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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2005
  • 2005.08.10
  • 909
지난 6월호와 7월호에 걸쳐 1950년대의 전반적인 사회경제적 상황의 전개과정과 보건사회부의 조직 및 예산에 대해 살펴보았다. 이번 호에서는 1950년대의 복지가 나름의 역동성을 가지고 전개되었다는 사실에 대해 살펴보고자 한다.

1950년대 복지의 역동성

1950년대의 복지에 관한 일반적인 생각은 그 시절은 모두가 가난했고 원조가 없었다면 먹고 살기도 어려웠으며 따라서 정부라 할지라도 복지대책을 시행할 재정적 여력이 거의 없었을 것이라는 관념에 의해 지배되고 있다.

이러한 관념에 의하면 1950년대 당시 정부에 대해 복지제도의 실시를 요구하는 것은 어불성설이며 비현실적이라는 결론에 이르게 된다. 하지만, 누차 지적한 바와 같이 1950년대의 사회경제는 나름의 역동성을 지니고 있었고 경제성장률도 그리 낮은 것만은 아니었다. 또 당시의 가난이 전쟁으로 인한 것이었다 하더라도 그 전쟁은 당시 정부가 국시로 내걸었던 반공전쟁이었고 또한 전쟁의 피해가 일반적으로 생각하듯이 모든 사람에게 골고루 평등(?)하게 영향을 미쳤던 것도 아니었다.

따라서 반공국가 형성을 과제로 했던 1950년대의 정부로서는 반공전쟁의 흔적을 어떤 형태로든 치유하고 시민들에게 불평등하게 부과된 전쟁의 피해를 보상해야 할 필요가 있었다. 이러한 필요에 정부가 얼마나 적절히 대처했는가는 별론으로 하더라도 그러한 필요에 의해 발생한 복지에 대한 요구는 분명히 존재했으며 정부 역시 그에 대해 형식적이든 어떻든 일정한 반응을 보이고 있었다.

실업보험과 사회보장제도 도입요구

선뜻 믿기는 어렵겠지만 1950년대에는 실업보험제도를 도입해야 한다는 요구가 제법 있었으며 정부 역시 실업보험제도의 도입을 추진한 바 있다. 실업보험에 관한 논의가 정부에서 먼저 시작한 것인지 아니면 민간의 요구로부터 비롯된 것인지는 분명치 않지만 어쨌든 전쟁복구기간 내내 실업보험제도 도입에 관한 논의는 지속되었다.

당시 정부의 사회부는 전쟁이 끝난 직후인 1954년에 실업대책이 중요함을 강조하면서 이를 위해 직업안정법을 제정 중에 있고 그 외에 실업대책법안과 직업기능등록법안을 작성하여 법제처에 회부하였으며, 실업보험법을 현재 기초 중에 있다는 사실을 정부의 공식문건인 ꡔ사회행정개요ꡕ를 통해 밝힌 바 있다. 이 때 정부가 추진하고 있었던 실업보험법이 그 후 어떻게 되었는지는 문헌상 확인할 수 없었지만 1950년대 말에도 정부는 여전히 실업보험제도의 도입을 추진한 것으로 보인다.

1958년 대한노총 경전조합의 대의원대회에 축사차 참석한 당시 보건사회부 노동국장은 노동문제에 대해 정부가 생각하고 있는 세 가지 주요방안에 대해 언급하면서 그 중 한 가지로 실업보험의 입법을 들었는데, 그 노동국장에 따르면 작년(1957년)에 실업보험법안을 작성하여 국회에 상정하였지만 예산문제로 통과되지 못하였다는 것이다. 당시 정부가 실업보험법안을 국회에 제출했다는 사실은 1957년에 보건사회부가 국회에 제출한 국정감사 답변자료에도 기재되어 있다. 뿐만 아니라 정부는 그 후에도 실업자의 취업기회의 알선책 강구와 실업자의 최저생활보장과 노동력의 적절한 활용을 위한 실업보험법의 입법을 계속 추진한 것으로 보이는데, 1959년에 발간된 ꡔ보건사회행정연보ꡕ에 의하면 그간 예산문제로 실업보험법의 도입이 이루어지지 않자 이를 당분간 보류하고 실업보험법 실시를 위한 기본자료의 조사연구비로 1960년도 예산에 1,500만환을 계상하였다고 한다. 이러한 사실들로 볼 때 당시 정부가 실업보험제도의 도입을 위해 나름의 노력을 상당히 기울였다는 점은 인정되어야 할 것이다. 정부의 이러한 노력과 함께 당시 민의원 의원이었던 정준이라는 의원도 1956년에 한 글을 통해 실업대책의 필요성을 강조하면서 그 일환으로 실업보험의 실시를 주장한 바 있다.

당시의 노동계도 실업보험의 실시에 기대를 걸고 있었던 것으로 보인다. 대한노총 경전조합이 당시 발간한 ꡔ월간노동ꡕ 1958년 11월호에는 정부가 실업보험법안을 법제실에 회부했으며 여당과의 정책협의를 이미 마쳤고 대통령까지 국무회의석상에서 실업보험제의 실시와 노동회관 건립을 종용한 바 있어 실현가능성이 높을 것이라는 기대를 표현한 글이 실린 바 있으며, 1959년 8월에 발간된 ꡔ월간노동ꡕ에서 대한노총 경전조합은 논평을 통해 실업보험법의 창설은 노동자들에게 커다란 낭보가 될 것이라고 하면서 이 기회에 실업보험법을 중심으로 하여 사회복지제도의 일각이나마 정부의 계획성 있고 충실한 실천력을 기대한다고 밝힌 바 있다. 또한, ꡔ월간노동ꡕ 1959년 1월호에는 자유당 중앙정책위원회가 10개항의 당면정책요강을 책정하였으며 그 중에 실업보험법 제정이 포함되었음을 전하는 글이 실리기도 하였다.

오늘날의 입장에서 볼 때 전쟁복구기와 그 후의 경제불황기에 있었던 1950년대의 한국에 실업보험의 도입은 현실성이 없는 것이라고 할 수 있다. 하지만, 위의 사실들로 볼 때, 정부의 복지정책 실시를 촉구했던 요구는 분명히 존재하였으며 정부 역시 그 현실성과 진실성은 별론으로 하더라도 법안의 마련 등 일정한 대응을 해 왔던 것도 분명하다. 물론 실현가능성을 생각할 때 당시의 실업보험제도 도입주장이나 그에 관련된 제도도입 추진은 반드시 오늘날 우리가 생각하는 실업보험이었다기보다는 당시의 만연한 실업문제에 대한 대책의 일환으로 제기된 것일 수 있다. 어떻든 실업보험의 요구가 있었으며 또한 정부 역시 실업보험제도의 도입을 일정하게 추진했다는 사실은 1950년대에도 복지와 그것이 다룰 수 있는 문제와 관련하여 상당히 역동적인 흐름이 전개되었음을 보여주는 좋은 예이다.

실업보험제도의 도입 이외에 사회보장제도의 도입이라든지 사회정책의 실시, 복지국가의 건설과 같은 요구도 제법 존재한다. 예컨대, 조창화라는 사람은 ꡔ동국경제ꡕ 제1권 제1호에 실린 “경제발전과 사회정책”이라는 글을 통해 사회정책의 실시를 주장하고 있으며, 이설호는 ꡔ경제학논집ꡕ 제1집에 “현대사회와 사회정책”이라는 글을 실어 역시 사회정책에 관한 주장을 하고 있다. 또한, 최병권은 ꡔ의회평론ꡕ 제3권 제7호에 “사회보장제도에 관한 고찰: 우리나라에 있어서의 필요성을 말한다”라는 글을 통해 사회보장제도의 실시를 주장하였으며, 나판수 민의원 의원은 ꡔ행정계ꡕ 제1권 제1호에 “사회보장제도 도입에도 스로우 탬포: 백만 실업자의 총수 보사부”라는 글을 통해 실업문제에 대한 정부의 늑장대응을 비판하면서 사회보장제도의 실시를 주장한 바 있다.

이러한 사실들을 종합해 볼 때, 1950년대에 복지담론의 하나로 실업보험의 도입뿐만 아니라 사회보장제도의 도입 등을 주장한 흐름이 비록 지배적이었던 것은 아닐지 모르나 일정한 흐름을 형성하고 있었던 것으로 보아야 할 것이다. 이 흐름이 당시의 진보세력과 어느 정도나 관련되는지는 판단키가 어렵다. 예컨대, 1956년 5월의 3대 대통령 선거 시 진보당의 공약 중 사회정책공약을 보면 산업발전을 통한 실업의 일소, 노동권 보장, 경영참가 및 이익균점 실현, 국민의료제도와 국민연금제도의 확립 등이 등장한다. 한편, 민주당과 자유당은 추상적이기는 하지만 공히 사회보장제도의 확립을 공약으로 내세우고 있다. 이는 1950년대의 실업보험이나 사회보장제도 도입주장의 흐름이 분명히 존재하기는 했으나 한편으로는 적합한 정치세력과 직접적인 연관을 갖지는 못했다는 점을 시사하며, 다른 한편으로는 그럼에도 불구하고 지배세력들에 의해 일정부분 수용되었던(형식적일지라도) 점도 시사한다. 이는 1950년대의 실업보험제도나 사회보장제도 도입을 요구한 흐름이 적절한 세력과 접합되지 못한 채 다소 산만하게 부유하고 있었으며 따라서 지배세력의 정치적 필요에 의해 손쉽게 수사의 차원으로 동원될 수 있는 그런 상태에 있었음을 보여주는 것이라 하겠다.

군경원호대상자에 대한 모순된 인식

지난 7월호에서 1950년대의 정부의 복지정책 가운데 예산규모 면에서 가장 큰 비중을 차지한 것은 군경원호사업이었다는 점을 언급한 바 있다. 또한 6월호에서는 그럼에도 불구하고 군경원호대상자들은 적절한 대우를 받지 못하여 이들의 생활범죄 관련 기소인원이 1950년대 중반에서 후반에 이르는 기간 동안 매우 급속하게 증가하였다는 점을 언급한 바 있다. 이는 반공국가 형성에 있어서 군경원호대상자는 매우 중요한 집단으로 인식되었다는 점과 그렇긴 하지만 실제로 군경원호대상자들에 대한 복지대책이 적절하지는 않았다는 모순된 상황을 보여준다. 요즘 식으로 표현한다면 정부는 노력했는지 모르지만 군경원호대상자들의 “복지체감도”는 극히 낮았다는 것이다. 반공국가를 지향했으면서도 정작 군경원호대상자들이 적절한 처우를 받지 못했다는 사실은 이들에 대한 담론에서도 나타난다.

1950년대에 군경원호대상자들에 관련된 자료들을 몇 가지 찾아보면 이들에 대한 언급이 상이군인을 부정적으로 묘사하는 것들과 상이군인의 처우개선이 필요하다는 언급, 상이군인에 대한 일반인들의 인식이 부정적이라는 언급 등 상충되는 내용들로 채워져 있음을 알 수 있다. 1950년대의 국회회의록을 보면, 군경원호회 등의 사설단체들이 민간인에게 원호금을 징수하는 등의 민폐를 끼치는 데 대한 대책을 요구한다든지(제2대 국회 제13회 임시회 회의록), 상이군인들이 국회사무처에 와서 돈을 내놓으라고 행패를 부린 일을 예로 들면서 상이군인에 대한 대책 마련을 요구하고(제2대 국회 제14회 임시회 회의록), 상이군인들의 불법행위를 단속할 대책을 요구하며, 일부 군인들의 민간가옥 불법점유에 대한 대책을 요구하는 언급이 등장하는(제2대 국회 제16회 임시회 회의록) 등 상이군인들의 민폐에 관한 언급들이 자주 등장한다. 이로 인해 일반국민들은 상이군인을 적대시했다고 한다(제2대 국회 제14회 임시회 회의록). 또한, 상이군인에 대한 대책 마련을 자주 요구하지만, 어떤 경우에는 군경원호를 담당하는 공무원들이 군경원호자금을 착복하는 사례도 언급되는 등(제2대 국회 제14회 임시회 회의록) 군경원호사업은 실효성이 그리 높지 않았던 것 같다. 상이군인들의 행패사례는 전쟁 중의 징집과정에서의 부패상에서 그 배경을 찾아볼 수 있다. 1952년 10월의 임시회에서는 징집을 보류받기 위해 바쳐야 하는 돈이 100만환이라는 언급과 함께 이에 따라 가난한 농촌출신자들은 어쩔 수 없이 징집당할 수밖에 없고 이에 따라 농촌은 노동력 부족현상에까지 직면해 있으며, 심지어는 징집을 담당한 경찰서장이 영장을 예정자보다 많이 발급한 후 나중에 돈을 받고 징집에서 제외시켜주는 사례가 빈번하다는 언급이 등장한다(제2대 국회 제14회 임시회 회의록).

이러한 사실들은 한국전쟁의 진행과정에서 발생한 비용이 일반민중들에게 공평하게 분배되지 않았음을 의미한다. 전쟁인력의 동원과정이 불공평했고 그러한 과정에 의해 동원된 인력이 전쟁으로 인해 장애를 입었을 경우 그가 자신의 장애를 받아들이기는 어려웠을 것이다. 더욱이 지급된 원호비의 수준도 낮았을 뿐만 아니라 담당공무원의 부패까지 있었다는 점을 생각한다면 이들이 민간인들에게 부린 행패는 정당한 것은 아닐지라도 이해할 수는 있는 것이다. 이러한 사정이 군경원호대상자들을 한편으로는 측은하게 생각하면서도 다른 한편으로는 두려워하는 모순된 인식과 담론을 형성하였던 것이다. 그리고 군경원호대상자에 대한 이러한 모순된 인식과 담론은 1950년대의 반공국가 형성 시도가 사회 저변에까지 성공적으로 진행된 것은 아니었음을 보여준다.

자립자활의 강조

1950년대의 복지가 나름의 역동성을 지니며 전개되어 왔다는 것은 앞에서도 언급한 바이지만 그렇다고 그것이 어떤 일관된 흐름을 형성했다는 의미는 아니다. 앞서 언급한 실업보험제도 도입 시도와 주장에서 추론할 수 있는 경향과 다소 상반되는 경향도 존재하였다. 그 대표적인 예가 정부의 복지정책에서 자립자활을 유난히 강조하였다는 점이다.

정부는 전쟁복구가 본격적으로 시작된 1954년에 발간한 ꡔ사회행정개요ꡕ에서 당면한 사회정책의 가장 중요한 과업으로 난민구호사업을 들면서 이 구호사업은 일시적‧응급적 시책에만 그칠 것이 아니고 그들에게 정착안도와 항구적 직업을 부여하여 자활의 길을 개척케 해주는 것이어야 한다고 천명하고 있다. 그리하여 예컨대 상이군경의 수용보호사업에서는 이들에게 일반교육과 기술교육을 실시하여 자활할 수 있도록 함을 방침으로 정하고 이들의 항구적 자립생계를 위해 직업보도소를 설치 운영 중이며, 상이군경 및 미망인에 대한 일인일기 교육을 실시 중이라고 하고 있다. 이런 자립자활의 강조는 반공청년에 대한 생업조성사업이나 정양원에 수용되었던 원호대상자에 대한 생업자금 대여사업 등으로 나타나고 있는데 대여된 생업자금은 1959년도에 1인당 10만환이었다. 또한, 1959년에 발간된 ꡔ보건사회행정연보ꡕ에 의하면 귀농정착난민으로 하여금 가내수공업을 영위케 하기 위한 공동작업장 설치 사업도 실시된 바 있는데 이 역시 이들의 자립자활을 지원하기 위한 것이었다.

흔히 자립자활이라는 구호는 1960년대 경제개발 이후부터 등장한 것이라고 생각하지만 위의 자료들로 볼 때 자립자활은 이미 전쟁복구기 때부터 널리 사용된 것으로 보이며 복지사업(주로 구호사업)에서도 중요한 목표로 받아들여지고 있었던 것 같다. 오늘날 우리의 복지제도에서도 자립자활은 매우 중요한 목표로 거론되고 있으며, 일반 시민들도 자립자활을 거부할 수 없는 대의로 곧잘 받아들이곤 하는데 그 연원은 자본주의의 본격적 발달에서 나온 것이 아니라 전쟁복구 때로 거슬러 올라가는 것 같다. 이런 점에서 한국 사회에서의 자립자활은 자본주의적인 것이라기보다는 생존적인 의미가 더 강하다고 하겠다. 반공국가를 지향하면서도 그 가장 중요한 대상이라 할 수 있는 군경원호대상자에게 적절한 조치를 취하지 않았고 반공전쟁을 치르면서 그에 동원될 인력의 징집을 부당하게 행하였으며 일반 시민들에 대한 복지도 체감도 높게 실시하지 않았던 국가를 가진 한국 시민들에게 있어서 자립자활이 시장질서에 기반한 계약적 의미의 자립자활이라는 의미를 띠기는 어려웠다고 보아야 할 것이다. 이런 점에서 1950년대 당시 국가가 정부정책의 기본방향으로 제시했던 자립자활과 그것을 일반 시민들이 인식했을 때의 자립자활은 그 의미가 서로 달랐을 것이라고 생각할 수 있다. 아마도 정부가 말한 자립자활은 국가시책의 최소화를 의미했을 것이며 일반 시민들에게 자립자활은 국가의 부당한 간섭을 받지 않고 우리 가족이 스스로의 노력에 의해 생활을 영위해나감을 의미했을 것이다. 결국 일반시민들에게 있어서 자립자활은 시민들의 삶을 위해 아무런 규칙도 만들지 않고 그 규칙을 공정하게 집행하지도 않는 국가로 인해 만들어진 “무정부상태”에서 가족이 해체되지 않고 살아가는 것을 의미했을 것이다. 이러한 의미의 자립자활정신에는 규칙제정자로서의 국가에 대한 기대가 포함되어 있지 않다. 시민들을 돌보는 존재로서의 국가에 대한 기대는 말할 것도 없이 포함되어 있지 않다. 국가는 자기들끼리 권력다툼을 위해 정쟁을 일삼는 집단이며 그러한 정쟁 과정에서 나와 우리 가족에게 피해를 끼치지만 않는다면 그걸로 족한 존재인 것이다. 그런데 이런 자립자활정신은 국가에 대해 또 다른 태도도 가지고 있다. 나와 내 가족이 무언가 피해를 입는다든지 생각했던 대로 생활을 영위하지 못할 때 언제나 국가는 비난의 대상이요 책임전가의 대상이 된다. 이것은 시민들의 삶을 돌보지 않는 국가에 가해지는 무언의 반항이다. 이런 태도는 국가가 무언가를 “공짜”로 제공한다면 그 “공짜”를 약탈하려는 태도를 낳는다. 국가가 자신들을 진정으로 돌볼 것이라는 믿음은 없지만 국가로부터 “공짜”로 생긴 것은 앞 다투어 달려들어 차지하려 한다. 그것을 차지하지 못하면 “재수 없다”고 여기며, “공짜” 몫을 차지한 사람을 시기한다. 이는 시민들을 돌보지 않고 시민들이 살아갈 규칙도 제대로 제정하지 않을 뿐더러 있는 규칙의 집행도 공정하게 하지 않은 국가가 져야 하는 짐이며, 그런 국가가 만든 모순된 시민의식의 결과이다. 오늘날에도 더없이 강조되고 있는 자립자활이라는 목표는 이러한 비자본주의적 연원에서 출발하여 형성된 것이며 국민소득 1만 달러가 넘는 지금도 그 비자본주의적인 요소는 남아 있는 것으로 보인다.

반공국가를 지향했으면서도 그것을 사회 저변에서까지 적절히 실행하지 못했고 따라서 나름의 역동성에도 불구하고 실효성이 낮았던 1950년대의 복지는 1960년대의 군사쿠데타에 의해 큰 전환기를 맞게 된다. 다음 호에서는 1960년대 초반의 복지제도 전개과정에 대해 살펴본다.

남찬섭 / 성공회대학교 강사
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