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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2005
  • 2005.10.10
  • 680
지난 호에서 민주당 정권기의 복지노력에 대해 살펴보았는데 이번 호에는 쿠데타로 등장한 군사정권기의 복지노력에 대해 살펴본다.

1960년대 초반의 복지가 오늘날 한국의 복지국가 형성에 큰 영향을 미쳤다는 것은 주로 군사정권기의 복지입법을 두고서 하는 말이다. 그리하여 대부분의 글에서 1950년대의 복지는 별로 언급하지 않지만 1960년대 초반 군사정권의 복지에 대해서는 꼭 언급하는 경향이 있다. 또한 이런 글들의 대부분은 군사정권기에 복지 관련 법률이 대량으로 도입된 것을 두고서 이를 산업화와 함께 복지제도의 발전도 본격적으로 이루어지기 시작한 것이라고 평가하는 경향이 있다. 이런 평가는 틀린 것은 아니다. 군사정권기에 복지 관련 법률이 제1공화국 때나 제2공화국 때와는 비교할 수 없을 정도로 상당수 입법된 것은 사실이며 또 이것이 경제발전계획의 시작과 함께 하였다는 것도 사실이다. 하지만, 이것만 가지고 군사정권기의 복지노력을 평가하는 것은 일면적이다.

군사정권기의 복지 대량입법에 대한 재평가

방금 언급한 것처럼 군사정권기에 복지 관련 법률이 대량으로 입법된 것은 사실이다. 하지만 법률 입법건수를 복지 관련 분야에만 한정하여 보는 것은 일면적이며, 다른 법률의 제정 및 개정건수와 함께 비교하는 시도도 해보아야 한다. 이는 당시의 군사정권이 복지 관련 법률만 대량으로 입법한 것이 아니라 다른 분야의 법률 역시 대량으로 입법하였기 때문이다.

군사정권은 쿠데타 이후 1962년 9월까지 약 1년 4개월 동안 무려 545건의 법률을 새로 제정하였다. 이는데 쿠데타 이전 연평균 법률제정건수 47건의 10배에 달하는 수치이다. 여기에 제정된 각령 986건을 포함하면 군사정권 초기에 1,531건의 법령이 새로이 제정된 것이다. 군사정권이 입법한 복지관련 법률은 군사원호관련 법률과 노동법, 그리고 각 시행령을 포함하고 1963년까지 기간을 연장하여 법령의 제정과 개정을 모두 합쳐도 36건이어서 위에서 본 전체 법령 제정건수 1,531에 비하면 2.35%에 불과하다(여기서 1,531건은 제정건수이고 복지 관련 법령 36건은 개정까지 포함한 것이므로, 전체 법령에도 개정건수를 포함하면 그 비율은 더욱 낮아질 것이다).

군사정권은 복지분야의 법령만 대량으로 제·개정한 것이 아니라 그 외 다른 분야에 걸쳐 전반적으로 법령의 제·개정작업을 대대적으로 벌였던 것이다. 이것은 군사정권이 복지를 포함하여 사회 전반에 걸쳐 대대적인 재편성을 시도하였다는 것을 의미한다. 이렇게 보면, 군사정권이 대량으로 입법했다고 하는 복지 관련 법률은 사실은 대량입법이 아니었던 것이다. 오히려 사회 전반적인 재편성 시도의 규모에 비하면 복지에 관련된 재편성 시도의 규모는 매우 작은 것이었다고 해야 할 것이다. 따라서 군사정권기의 복지노력을 법령 제·개정 건수만 가지고 대량입법이라고 평가하는 것은 일면적이며, 그보다는 사회 전반에 걸쳐 진행된 군사정권의 재편성 시도의 성격이 무엇이었는지 그리고 그러한 사회 재편성 시도 속에서 복지는 어떤 위치를 부여받았는지를 살펴보는 것이 더 합당하다.

그리고 또 한 가지 참고로 할 것은, 경제개발 5개년 계획에 관한 것이다. 흔히 경제개발계획은 군사정권이 들어와서 처음으로 수립한 것으로 알고 있는데 이는 사실과 다르다. 1950년대를 다루면서 타스카 보고서와 네이산 보고서 등 외국인에 의해 수립된 경제개발계획이 있었다는 점을 언급한 바 있다. 그리고 종합계획은 아니고 부문계획이긴 했지만 유엔이 수립한 한국농업 5개년 계획과 한국보건 5개년 계획도 있었다. 이들이 외국인에 의해 수립된 것이라면, 한국인에 의해 수립된 종합적인 경제개발계획은 이승만 정권 말기인 1958년에 3개년 계획으로 수립된 것이 있었으며 민주당 정권이 수립한 경제개발 5개년 계획도 있었다. 이 두 계획은 물론 실행에 옮겨지지는 않았다. 하지만, 1950년대 말과 민주당 정권기에 경제개발계획이 수립되었다는 것은 그 당시의 구주조정 필요성에 부응하려는 시도가 나름대로 있었음을 의미한다.

또한, 당시 경제개발계획을 둘러싸고 크게 민간주도형 경제개발론과 국가주도형 경제개발론의 두 입장이 대립하고 있었는데, 󰡔사상계󰡕를 중심으로 한 장준하 계열의 지식인들은 민간주도형 경제개발론을 선호하였고 정부나 후에 군사정권의 경제개발계획의 실행에 참여했던 지식인들은 국가주도형 경제개발론을 선호하였다. 민주장 정권이 수립했던 경제개발 5개년 계획은 민간주도형 개발에 가까왔던 것으로 평가되고 있는데, 쿠데타로 등장한 군사정권은 이를 국가주도형 경제개발계획으로 대체하였다. 하지만 그렇다고 해서 민주당 정권이 수립했던 경제개발계획과 내용에서 큰 변화가 있었던 것은 아니었다. 이는 민주당 정권이나 군사정권이나 기본적으로 경제체제에서 자본주의를 지향한 점은 동일했기 때문이었다. 다만, 그 수단을 국가주도형으로 변경한 것인데 이로 인해 미국으로부터 지나치게 국가개입이 많다고 하여 수정을 요구받아 후에 계획이 수정되기는 했으나 국가주도형 자체의 성격은 그대로 유지되었다. 일반 국민들이 경제개발계획은 군사정권이 처음 수립했다고 알고 있는 것은 군사정권이 자신들의 정통성 확보를 위해 그렇게 선전했기 때문이었고 또 군사정권은 계획의 실행으로 실제로 성과도 거두었기 때문이었다. 어쨌건 군사정권이 그처럼 과거의 경제개발계획을 내용상 거의 답습했으면서도 자신들이 마치 처음 경제개발계획을 수립한 것처럼 선전했던 것은 정치적인 이유도 있었겠지만 그들 집단이 한국 사회의 전반적인 재편성 시도를 하였기 때문이기도 하다. 군사정권기의 복지노력은 이런 사회 전반의 재편성 시도의 연장선상에 놓여 있다.

군사정권의 사회 재편성 시도의 성격

한국 정치를 설명하는 개념 중 “미국의 범위(American boundary)”라는 개념이 있다. 이것이 의미하는 바는 한 마디로 말하면, 한국은 반공국가이되 민주국가여야 한다는 것이다. 이러한 범위는 미국이 한국에 대해 정해준 것으로 한국전쟁 후 한국의 정치경제는 이 범위 내에서 작동하는 경향을 보인다. 미국의 정해놓은 이 범위는 즉, 한국은 반공국가여야 하지만 그것이 지나쳐서 독재국가가 되어서는 안 되며, 동시에 한국은 민주국가여야 하지만 그것이 지나쳐서 공산주의 이념까지 수용하는 국가가 되어서는 안 된다는 것이다. 미군정기는 이 범위를 설정하는 일종의 실험기였으며 이 범위가 설 수 있는 토대를 마련한 기간이었다. 한국전쟁은 이 범위의 두 경계 중 반공국가 쪽의 경계로 균형추를 급속히 기울인 사건이었고, 이승만 정권은 이렇게 균형이 기울어진 가운데 이를 적극적으로 활용하여 정권을 연장하면서 민주주의(국민들의 복리를 포함한)를 거의 포기한 정권이었다. 미국이 설정해준 범위의 경계선 중 반공국가 쪽으로 지나치게 기울었던 이승만 정권은 또 다른 경계선인 민주국가라는 경계선으로의 균형회복시도에 의해 붕괴하였다. 이후 등장한 민주당 정권은 빈공국가 경계로 지나치게 기울어지지 않으면서도 민주국가로서의 면모를 갖추어야 하는 어려운 과제를 맞아 제대로 균형을 잡지 못하다가 군사쿠데타로 역시 붕괴하였다.

쿠데타로 등장한 군사정권은 민주당이 균형을 잡지 못한 것을 혼란으로 매도하였고 이에 반공국가로서의 경계가 허물어질지 모른다는 이념적 색깔을 덧칠하였다. 군사정권이 보기에 4월 혁명 이후부터 민주당 집권기에 시민사회의 폭발적 형성에 이르는 기간은 한국 사회가 반공국가의 경계로부터 지나치게 멀어지는 것으로 보였던 것이다. 따라서 이들이 시도한 사회재편성은 혼란하고 반공국가의 경계에서 너무 멀어진 한국 사회의 균형추를 다시 반공국가의 경계 쪽으로 기울이는 것이었고, 그것은 또한 이승만 정권과는 달리 경제발전에 의해 뒷받침되는 실질적인 반공국가의 건설시도로 나타났다. 군사정권이 쿠데타에 성공한 직후 발표한 ‘혁명공약’의 첫째 공약을 “반공을 국시의 제일의로 삼고 지금까지 형식적이고 구호에만 그친 반공태세를 재정비 강화한다”고 발표한 것이 이를 잘 보여준다. 군사정권이 시도한 경제개발계획도 이 반공국가 건설이라는 제 일의 목적에 종속되는 것이었다. 이는 해방 후 친일파들이 다시 득세하여 반공 이데올로기로 폭압적인 통치를 일삼다 4월 혁명의 철퇴를 맞고 잠시 주춤한 후 경제개발이라는 새로운 도구를 들고 나타나 반공 이데올로기를 재등장시키고 재포장한 것이었다. 이들이 택한 경제개발이라는 도구는 1950년대 말부터 제기된 구조조정의 필요성에 일정하게 부응하는 것이긴 했으나 당시 빈민들의 문제를 직접적으로 다루거나 그들의 욕구를 우선적으로 고려한 것은 아니었다.

그리고 경제개발로 인해 본격화할 자본주의 질서에서 나타날 폐해를 충분히 고려한 것도 아니었다. 반공국가를 굳건히 건설하는 것이 주목적이지 경제개발 그 자체가 주목적은 아니었던 것이다. 마치 주류경제학에서 말하는 배급효과(trickle-down effect)처럼 경제개발이 잘 되어 반공국가가 제대로 건설되면 그 경계 내에서는 가난한 사람도 정치적으로나 사회적으로나 행복한 삶을 살 수 있게 된다는 것이다. 따라서 빈민들의 삶의 고통을 직접적으로 고려하는 정책은 늘 우선순위에서 밀리게 된다. 군사정권에게 반공국가는 일종의 공공재(그것도 긍정적인 외부효과가 엄청나게 큰 공공재)이며 국가가 경제개발에 개입하여 실질적인 반공국가를 건설하면 그 반공국가로부터 모두가 평등하게 혜택을 입게 되는 그런 것이다. 이런 점에서 군사정권기의 복지노력은 기본적으로 반공국가 건설시도에 의해 규정되었으며 부차적으로 경제개발논리에 의해 규정되었다.

군사원호관련 법률의 제·개정에 치중된 복지노력

군사정권 기간에 가장 먼저 그리고 가장 신속하게 또 가장 많이 제·개정된 것은 일반 국민들을 위한 복지관련 법률이 아니라 군사원호관련 법률들이었다. 1950년대 말의 구조조정의 필요성이 있었고 이에 이승만 정권이 제대로 대처하지 못했던 것이 정권을 몰락시킨 한 원인이었으며 민주당 정권 역시 이에 제대로 대처하지 못하였다면, 민생고 해결을 공약으로 걸고 등장한 군사정권이 해야 할 일 중 아마도 가장 우선적인 일은 구조조정 필요성에 대처하는 것이었을 것이다. 이 부분에서 군사정권은 경제개발계획을 내세우고 이를 밀어붙이는 것으로 대응하였고 복지제도의 조정에는 큰 관심을 보이지 않았다. 이들에게 한국 사회재편성 시도의 일환으로 복지분야에서 더 중요한 것은 전쟁의 흔적을 처리하는 것이었다. 즉, 일반 국민들의 민생고는 복지제도가 아니라 전반적인 경제개발이 이루어진다면 저절로 해결될 문제였으며 이를 통해 물질적으로 뒷받침되는 반공국가가 건설된다면 그걸로 족한 것이었다. 보다 중요한 것은 실질적 반공국가의 건설에 필요한 군사원호관련 제도의 정비였다.

군사정권 기간 중 복지관련 법률의 제정건수는 총 23건인데 이 중 1961년 군사쿠데타 이후 그 해 12월 말까지 7개월 기간 동안 공포된 법률이 12개로 가장 많으며, 1962년에 공포된 법률이 5개, 그리고 1963년에 공포된 법률이 6개이다. 쿠데타 첫 해에 절반 가량의 복지관련 법률이 제정된 것이다. 또한, 군사정권 기간 중 복지관련 법률의 개정은 모두 13건(노동법 포함)으로 이를 제정건수와 합치면 위에서 말한 것처럼 총 36건의 복지관련 법률 제・개정이 이루어진 것인데, 이 중 16건이 1961년에 이루어졌고, 7건이 1962년에 그리고 14건이 1963년에 이루어졌다.

법률제정 23건 중 군인 및 군사원호관련 법률이 13개로 전체의 56.5%를 차지하며, 법률 제・개정 36건 중 군인 및 군사원호관련 법률의 제・개정은 13건(36.1%)에 이른다. 그런데, 이 제·개정 수치에는 공무원 연금의 개정을 포함하지 않았는데, 사실상 군사정권이 시도했던 공무원연금법의 개정 4건은 그 내용이 군인에 대한 급여수준 상향조정에 관련된 것이므로 이를 포함하면 군인 및 군사원호관련 법률의 제・개정은 17건(47.2%)에 달한다. 결국 군사정권기간 중의 복지관련 법률의 형성은 기간으로 보면 1961년의 하반기 7개월의 기간에 그리고 제도의 종류로 보면 군인 및 군사원호관련 법률에 상당히 집중되어 있었다고 볼 수 있다.

<표 1> 군사정권 기간 복지관련 법률의 제·개정 현황

- 생략

군사정권의 복지제도 재편이 군인 및 군사원호관련 법률에 치중되었다는 사실을 짐작할 수 있는 또 한 가지 사실은 법률 공포일과 시행령 제정일 간의 차이이다. 군사정권 때 도입된 복지제도를 군인 및 군사원호관련 법률과 일반복지법률로 나누고 각 법률에 대해 공포일과 시행령 제정일을 보면 법률마다 편차가 상당히 심할 뿐만 아니라 대체로 군인 및 군사원호관련 법률의 경우 법률 공포일과 시행령 제정일자의 차이가 별로 없다는 사실을 알 수 있다.

<표 2>를 보면, 군사정권 기간 중 공포된 법률의 절반을 넘게 차지하는 군인 및 군사원호관련 법률들은 대체로 법률 공포일 이후 평균 2개월 정도 만에 시행령이 제정되는 데 비해 일반국민을 대상으로 하는 복지관련 법률들의 경우에는 법률 공포일 이후 평균 4∼5개월이 지나야(고아입양특례법을 제외할 경우) 시행령이 제정되는 경향을 보이고 있다. 일반복지법률에 있어서 흥미로운 사실은, 갱생보호법과 같은 문제집단의 처리에 관련된 법률이나 직업안정법 같은 실업문제에 관련된 법률, 그리고 매우 시급한 대처를 요하고 있던 아동문제에 관련된 아동복리법은 비교적 빠른 시일 내에 시행령이 제정된 데 비해 재원소요가 많을 것으로 예상되는 생활보호법이나 재해구호법의 시행령 제정은 법률 공포 후 거의 7개월 이상이 지난 후에 이루어진다는 점이다.

산재보상보험법이나 의료보험법의 경우도 군인 및 군사원호관련 법률에 비하면 시행령 제정이 빠른 편이 아니다. 더욱이 1950년대부터 항상 미루어져 왔던 고아입양특례법은 쿠데타 이후 초기에 법률이 공포되기는 하지만 공포 후 무려 6년이나 지난 후에 시행령이 제정되고 있다. 반면에, 군인 및 군사원호관련 법률 중에는 공포일 이후 일주일 내에 시행령이 제정된 경우도 5건이나 되어 이들 법률에 있어서는 군사정권이 시행령 마련에 매우 신속한 움직임을 보였음을 알 수 있다.

<표 2> 군사정권 기간 제정된 복지관련 법률의 공포일자와 시행령 제정일자의 차이

- 생략

원호관련제도의 집중적 재편은 정부조직의 개편에서도 나타난다. 군사정권은 쿠데타 직후인 1961년 7월 5일 군사원호청 설치법을 공포하고 동년 8월 5일 군사원호청 개청식을 하였으며 개청식 당일 5개 지청과 25개 출장소를 동시에 설치하였다. 군사원호청은 1962년 4월에 원호처로 개편되면서 독자적인 조직으로 변화한다.

이와 같은 사실들은 군사정권의 복지제도 형성의 의도가 어디에 있었는가를 잘 보여준다. 군사정권의 복지제도 형성은 일차적으로 반공국가 건설이라는 목적에 의해 지배되었으며 이에 따라 복지제도 재편시도도 원호제도를 중심으로 이루어졌다. 원호제도 중심의 복지제도 재편은 반공국가를 지향하는 국가 지배질서가 1950년대 말 구조조정요구에 대한 대응의 실패와 군경원호사업의 비효과성으로 균열을 일으킨 데 대한 대응이었으며, 이를 통해 1960년대 초반 재편된 복지제도는 반공이라는 이데올로기의 형성에 복무한 것이 되었다.

군사정권의 복지노력이 이처럼 반공국가 건설이라는 목표에 종속된 결과 군사원호제도는 그것이 군사정권에 의해 일정하게 재편되자 그와 동시에 복지제도의 범주에서 벗어나게 되었다. 이는 군사정권이 전쟁의 흔적을 처리함에 있어서 이를 전쟁으로 인해 고통당한 민중들의 아픔에 직접적으로 관심을 가지는 방식으로가 아니라 반공국가형성이라는 거대담론적 관심에 의해 처리하였기 때문이다. 즉, 복지적 관점에서 군사원호제도를 접근하여 그것을 재편한 것이 아니었던 것이다. 복지적 접근은 군사정권에게 부차적인 것이었을 뿐이다.

군사정권은 경제개발도 매우 중요한 목표로 간주하였으나 이는 어디까지나 공산주의와 대결할 수 있는 실력배양을 한다는 반공국가 건설의 목표를 위한 하위목표였지 그것 자체가 중요한 것은 아니었다. 그리하여 한국의 복지는 반공국가 건설의 목표와 경제개발의 목표 양자 모두에 종속되어 그 성격이 규정 당하게 되었다.

하지만, 군사정권이라고 해서 1950년대부터 존재하였고 민주당 정권기에 일정한 흐름을 형성하였던 사회보장제도 도입요구를 완전히 묵살하지는 않았다. 이 요구는 군사정권 후반부에 일정하게 수용되어 제도화의 결실을 보게 된다. 이에 대해서는 다음 호에서 살펴보기로 한다.

(다음 호에 이어집니다)

남찬섭 / 고려대학교 강사
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