의 변화를 보인다. 하지만 이 원호국 조직의 변천은 1950년대 당시 정부가 실시한 복지제도의 내용과 관련하여 중요한 시사를 준다. 창설 당시 후생국과 주택국으로 되어 있던 조직이 한국전쟁 발발 직전인 1950년 3월 후생국으로 통합되었다가 한국전쟁이 일어난 후인 1951년 7월에 후생국과 원호국으로 다시 분리되었으며(후생국은 그 후 사회국으로 명칭이 변경됨) 그 후 1955년 2월 보건부와 사회부가 통합되어 보건사회부로 조직이 변화할 때 다시 원호국으로 개칭되면서 조직도 통합되었다. 한국전쟁 전에 보건사회부의 사회담당조직에 주택국이 설치되어 있었다는 것은 주택에 관련된 사항들이 오늘날처럼 건설의 측면에서 접근된 것이 아니라 사회, 즉 복지적인 측면에서 접근되었음을 알려준다. 이는 미군정기간 내내 주택문제가 심각한 사회문제로 부각되어 있었다는 점을 생각하면 그리 이상한 일도 아니다. 그리고 전쟁 후에 주택국이라는 조직 자체는 조직구성에서 보이지 않지만 후생국 혹은 원호국으로 불렸던 조직의 주요 업무에 주택재건이 포함되어 있었으므로 1950년대에는 주택문제가 오늘날보다 더 복지라는 의미를 강하게 띠었던 것은 분명하다. 그리고 원호국 조직이 전쟁 전에는 후생국으로 되어 있다가 전쟁 중에 후생국과 원호국으로 분리되고 다시 전쟁 후에 원호국으로 통합된 것은 1950년대의 복지가 단순히 구호업무에만 한정되었던 것이 아니라 전쟁으로 인한 피해의 처리에도 깊숙이 관련되어 있었음을 보여준다. 이런 점에서 우리는 1950년대의 복지는 우리가 일반적으로 생각하는 보건 및 복지업무 외에 주택재건사업과 군경원호사업까지 포함하는 것이었음을 알 수 있다.

1950년대 정부의 복지사업

1950년대의 보건사회부 조직의 변천과정을 통해서 본 복지제도의 내용은 보건사회부의 주요 사업에서도 나타난다. <표 2>에 의하면 1950년대 보건사회부의 복지업무는 크게 생활구호사업, 의료구호사업, 사회복지사업, 보건위생사업, 군경원호사업, 노동 관련사업의 여섯 가지 부문으로 구성되어 있었다고 할 수 있다.

<표 2> 1950년대 보건사회부의 주요 사업(1959년 현재)

- 표 없음

생활구호사업(生活救護事業)은 원호국에서 담당하였는데 그 내용은 요구호자에 대한 구호양곡 배정을 주로 하는 공공구호사업과 수용구호사업, 이재민구호사업, 영양제공사업, 난민정착사업, 그리고 외원단체 관리감독 등이었다. 공공구호사업은 다른 말로 하면 원외구제 내지 거택구호라고 할 수 있으며 수용구호사업은 원내구제 내지 시설구호라고 할 수 있다. 영양(營養)제공사업은 시설수용자나 전재고아, 임산부 등에게 우유나 간유(肝油)를 제공하는 사업으로서 1953년부터 외원으로 실시한 사업을 말한다. 이 사업은 1953년부터 1956년까지는 유엔아동기금(UNICEF)의 원조로 실시하였고, 1957년부터는 미국대외원조물자협회(CARE)의 원조로 실시하였다. 그리고 난민정착사업은 주택건설사업과 연계되어 시행되었다. 이러한 사업을 주요 내용으로 했던 생활구호사업은 오늘날로 보면 공공부조에 해당한다고 할 수 있다.

의료구호사업(醫療救護事業)은 요구호자나 군경유가족・제대상병(傷兵)의 수용치료, 무의면(無醫面) 공의(公醫)배치사업, 보건소설치사업, 나환자(癩患者; 한센병자) 정착사업 등의 공공구료사업과 수용구료사업 등을 말하며 방역국과 의정국에서 담당하였고 방역국은 이 사업 외에 일반적인 보건위생사업도 담당하였다. 보건위생사업은 학교보건, 모자보건, 전염병 예방사업이 주를 이루었다. 이들 사업 중 보건소 설치사업은 유엔이나 미국이 수립했던 한국재건계획에도 포함되어 있던 것으로 주로 외원에 의해 수행되었다.

사회복지사업(社會福祉事業)은 부녀국에서 주로 담당했는데 오늘날로 보면 사회복지서비스에 해당하는 것이라 볼 수 있지만 사업내용은 주택건설사업이 포함되어 있다는 점에서는 오늘날의 사회복지서비스보다는 범위가 넓으며 주택건설 외에는 부녀복지사업으로 주로 되어 있다는 점에서는 오늘날의 사회복지서비스보다는 사업내용이 일천하다고 볼 수 있다. 부녀복지사업은 모자복지, 윤락여성보호, 전쟁미망인 및 그 자녀의 보호사업, 아동복리사업 등으로 이루어져 있었고 주택건설사업은 원호국에서 담당했던 난민정착사업과 연계되어 추진되었다. 주택건설사업을 제외하고 보면 1950년대의 사회복지서비스는 여성과 아동을 주 대상으로 했으며 이 경우 여성은 주로 과부(전쟁미망인)와 그 자녀(즉, 모자)를 가리켰고 아동은 주로 고아를 가리켰다. 주택건설사업은 오늘날로 보면 주거복지에 해당한다고도 볼 수 있을 것이나 그것은 오늘날 우리가 생각하는 복지라기보다는 전쟁복구로서의 의미가 더 강하였던 것 같다.

군경원호사업(軍警援護事業)은 원호국에서 담당했는데 전몰(戰歿)군경 유가족과 상이군경 및 하사관 이하 저소득 군인에 대한 생계보조금 지급과 군경연금의 지급을 주요 사업내용으로 하였다. 생계보조금 지급은 군사원호법(1950. 4. 14 제정)과 경찰원호법(1951. 4. 12제정)에 의해 실시되었고, 군경연금지급은 상이군경연금법(1952. 9. 26 제정)에 의해 실시되었다. 그 외에 시설에 수용된 원호대상자에 대한 직업보도사업과 피원호단체 육성사업 등이 있었다. 당시 정부자료에 의하면, 군경유가족 등 원호대상자의 수용을 위한 시설로는 정양원(靜養院)이 전국에 6개소가 있었고, 원호대상자의 직업훈련 등을 위한 수산장(授産場)이 22개소가 있었다. 그리고 당시 피원호단체로는 대한군인유족회, 대한상이용사회, 대한경찰관유족회 등이 있었고 정부는 이들 단체에 대해 보조금을 지급하였는데 1959년에 정부가 지원한 보조금은 단체에 따라 50만환에서 120만환에 이르렀다.

노동국이 주로 담당한 노동 관련사업은 크게 노동조합 및 노동쟁의 상황 파악과 노동법령 강습회를 주 내용으로 하는 노사관계업무와 근로복지, 산업안전, 건강진단, 재해보상 등을 주 내용으로 하는 근로기준업무, 그리고 직업소개소 운영이나 공공사업 등을 주 내용으로 하는 실업대책업무로 구성되어 있었다.

1950년대 정부의 복지지출

그러면 아래에서 이처럼 여섯 가지 주요 사업으로 구성되었던 1950년대 정부의 복지사업을 예산 측면에서 살펴보자.

<표 3> 1950년대 보건사회부 예산총액과 사업별 예산

- 표 없음

복지예산측면에서

<표 3>은 1950년대의 복지예산을 총액과 사업별로 제시한 것인데, 표에 제시된 기간 중 1951년과 1954년은 보건부와 사회부가 분리되어 있던 연도이지만 예산총액이나 사업별 예산의 수치는 조직의 분리와 관계없이 제시된 것이다. 예산총액을 보면 1951년에 1억 9천억환이던 것이 전쟁 직후인 1954년에 72억 4천억환으로 늘어나 1954년 복지예산은 1951년 예산에 비해 38배가 조금 넘는 규모이다. 전쟁 복구가 거의 완료되던 해인 1957년의 복지예산은 더욱 늘어나 110억 7천 7백만환이었으며 1959년 복지예산은 134억환이 넘는 규모이다. 1951년부터 1959년까지 복지예산 총액은 연평균 70.3%씩 증가한 셈이다. 그러나 1951년과 나머지 연도의 예산규모는 차이가 너무 커서 1951년을 출발점으로 삼기에는 다소 무리가 있다. 그래서 1954년을 기준으로 보면 그래도 복지예산의 증가율은 높은 편이어서 1954년부터 1959년까지 증가율이 연평균 약 13.2%에 달한다.

하지만, 1954년을 기점으로 볼 때 사업부문별 예산의 추이는 사업별로 다르게 나타난다. 의료구호사업과 보건위생사업, 군경원호사업은 기간 중에 매우 빠른 속도로 증가한 반면 사회복지사업과 생활구호사업은 감소추이를 보이고 있다. 특히 사회복지사업 예산의 감소 폭은 놀라울 정도이다. 전쟁으로 인해 고아와 기아, 미아, 과부가 그처럼 많이 발생하였는데, 반공을 국시로 내걸고 반공전쟁을 치른 국가에서 전쟁피해자들을 위한 복지예산은 6년의 기간 동안 오히려 연평균 32% 가까이씩이나 감소하고 있는 것이다. 생활구호사업 예산은 1957년을 중심으로 그 이전과 이후 기간이 증가세와 감소세를 서로 달리 보이기는 하지만 전체적으로는 역시 감소 내지 정체추이라 할 수 있다.

지난 호에 본 것처럼 한국경제는 1957년까지 전쟁 복구를 거의 완료했으나 1958년부터 발생한 구조조정 요구에 제대로 대처하지 못하였고 거기에 미국원조까지 급감하면서 농촌인구의 도시로의 대량유입과 이들의 도시빈민으로의 전락을 경험한 바 있다. 1950년대의 생활구호사업이란 것들이 국내예산으로 시행한 것들도 있었지만 시설수용자에 대해 원조양곡을 나누어준다든지 영양제공사업과 같이 외원에 전적으로 의존하여 시행된 것들도 많았으므로 원조의 감소는 생활구호사업 예산에도 어느 정도 영향을 미쳤던 것으로 생각된다.

자주성이 결여된 생활구호사업의 예산

생활구호사업 예산의 추이가 진실로 원조의 감소에 영향을 받은 것이라면 1950년대 한국의 복지는 국내적 욕구에 대응할만한 자주성을 갖고 있지 못한 것이라고 할 수 있다(만일, 원조의 감소와 무관하게 나타난 추세라면 1950년대 한국 정부는 복지욕구에 거의 완전히 무대응으로 일관했다고 할 수 있다). 1950년대 한국의 복지가 자주성을 갖지 못했다는 해석이 가능하다면 이는 사회복지사업 예산의 급격한 감소에서도 그대로 나타난다고 할 수 있다. 전쟁을 치른 나라가 그것도 국시로 내건 반공전쟁을 치른 나라가 전쟁피해자들이 그처럼 급증하고 있는데도 “감히” 전쟁피해자들을 위한 사회복지사업 예산을 급감시킬 수 있었다는 것은 외원단체말고는 달리 그 이유를 댈 것이 없다. 고아와 과부가 그처럼 많이 발생하였고 이는 곧 한국 정부가 그동안 그렇게도 금과옥조처럼 귀하게 여기던 “건전가정”이 해체된 것을 의미하며 그러한 가정해체의 주범은 해체된 가정의 가구원들의 잘못이 아니라 국가가 공식적인 적으로 규정한 북한군에 의한 것이었으므로, “상식”을 제대로 갖춘 정부라면 무슨 수를 써서라도 고아와 과부를 돌보는 데 최선을 다해야 옳다. 하지만 1950년대 한국 정부는 전쟁피해자들을 위한 사회복지사업 예산을 매년 평균 1/3씩이나 깎아버리는 조치를 취했으며 뿐만 아니라 정부발의로 국회에 제출된 고아입양특례법을 여섯 차례나 폐기시켰다(사실은 논의조차 하지 않았다). 한국 정부가 이렇게 할 수 있었던 것은 외원단체와 기관들이 있었기 때문이다. 이들 외원단체들은 수많은 고아들을 해외(주로 미국)로 입양시켰다. 이는 참으로 아이러니한 일이다. 입만 열면 가족의 소중함을 이야기하는 정부가 남의 나라에 입양하는 것에 대해 아무런 조치도 취하지 않고 절차법조차 제대로 만들지 않은 것을 어떻게 설명할 수 있을까? 하여튼 1950년대에 한국에 들어와 있던 외원단체는 단순히 민간비영리기관이라고만 규정할 수는 없다. 그들 외원단체는 그들이 속한 본국에서는 물론 민간비영리단체들이다. 하지만 이들이 자기들의 나라에서 모은 기부금으로 제3세계에 복지시설을 설립‧운영할 때 그 제3세계에 설립된 복지시설은 단순히 민간비영리기관이 아닌 것이다. 그것은 제3세계의 정부가 했어야 할 일을 대신함으로써 정부 이상의 신뢰를 얻는다. 더 나아가 제3세계의 토착민들의 복지노력을 외원단체가 속한 본국의 복지철학과 복지교육이념에 지배당하게 하는 역할을 한다. 외원단체의 지원을 받아 제3세계에 세워진 복지교육기관에서 교육받은 제3세계의 토착민들은 토착인들이 세운 복지시설보다는 외원단체에 취업하기를 희망한다. 그리하여 제3세계의 복지현장은 이원화된다. 토착민들이 세운 열악하고 비전문적인 그리고 때로는 일부 토착민들에 의해 수용자에 대한 인권유린까지 발생하기도 하는 복지시설로 대표되는 현장과 근무여건이 우수하고 전문적인 외원단체로 대표되는 현장으로 이원화되는 것이다. 이러한 복지현장의 이원화는 복지교육과 복지현장 간의 괴리를 초래하며 급기야 그것은 복지학의 식민화를 초래한다. 수많은 복지이론과 기법이 소개되고 교수되지만 복지현장에 적합한 것은 드물고 효과는 높지 않으며 그래서 다시 유학한 사람들에 의해 새로운 복지이론과 기법이 소개된다. 하지만 결과는 비슷하다. 악순환이 반복되는 가운데 학문의 식민화는 지속된다. 이런 점에서 해방 후 한국에 진출했던 외원단체를 단지 은혜로운 존재로만 볼 것이 아니라 새로운 시각으로 재해석할 필요가 있다.

군경호원사업 예산 추이

다음으로 주목할 것은 군경원호사업 예산의 추이이다. 지금은 군경원호사업이 보훈사업이라 하여 보훈처의 소관이며 이를 복지제도와 관련이 있다고는 생각하지만 전형적인 복지제도로 간주하는 경우는 드문 편이다. 하지만 1950년대에는 군경원호사업이 매우 중요한 복지사업이었다. 복지예산 총액에서 차지하는 비중도 1954년 이후 1/3 이하로 떨어진 적이 없으며 1959년에는 총예산의 56.2%나 될 정도로 규모가 컸다. 특히 군경원호사업 예산은 1951년부터 볼 경우 증가율이 가장 높다. 이는 1950년대 한국 정부는 전쟁수행에 직접적으로 관련된 인원에 대한 복지사업에 주력하였고 일반국민들을 위한 복지사업의 예산은 줄이거나 정체상태에 그대로 놓아두었음을 의미한다. 하지만 그렇다고 해서 군경원호사업이 그것이 대상으로 했던 원호대상자들의 복지증진에 효과적이었다고 보기는 어렵다. 이는 지난 호에서 군경원호대상자 및 그 가족들의 생활범죄 추이에서도 간접적으로 살펴 본 바 있다.

1950년대 복지사업의 효과성과 구체적인 사업내용 등에 대해서는 다음 호에서 살펴보기로 하고 이제 복지예산의 정부총예산 대비 비중만 살펴보고 이번 호 글은 여기서 맺기로 한다. <표 4>는 1955년 이후 복지예산이 정부총예산에서 차지하는 비중을 보여주고 있다. 이 표에 제시된 보건사회부 예산액은 <표 3>의 것과 차이가 있는데 이는 화폐단위의 변경에 따른 것이다. 즉, <표 4>의 수치는 변경된 화폐단위(원 단위)를 1950년대에 적용하여 구한 수치이기 때문에 <표 3>과 다른 수치를 보인다.

<표 4> 1950년대 정부총예산 대비 보건사회부 예산의 비중 추이

- 표 없음

1950년대 보건사회부 예산은 정부총예산에서 대체로 4% 이상의 비중을 차지하고 있었다고 볼 수 있다. 다만, 1959년도만 예외적으로 3.78% 정도이다. 하지만, 1955년부터 전반적인 추이는 감소추세에 있다. 물론 절대액수로 보면 1958년까지 보건사회부 예산은 증가하고 있으나 정부총예산의 증가율보다 낮게 증가하고 있으며 1959년도는 정부총예산도 감소하고 있지만 보건사회부 예산은 더 큰 폭으로 감소하여 기간 중 가장 낮은 금액을 보이고 있다.

이번 호에서 정부의 조직과 복지사업의 구성, 예산 등을 살펴보았다. 다음 호에서는 정부가 시행한 복지제도의 구체적인 내용과 민간의 복지요구 등에 대해 살펴보기로 한다.

(다음 호에 이어집니다)

남찬섭 / 성공회대학교 연구교수
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