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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2005
  • 2005.11.10
  • 962
군사정권기의 이른 바 대량 복지입법은 그 기간에 이루어진 국가형성새도 전체에 비해 보면 사실상 대량이라 하기 어려우며, 그것도 주로 군사원호관련 법률의 도입에 치중되어 있었다는 지적을 하였다. 그렇지만 군사정권 중‧후반기에 의료보험법과 산업재해보상보험법이 도입되는 등 우리가 일반적으로 오늘날 사회보험제도라고 하는 것들이 도입되는데 이번 호에서는 이에 대해 살펴보기로 한다.

의료보험과 산재보상보험의 도입

사회보험제도의 도입을 요구하는 주장은 1950년대 전쟁복구기부터 있어 왔으며, 이러한 주장이 민주당 정권 하에서는 보사부 관료들의 노력과 결합되면서 상당한 연구성과로도 나타난 바 있었다는 사실에 대해서는 이미 몇 차례 언급한 바 있다.

손준규 교수는 이러한 노력을 “일단의 사회보장전문가들의 노력”이라 칭하면서 이들의 노력이 1963년 말 의료보험법과 산재보상보험법의 제정에 결정적인 기여를 한 것으로 평가하고 있다. 손준규 교수는 당시 이들 사회보장전문가들의 노력을 정책학에서 말하는 초(招)이성적 과정에 속하는 직관과 창의성의 발현이라고까지 평가하고 있다. 당시 복지국가라는 용어나 사회보장, 사회정책 등의 용어가 일반에게 생소하였고 학자들에게조차 익숙치 않은 개념이며 제도였다는 점에서 사회보장전문가들의 생각은 확실히 창의적인 것이었다고 할 수 있을 것이다. 하지만, 또 다른 한편 사회보장제도 도입요구가 1950년대부터 있어 왔고 민주당 정권기에는 보사부 관료들도 사회보장제도 도입을 위해 상당한 노력을 기울인 바 있다는 점을 감안할 때, 이들의 노력을 초이성적인 과정에 속하는 것이라고까지 평가하는 것은 다소 지나친 감이 없지 않다.

또한, 손준규 교수처럼 사회보장전문가들의 노력을 초이성적인 과정에 속하는 것이라고 평가할 때 그것은 실제 도입된 제도가 왜 그 시기에 도입되었는가를 설명하는 데 한계를 갖는다. 모든 제도의 도입에는 초이성적 창의성까지는 아니라 하더라도 나름대로 상당한 창의성을 발휘한 전문가들의 노력 내지 관련된 이해당사자들(정부를 포함해서)의 노력이 있기 마련이다. 하지만, 또한 동시에 전문가들이나 이해당사자들의 창의적인 노력에도 불구하고 그 창의성이 제도로 실현되지 못하는 경우도 허다하며, 제도로 실현되는 경우에도 전문가들의 창의성이 지향하는 방향대로만 제도가 도입되지 않는 경우가 많다. 우리가 전문가들의 창의성에만 주목하면 제도가 도입되지 않은 경우 그에 대한 설명은 전문가들의 창의성이 다른 어떤 정치적 요인에 의해 왜곡된 것이라는 식으로 설명하게 된다. 반대로 제도가 도입된 경우에는 전문가들의 창의성이 관철된 것으로 설명하게 된다. 하지만 이러한 설명은 둘 다 불완전하다. 제도의 도입에는 전문가들의 창의성만 작동하는 것이 아니라 다른 정치경제적 요인도 함께 작동하기 때문이다.

군사정권기 의료보험법과 산재보상보험법의 도입을 정치적 요인에 의해 이루어진 것으로 설명하는 예로는 권문일 교수의 설명이 있다. 권문일 교수는 손준규 교수와 달리 사회보장전문가들의 창의성보다는 군사정권의 정통성 확보시도에 주목하여 제도도입을 설명한다. 군사정권은 쿠데타에 성공한 직후 자신들이 설정한 과업을 완수하면 곧 본업으로 복귀할 것이라고 천명하였는데, 이는 다시 말하면 쿠데타 세력은 자신들의 이른 바 “혁명과업” 완수 후에는 정권을 민간인에게 넘겨주고(즉, 민정이양을 하고) 자신들은 국방의무로 되돌아 갈 것이라고 천명했던 것이다. 하지만, 이 선언은 군사정권 기간 내내 번복과 재번복을 반복하면서 정치적인 쟁점으로 끊임없이 재생산되었다. 민정이양의 일정은 어떻게 잡을 것인가, 쿠데타 세력이 집권기간을 연장할 것인가, 또 연장하지 않고 민정이양을 일정대로 진행할 경우 쿠데타 세력이 선거에 나설 것인가 하는 등등이 정치적 관심사로 부각되어 있었으며, 이들 질문에 쿠데타 세력이 어떻게 대응하는가가 곧 그들의 정통성 문제와 직결되는 사인이었다. 게다가, 당초 경제발전을 크게 내걸고 등장한 쿠데타 세력이었고 그에 따라 1962년부터 제1차 경제개발 5개년계획을 작동시켰지만 1963년에는 보리 흉작이 심각하게 들었으며, 동년 여름에는 강력한 사라 호 태풍이 몰아쳐 자신들이 말한 경제발전의 효과가 가시화하지 못한 상태였다. 권문일 교수는 이러한 상황에 비추어 쿠데타 초기 사회복지에 별반 관심을 두지 않았던 군사정권이 1963년 초 민정이양 일정을 발표하면서 사회복지에 대한 언급을 갑자기 증가시키게 되었고 이는 민정이양시 정권에 참여하기로 한 쿠데타 세력의 선거승리를 위한 것이었다고 설명한다. 의료보험법과 산재보상보험법의 제정은 이러한 정통성 확보를 통한 선거승리의 한 전략으로 이루어진 것인 셈이다.

권문일 교수의 설명은 상당한 설득력을 지니고 있으며, 우리가 지닌 시기 권위주의적 정권의 복지노력에 대해 가지고 있는 이미지에도 잘 부합한다. 하지만, 한계도 있다. 정권의 정통성 확보 목적에 의해 제도가 도입된 것이라고 할 때 그것은 이미 제도의 실현가능성은 어느 정도 도외시된 것이라고 해야 할 것이다. 그렇다면, 왜 1950년대의 실업보험제도 도입요구나 그것을 위한 정부의 노력은 제도로 관철되지 못한 데 비해 군사정권의 시도는 제도로 관철되었던 것일까? 정통성 확보는 비단 군사정권에게만 필요한 것이 아니라 이승만 정권에게도 필요했던 것이었다. 정통성 확보시도로 제도도입을 설명하는 것은 이러한 차이를 설명하는 데 한계를 갖는다. 또한, 정통성 확보의 필요에 의한 것이었다고 하더라도 왜 다른 제도도 아니고 하필이면 의료보험과 산재보상보험이었는가 하는 점도 설명하기가 어렵다.

사실 전문가의 창의성을 강조하는 논리와 정통성 확보시도를 강조하는 논리는 상호보완적이다. 사회보장전문가들의 꾸준한 노력으로 여러 가지 성과물로 축적되어 있던 정책적 대안들이 일정한 흐름을 형성하고 흐르고 있다가 정통성 확보의 필요성을 강하게 가지고 있던 집권세력에 의해 그 중 일부가 채택되어 제도화한 것이다. 물론 이렇게 설명해도 남는 문제는 있다. 예컨대, 왜 하필이면 의료보험과 산재보상보험이었는가 하는 질문들이 그 중 하나인데, 산재보상보험은 사용자의 배상책임을 보험화한 것이고 사용자들의 배상책임은 이미 근로기준법상에 규정되어 있었다는 점과 당시 사회보장전문가들도 연금이나 실업보험보다는 의료보험과 산재보상보험에 좀 더 관심을 많이 가졌다는 점 등을 지적하는 것으로 어느 정도 대답을 대신하기로 한다.

제도의 도입과정

정통성 확보를 통한 선거승리라는 동기에 의해 사회보장전문가들이 개발해 놓은 정책대안 중 일부를 채택하여 이루어진 의료보험과 산재보상보험의 도입과정은 한편으로는 극적이며 다른 한편으로는 비교적 단순하다.

단순하다는 것은 사실상 당시 사회보장전문가들이 만든 정책대안은 여러 가지 안들이 경합을 벌인 것이라기보다는 대개 단일안으로 제출된 것들이어서 제도를 도입할 것인가 말 것인가를 둘러싼 논의가 주를 이루었고, 어떤 내용의 제도를 어떤 형태로 도입할 것인가를 둘러싼 논의는 별로 없었기 때문이다. 이런 식의 논의구도는 한국 사회의 사회보장제도에서 상당히 오랜 기간 동안 지속되었다. 하지만, 당시 이 정도의 논의라도 이루어진 것은 일정한 진전이라 해야 할 것이다.

극적이라는 것은 의료보험법의 도입을 위한 최종결재는 1963년 12월 31일에 이루어져 사실상은 공식적으로 군사정권이 종식된 직후에 이루어질 정도로 행정적인 절차 자체는 급박하게 진행되었다는 점에서 그러하다. 또한, 1963년 초부터 최고회의에 의료보험과 산재보상보험제도의 도입안건이 부쳐지면서 최고회의 내의 문교사회위원과 재정경제위원 간에 격렬한 의견대립이 있었으며 이러한 의견대립과정을 거쳐 도입이 결정되었다는 점에서 그러하다.

보사부 관료들과 민간사회보장전문가들이 1959년부터 목요회를 운영하였다는 사실과 그러한 모임의 결과로 여러 가지 연구성과를 내었다는 사실은 이미 언급한 바 있다. 이들은 이러한 연구성과를 내는 과정에서 1962년에 서울시민을 대상으로 하여 보건실태조사를 한 바 있으며, 역시 같은 해에는 전국적으로 영세만 실태조사를 한 바 있다. 이러한 노력의 끝에 의료보험제도 도입 시안이 완성되었고 산재보상보험 제도의 시안도 마련되었다. 당시 사회보장전문가들은 아직 사회보장심의위원회가 정식으로 구성되지 않은 상태에서 관료들의 도움을 받아 개별적으로 최고회의 위원들을 만나 제도도입의 필요성을 설명하면서 그들의 동의와 이해를 구하려고 노력하였다. 우리의 경우 일반 국민들을 위한 첫 사회보험제도는 이처럼 신분이 뚜렷하게 보장되지 않은 일단의 전문가들의 헌신적인 노력의 뒷받침으로 도입되었던 것이다. 손준규 교수의 설명은 이런 점을 부각시킨 것이다. 이들의 노력이 정치적으로 빛을 보게 된 것은 1963년 중반 경 최고회의 의장이 사회보장제도 도입 지시각서가 내려진 후부터였다. 그 전까지 사회보장제도 도입을 명시적으로 언급치 않던 쿠데타 세력이 1963년 중반에 본격적인 제도도입 언급을 한 것이며 그것도 최고실력자의 지시각서를 통해 언급을 한 것이다. 이로 인해 사실상 제도도입은 거의 기정사실화한 것이라고 할 수 있다. 권문일의 설명은 이 점에 주목하여 왜 그 시기에 최고실력자가 그런 지시를 하게 되었는가를 부각시킨 설명이다.

어쨌든 이런 과정을 거쳐 일반 국민을 위한 사회보험제도로는 최초로 의료보험법과 산재보상보험법이 제정되었다. 하지만, 의료보험법은 앞서 언급한 바와 같이 원래 시안에 있던 강제적용규정이 삭제되고 임의적용규정으로 대체된 채 제정되었고, 산재보상보험법은 500인 이상 근로자를 고용하는 일부 산업에 대해서만 적용되는 것으로 결정되었다. 의료보험법에 강제적용규정이 도입된 것은 이 때부터 13년이 지난 1976년이었으며, 산재보상보험은 그 후 꾸준히 적용대상이 확대되어 갔다. 또한, 당시 의료보험은 그 후 상당 기간 동안 제도의 체계 자체와 관련하여 큰 논란을 불러일으킨 쟁점을 안고 있었는데 그것은 바로 조합방식의 운영체계였다. 조합방식이 가진 문제점은 1980년대에 와서 크게 쟁점이 되었으며, 이 문제가 통합방식의 운영체계 도입으로 귀결된 것은 제도도입 40여년만인 국민의 정부에 와서였다.

제도도입에 관련된 또 다른 단상

앞에서 의료보험과 산재보상보험의 도입에 대한 두 가지 설명에 대해 언급하였는데, 이러한 설명들도 나름대로 제도도입을 설명하는 데 있어서 설득력 있는 논리를 제공하고 있지만 여기서는 약간 다른 각도에서 군사정권시기의 복지제도 도입에 대해 생각해 보고자 한다. 군사정권기의 복지제도 정비시도는 반공국가 형성에 크게 규정받은 것이지만 또 다른 한편으로는 빈곤으로부터의 탈출이라는 논리에 의해서도 크게 규정받고 있었다. 물론, 빈곤탈출이라는 논리 역시 실질적 반공국가 형성이라는 목표에 종속된 것이었던 만큼 더 주된 논리는 반공국가 건설이었고, 이런 점에서 쿠데타 세력의 시도는 빈곤탈출과 반공국가 형성이라는 두 가지 논리를 후자를 주된 축으로 하여 결합한 것이었다.

1950년대에 관해 언급하면서 제1공화국 시기에 발간된 법무연보에는 피기소자 통계를 낼 때 군경원호대상자에 관한 통계를 별도로 내고 있었다는 점을 언급한 바 있다. 하지만, 군사정권 이후 발간된 법무연보에는 군경원호대상자가 별도로 분류되지 않고 있다. 얼핏 보면 군경원호대상자 통계를 별도로 냈던 제1공화국이 반공국가 건설이나 전쟁의 흔적 처리에 더 노력한 것처럼 보이지만 실제로 군경원호대상자에 대한 각종 제도를 본격적으로 도입한 것은 군사정권 이후부터였다. 즉, 정부 공식통계자료의 분류와 실제 정책은 일치하지 않는 것이다. 통계자료상의 집단 분류는 일종의 인식이며 담론이라 할 수 있는데 담론과 실제는 일치하지 않는 경우가 있다는 것이다. 이러한 담론과 실제의 불일치는 군사정권 시기에도 나타난다. 군사정권은 쿠데타의 제일성으로 빈곤타파를 외쳤으며 이와 함께 경제개발계획도 본격적으로 추진하기 시작했고 또 생활보호법도 비로소 제정하였고 의료보험 등 일반국민들 대상의 사회보험제도도 도입하였다. 이는 언뜻 보면 군사정권이 빈곤퇴치에 노력한 것처럼 보이지만 그 이면에는 당시 한국 사회를 빈곤이라는 담론으로 규정하였음을 의미한다.

당시 한국 사회가 안고 있던 모순의 본질이 과연 “가난”이었을까? 과연 온 국민이 정신적으로 동원되어 이룩해야 할 근본적인 과제가 가난으로부터 벗어나는 것이었을까? 물론, 1950년대 중반 대통령 선거에서 당시 야당이 내건 구호가 “못 살겠다. 갈아보자”였으니 가난은 큰 문제였음에 틀림없다. 하지만, “못 살겠다. 갈아보자”라는 구호는 반드시 물질적 가난만을 의미하는 것은 아니었던 것 같다. “갈아보자”라는 말은 땅을 간다는 뜻도 있지만 무언가를 새로운 것으로 간다는 뜻도 있기 때문이다. 우리가 우리 자신을 가난한 사람으로 규정짓게 된 것은 아마도 일제 식민지 시대부터가 아닌가 생각된다. 이는 가난하지 않았다는 말이 아니라 가난이라는 담론으로 우리가 우리 자신의 본질을 규정짓지 않았다는 것이다. 1950년대에도 가난하기는 했지만 그것을 한국 사회의 본질로 규정하는 시각이 얼마나 지배적이었는지는 의문이다. 필자가 생각하기로 1950년대의 주요 담론은 부정부패 청산이라든가 민주주의의 실현 같은 것이었던 것 같다. 물론 2차 대전 후 미국과 유엔은 신생독립국들에게 자본주의 체제를 이식하기 위해 경제발전론을 들고 나왔고 이 경제발전론은 근본적으로 가난을 전제하는 것이며, 우리는 주로 미국으로부터 원조를 받았으므로 1950년대에도 가난이라는 화두는 상당히 지배적인 담론 중의 하나였음에는 틀림없었다. 하지만, 그것이 한국 사회 전체를 동원할만큼 강력한 담론은 아니었던 것 같다.

가난이 한국 사회를 규정하는 본질적 담론의 위치로 올라가게 된 것은 쿠데타 이후부터였다. 그리고 그 가난이라는 규정은 그로부터의 탈피가 반공국가 형성이라는 담론과 결합되면서 강력한 힘을 발휘하게 되었다. 하지만, 그것은 동시에 한국 사회를 규정짓는 다른 규정방식을 희생한 것이었다. 민주주의가 제대로 뿌리내리지 못한 사회라든가, 시민혁명을 거치지 않은 관계로 시민적 자유의 의미가 공고하지 못한 사회라든가 하는 규정은 본질적 규정이 아니라 한가한 규정이며 심지어는 매우 위험한 규정의 위치로 전락하게 되었다. 친일파를 친미파, 더 나아가서 숭미파로 변신시키는 데 기여한 담론 중 가장 강력한 것이 반공이었다면 가난과 그로부터의 탈피 역시 변신한 숭미파들의 정당성을 지켜주는 강력한 수단이었다.

그리고 가난을 본질적 규정으로 받아들이는 순간 그것은 가난을 만들어내는 보다 근본적인 사회적 모순에 눈을 감게 한다. 가난은 그냥 생기는 것이 아니라 사회적 모순구조에서 파생하는 것이기 때문이다. 봉건제 사회에서 농노가 가난했던 것은 개별 농노가 게을렀기 때문이 아니라 봉건제 사회가 갖는 본질적인 모순 때문이다(빈곤을 본질적 규정으로 받아들이는 사람들은 자본주의 사회의 삶의 절대적 수준은 봉건제 시대 농노보다 낫다는 “정신 나간” 주장을 하게 된다). 자본주의 사회 역시 마찬가지이다. 이런 점에서 군사정권이 반공국가 건설이라는 담론과 빈곤규정이라는 담론을 결합시킨 것은 전자의 목적을 달성하는 데에 대단히 효율적으로 기여하였다. 빈곤규정을 벗어나 그 이상으로 사회를 천착하는 것은 위험한 일이 된 것이다. 군사정권이 유포한 빈곤규정은 이후 한국의 복지제도 발전과정 전반을 지배하는 담론이 되었다. 복지제도의 도입과 확장을 찬성하는 쪽 역시 이 빈곤규정의 틀 내에 머물러 있다. 그 틀 내에서 빈곤퇴치의 수단으로 복지제도를 주장하는 것뿐인 것이다. 복지제도가 과연 빈곤규정의 틀 내에 머물러 있어야만 할까? 오늘의 한국 사회를 규정하는 본질적 담론은 무엇이며 그 속에서 복지제도는 어떤 것이 되어야 할까? 우리 모두의 고민이 필요하다.

(다음 호에 이어집니다)

남찬섭 / 고려대학교 강사
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